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许允仁:中共十七大的“规则化”倾向究竟有没有宪政价值?
(博讯北京时间2007年11月04日 转载)
    
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    作者:许允仁 文章来源:本站原创 点击数:8 更新时间:11/4/2007
    众多十七大的观察和评论者都发现,这次执政党领导机构的换届和其历史上历次换届相比,呈现出来的一个最明显的特征就是权力博弈过程变得更加"规则化"了。对这一重要的政治现象,表述得最为明晰的是何频和洗岩二位先生。何频在《谁决定了中共十七大班子﹖》一文中指出,不是哪一位强势的政治家,而是,目前这个党国的制度本身,决定了十七大的班子,这种安排,作为制度的意志,超越和否定了胡、江、曾等任何特定个人的意志,它是制度按自己的逻辑运作的结果;冼岩则在《十七大人事安排宣示党内权争进入"规则时代"》一文中,进一步对决定十七大运作的政治规则的内涵进行了概括和分析,并强调这些规则既经形成之后,将对未来中国政治的走向产生重要的影响。
    
    众所周知,宪政的一个重要特征就是政治运作过程的规则化,在一个成熟的宪政体制中,政治制度就像一架自动的机器一样,按照既定的程序运行,不为任何特定的政治家的意志所左右,相反,政治家必须在制度框架之内,按既定的规则行事,才可能实现自己的政治理想和抱负。
    
    于是,对所有关切中国政治文明进程的人来说,面对执政党十七大呈现出来的新特征,一个自然而然会产生的问题就是,这种规则变得越来越精细的制度化倾向,是否意味着中国政治已经开始迈上了宪政化的轨道呢?
    
    由于实际政治的复杂多义的特征,要简洁地回答这个问题殊为不易。首先,我们纯粹从学理上看,仅仅只是政治制度的规则化,并不一定具有宪政学意义上的价值。宪政需要的不仅只是规则,而是某种建基在特定价值观之上的规则。
    
    宪政所关心的核心价值,就是对每个个体免于他者伤害的各项基本权利的平等保护。因此,宪政建设的每一步的发展,都意味着对某种特定权利的发现和制度化的保障,意味着一个国民可以以一种更加便捷和可预期的方式,利用国家机器来保护自己的权利,不受任何他人、组织,特别是政府本身的伤害。一个国家的制度,只有沿着这一价值方向发展,并且达到高度规则化的程度,我们才可以说,它正在走向一种成熟的宪政政治。
    
    从世界政治史来看,从英国开始的宪政实践是相当晚近的事,而一般意义上的政治的制度化和规则化,可以说是伴随着国家的诞生而同时存在的。所以,只要不是以更好地保护国民权利为目的的制度化和规则化倾向,都不具有宪政学意义上的价值。
    
    我们的政治学界流行一种观点,认为传统的中国人因将政治问题道德化,而不善于从事政治制度和政治规则的建设,其实这是一种误解。在中国传统的政治文化中,缺乏的不是将政治制度化和规则化的能力,而是平等保护人的权利的价值观。
    
    世界各国在进化到宪政民主制度之前,都曾普遍实行过君主专制政体。我们看到,中国人用绝对君主制建立起来的国家,不管是从版图之大,人数之多,国力之强盛,经济之发达,文化之繁荣,还是王朝持续时间之长久来看,和当时世界其它各国相比,都是出类拔萃的。这证明了中国人非常善于将政治制度化和规则化。
    
    从大的方面来看,废分封,设郡县,和选拔官员的科举制度,就是传统中国在政治方面的二项最重要的制度,它们都和人权的价值无关,因而和宪政无关,但是,它们在维系一个君主专制政体下的大国的稳定和繁荣上,发挥着至关重要的作用;从小的方面看,对君主的跪拜制度,以及对在后宫服务的男人加以阉割的太监制度,同样是中国人意义重大的制度创新,从现代价值观来看,它们都是反人权的。但是,前者极大地提高了皇权的威严,贬抑了臣民的野心和虚荣自负;后者则捍卫了皇室血统的纯洁性,防止了宫廷的混乱,它们在维护皇帝的权威和国家的稳定方面发挥着不可或缺的作用。
    
    我们看到,传统中国就是因为发明了,并且世世代代地遵循着这些政治制度和规则,才在君主专制时代,建立了庞大的国家和长命的王朝。当时的欧洲各国就是因为缺乏这样的制度和规则的支撑,所以,在这方面取得的成就远远不及我们。在这儿,我们可以发现,政治的制度化和规则化,非但可以与人权和宪政完全无涉,而且,还可以是建立在反人权和反宪政的基础上的。
    
    许多西方现代学者,在研究中国传统政治制度时,惊讶地发现,我们为皇帝的日常起居,制定了无比细碎和严苛的规则,怎样吃饭,怎样穿衣,怎样走路,怎样与人交往,在这方面皇帝可以说毫无自由可言,处在礼教规则的严格统治之下;但是,在可以随意砍下别人脑袋的问题上,他却是绝对自由的,不受任何强制性规则的约束。
    
    一个现代西方人,常常百思不得其解,为什么我们的规则会制定得如此荒谬,在私人生活的小事上,无比慎重地建立起使人不得自由和快乐的严厉规则,而在关系人的生命的大事上,却又如此的随便和草率。但是,仔细分析之后,我们就会发现,这并不荒谬,而恰恰是某种特定的价值观的清晰和理性的反映。
    
    对中国的传统政治来说,最核心的价值就是一个王朝的江山的永固,而实现这一价值的基本手段就是塑造一种神圣化的绝对皇权,帝王日常生活中的细微规则,有助于建立皇帝的威仪,而不受任何外部强制性规则约束的杀人权,则是建立绝对皇权所必须的,只有这样才能使臣民恐惧臣服,使一个人能够拥有节制亿万人的权柄。
    
    在中国传统政治的逻辑中,和王朝的江山永固这一核心价值相比,臣民的生命,个人的幸福(包括皇帝的个人幸福)都成为次要的价值。所以,以这一逻辑建立起来的政治制度和规则,按宪政的价值观看来,简直荒谬得毫无理性和规则可言。其实反过来也是一样,按宪政逻辑建立起来的,限制权力和相互制衡的复杂规则,在江山永固的价值观看来,同样是可笑之极,荒谬不堪。
    
    在论述了所有的政治游戏的规则化都是某种特定价值观的外部化和物化的产物,和宪政规则的建立是平等保护人权的价值观的体现之后,我们再来考察一下,改革开放以来,尤其从十六大到十七大的近五年来,中国政治制度变迁背后的价值取向。
    
    我们的总体判断是,以保护人权为核心的宪政价值在中国政治中,开始占据越来越重要的位置,但是,它依然还没有能够替代党的红色江山永固,这一源于革命传统的政治价值的核心地位,而这二种价值观之间的冲突,是导致制度建设中各种混乱与问题的根源。
    
    从总体上看,作为对"文化大革命"践踏人权的政治实践的反弹,从1978年开始至今的30年中,以保护人权为核心的宪政价值观在中国越来越深入人心,它体现在保护人们基本权利的各项法律的制定、颁布和落实上,体现在对政府依法行政的强调上。就如我在《将共产党正名为自由民主党的建议》一文中分析的那样,执政党30年来对宪政价值观的态度,已经经历了二个不同的阶段:在第一个阶段,尽管党制定的许多法律、法规,在客观上具有保障人权的作用,但是,在主观上依然排斥人权观念,将其看作是对自己的权力基础的威胁;在第二个阶段,党开始主动接受以保护人权为核心的宪政价值观,并以此作为标准来指导自己的工作。它以2004年将"国家尊重和保护人权"载入宪法作为重要的标志性事件。
    
    但是,另一方面,作为执政党国家哲学的"无产阶级专政理论"依然没有被放弃,维系党打下的"红色江山",千秋万代,永固存在,依然是执政党追求的压倒一切其他价值的最核心的政治价值。
    
    在这儿,我们看到了"专政理论"和"打江山哲学"之间的内在关联。根据中国传统的专制政治的逻辑,统治权来源于"打江山",任何一个人,假如通过自己掌控的武装集团,打败了所有的竞争者,垄断了全社会的暴力,那么,他就打下了"江山"。所谓拥有"江山",就是指他对这一土地上的,所有人的生命和财产拥有了不受任何外部强制性规则约束的绝对支配权。
    
    而"专政理论"关于无产阶级可以不受任何法律约束使用国家暴力的论断,事实上,就是将传统政治逻辑中,交给一个王朝的代表——皇帝的绝对权力,交给了作为阶级代表的党和党的领袖。
    
    这一核心价值的外化,导致了一系列非宪政和反宪政的制度和规则的生长。首先,这使社会秩序和国家存在的终极基础,不是法治,而是党治,法律也不再是人与人之间权利关系中客观存在的法理的体现,而是,党的意志的体现。党的组织不但存在于政府机关、国有企事业单位中,而且,蔓延到各种民间组织,私营企业,外资企业和各民主党派之中。
    
    党可以在国家的司法制度之外,按照自己的意志,直接对党员使用强制力。不断加强的反腐败斗争,没有强化和完善宪政意义上的法律制度,而是强化了党的内部监察机构——纪委的权力,最后,每一个重大的反腐案件,强化的不是法律的权威,而是,党和党的领袖的权威。
    
    "专政理论"使党无须反思统治权的法律界限的问题,认为只要自己有需要,就可以随意地限制公民的权利。这就使得公民的各种权利的发展,出现了不均衡的现象。近些年来,一方面,主要由刑法和民法保护的,公民的人身和财产免于他人伤害的权利,总体上看,得到了较为快速和顺利的发展;另一方面,言论自由、结社自由、信仰自由和政治参与的权利,因为,对党对权力和思想的垄断冲击较大,因而发展缓慢,并且经常出现倒退的现象。
    
    以"专政理论"为核心的政治哲学,使党很大程度上依然处在认为自己先天地代表人民意志和历史规律的道德自负和理性自负之中,而这种自负使党不能清醒地意识到,自己手中掌握的权力的有限性和危险性,从而,不愿用宪政理论为了使国家合理使用强制力而设立的各项原则来严格地约束自己。
    
    这在制度建设上的后果就是,一方面,代表宪政的核心价值的,司法独立,权力制衡,违宪追究等制度始终建立不起来,连在腐败问题上,对统治者加以约束的官员财产公示制度,也迟迟无法通过;另一方面,一些有利于加强党对整个社会控制的制度,如新闻管制、出版检查、网络封锁的制度,对民间社团进行严厉管制的制度,道德说教和思想灌输的制度等,则十分快捷和容易地就建立起来了,并在不断地强化和生长。
    
    由于执政党指导思想中存在的价值冲突,而导致的制度建设上的矛盾与问题,同样也反映在人事制度上。一方面,由于党对个人崇拜和领导职务终身制造成的灾难和弊害依然记忆犹新,所以,改革开放以来,一直强调集体领导和建立正常的退休制度。用任期制替代职务终身制,将担任领导职位的个人和职位分离开来,从技术上看,这无疑具有重要的宪政学的意义。但是,另一方面,由于以保护人权为核心的宪政价值,还没有成为整个党国体制的最基本的价值,所以,在如何设置职位,以及按什么标准和程序选择领导人的问题上,宪政的价值依然没有能够彰显出来。
    
    我们看到,在一个成熟的宪政政体中,最重要的政治职位的设计:它们被赋予多大的权力;职位与职位间究竟是纵向隶属还是横向制衡关系;职位的任期的长短;选择任职者是通过选举,还是任命,假如任命的话由谁任命,假如选举的话,由哪个范围内的公民来选举等等。在进行这些设计时,考量的最主要因素就是,如何才能更好地保护公民的权利。比如,正是为了要能实现这一核心价值,才会在立法、行政和司法三者之间设立横向制约关系;才会使行政职位的任期较短,而使法官职位的任期较长,甚至是终身的;才会将立法者规定为民选的,而将法官规定为任命的……。所以,为了实现宪政的价值,需要的不是简单划一的任期制和民选制,它需要在某些地方设置一些终身制和任命制的职位。
    
    而在中国目前的政治制度设计中,为了强化党的一元化的绝对领导,宪政的最高权力的分解制衡机制,被一个核心、9个常委、20多个政治局委员和200多个中央委员的金字塔结构所替代。它的运行逻辑是下级绝对服从上级以及同级之间的集体领导。显然从宪政学的角度来看,这一机构设置所潜在的危险是,常委或政治局集立法、行政和司法的最高权力于同一机构,这一机构哪怕实行真正的集体领导,甚至将人数扩大到几百人的中央委员会一级,像法国大革命时期的国民议会的规模,它的危险性依然不会降低,甚至会更大。因为,集三权于一体的最高权力机构,不再有任何其他的机构可能制约它,在这种情况下,即便存在着相关条文,也不可能真正地对其形成约束。于是,它的权力实际上没有任何确定的边界,它除了受自己的道德和习惯传统的软约束之外,没有任何硬的约束。
    
    在这样的高度集权的制度安排下,所有的领导职位都被均一化地设计成任命制前提下的任期制。而为了使任命具有民意基础,一般对被任命者都要进行民主评议。于是,在这一制度安排下,人大代表和人大常委本质上也是任命的,而法官则要接受群众的民主评议。而恰恰是在这种民主集中制下对所有职位的均质化的安排中,宪政所要捍卫的价值被消弥了。
    
    在《规则时代》一文中,冼岩很有见地地将十七大的人事安排和权力博弈中呈现出来的规则,概括为以下四点:一是像政治局常委这样的高官,即便是核心也已不能任意使其离职下台,能使其下台的只有年龄和健康的原因,于是,年龄成为权力博弈规则中最硬的因素,"年龄不到,鬼神没辙;年龄一到,仙佛难留。";二是始终保持一个核心的最高权威,尽管他的权威因受到越来越明确的规则的限制而有递减的趋势;三是权力博弈在"维持政权稳定",即维持党对整个社会绝对控制的"高层共识"下进行;四是核心与核心之间,权力平稳交接的接班模式逐渐成熟。
    
    从这些规则中,我们可以看到,一方面,和毛泽东时代的最高核心一手遮天,以及最高权力争夺和更替过程中,危及整个社会的激烈和无规则的政治斗争相比,用政治局和政治局常委的集体领导来限制最高权力,以及通过任期制使最高权力能够平稳更替,无疑是政治制度的重要进步。
    
    但是,另一方面,我们又看到,这些在权力博弈中形成的规则,基本上并非是建立在宪政的价值之上的。在宪政制度中,限制权力,尤其是最高权力的规则的目的,是为了平等地保障全体公民的权利,同时,也是为了保障全体公民权利的目的,它又赋予最高行政权,以及每个权力岗位的担任者,完全依凭其自身的独立意志作出判断和行动的必要权力。
    
    而在目前中国的政治体制中,对党控制整个社会,党的领袖集团控制党的权力并没有作出制度性的限制。上述的以年龄为进退主要标准的规则,限制的只是最高权力对党的领袖集团中的其他成员的任意罢免和任命权。我们看到,在一个富有活力的政治制度中,为了保持该制度灵敏地应对外界的挑战和积极地实现自身的价值,必须赋予最高行政权以自由组阁权,这一原则即便在最强调自由与民主的价值的宪政政体中也不能例外。
    
    所以,以宪政的价值观来衡量,十七大形成的权力博弈规则具有明显的头脚倒置的特征,它在捍卫公民权利最需要的地方,没有对权力形成任何必要的制度性限制,却在任何一个制度为了维持效率必须赋予权力职位担任者以自由裁量权的领域,设置了无比细碎的规则。这么做的后果,使整个庞大的党国机器,陷入越来越大的惰性之中。就如何频文中所说的,它摧残和磨损了所有体制内政治家想要有所作为的雄心壮志,将他们变成了充满惰性的后极权体制中的官油子。
    
    在这样的体制中,惟一使得上劲的,是对权力资源的争夺。冼岩用"分肥"二字概括了十七大的主旋律。而以年龄为主要标准的人事变动规则,则突显出已经获得权力的人,将固守自己既得权力的意志规则化了,这种规则不仅仅拥有抵制民意,也开始拥有抵制最高核心的权力意志的力量,从而使整个体制在人事变动上,呈现出越来越保守的惰性特征。
    
    假如这么一种保守性的规则,是用在平等捍卫每个人已经获得的私有财产上,那么,它是恰当的。因为,宪政所追求的核心目标,就是建立平等保护每个个体的财产权和其他基本权利的制度性规则,并使其拥有不受民意和权力侵蚀的保守性和坚固性。而在目前中国的后共产主义的政治语境中,每个个体的私人产权和其他政治性权利,在民意和权力面前,还非常脆弱;而恰恰是在公共权力职位,这一本来应该属于民意统治的领域,却建立起了保守性规则。这显示出公共权力职位越来越明显地呈现出被其当下拥有者转化为私人财产的倾向。
    
    综上所述,尽管中国的政治制度在改革开放以来,特别是近年来,呈现出越来越规则化的倾向,并且,这些规则从技术上看,不无宪政化的因素,但是,从总体上看,还远不能说,中国政治已走上了宪政化的轨道。这主要是由于执政党在指导思想上存在着的严重分裂,虽然它在理智上也开始认识到保护人权对全体人民的根本意义,但在实践上依然将永久维系党对整个社会的绝对统治当作压倒一切的首要的政治价值。
    
    而整个党国体制建基其上的这一核心价值,它的内涵就决定了,这一价值共识只可能是"高层共识",而不能像宪政价值那样建基在全体公民的理性共识之上。这也就导致了它的无法避免的制度性虚伪,它的制度建设和权力运作实际上遵循的核心价值,和它为了寻求人民的认同而向其宣示的价值之间存在着难以调和的冲突。
    
    就如笔者在《正名》一文中提出的,解决这一问题的最为稳妥和代价最小的办法,就是由执政党主动实行政治哲学的转型,不是将追求一个你的我的浑然不分的共产乌托邦,而是将保障人权为核心的宪政价值作为自身追求的首要价值,在为中华民族的政治文明建设作出切实贡献的前提下,通过征求公民同意的方式,来寻求自身的长久执政。
    
    整个宪政体制都建立在这么一个元规则之上,那就是国家和公民之间关于权利保护的契约,这一契约既指明了国家存在的目的,又规定了国家权力的边界,它在赋予执政者以合法性的同时,也为国家的所有法律和制度的生长提供了明确的价值方向。只有将全部的制度规则建立在这一契约之上,才能使整个国家拥有磐石般的基础。
    
    相反,只要这一元规则还没有建立起来,那么,任何其他的政治价值都不可能像宪政价值那样经得起时间河流的侵蚀。因为,它们归根结蒂都是建立在有权者一厢情愿的单边强制之上,最后,会在亿万公民追求承认的斗争中归于解体。所有没有建基在这个元规则之上的制度建设,因为,无法通过公开透明的方式来获得全体公民的理性认同,因而,很容易沦为暗箱操作的内部分肥规则。我们很难想象,像"68岁下,67岁留"这样的内部规则,会像"三权分立"一样作为永恒的政治遗产长久地流传下去。
    
    30年来,我们在体制改革和制度建设上耗费了巨大的精力和资源,但是,我们的整个越来越复杂的制度大厦依然建立在浮沙之上。假如我们不能通过政治哲学的转型为其重新夯实基础的话,那么,一旦这一大厦倾塌,将会导致多么惊人的精力和财富的浪费,果真如此的话,这绝不仅仅只是少数人的悲剧,而是整个中华民族的悲剧。
    
    2007-11-4
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