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住房、医疗、教育问题的正本清源:社会保障产品与公共产品/吴高兴
(博讯北京时间2007年9月28日 转载)
    作者:吴高兴
    
     现在,吃饱穿暖一般已不成问题,但是,由于六四以后跛行的二次改革没有让工农大众和其他弱势群体分享经济发展的成果,以致底层民众买不起房、看不起病、读不起书,这一直被称为“新三座大山”。住房、医疗和基础教育都属于满足生存需要的生活必需品,必须由政府面向全社会予以保障,使人人住得起房,看得起病,让每一个孩子都完成小学和初中阶段的义务教育,这是当代中国三大最基本的经济人权。义务教育法实施以后,近几年,中央政府又先后把医疗和住房纳入社会保障范围,着手建立医疗和住房的社会保障制度,这是一个很大的进步。但是,在这个过程中,开始出现计划经济思想的回潮现象,例如,在有关医改和房改的讨论中,许多人把老百姓看不起病归咎于医疗服务的市场化,把买不起房子归咎于住房的商品化,而在谈到穷人的孩子读不起书时,则人云亦云地将之归咎于所谓“教育产业化”,他们(包括一些专家)认为,医疗、住房、教育既然属于社会保障产品,就不能当作商品来提供,医院和学校都应远离市场原则,而房地产业则应该回归“市场+计划”的模式。 (博讯 boxun.com)

    
    反对计划经济思想的回潮,不仅仅是经济领域中的思想交锋,从市场经济作为民主政治的经济基础这个角度来看,这也是政治领域中的一场思想交锋。在第三波民主化的世界潮流峰回路转之时,中国的民主主义者在思想上面临的是一场“混战”。在政治思想领域,企图维持专制旧秩序的既得利益者时不时渲染民主制度的缺点,批判所谓“对民主的迷信”,制造“民主恐惧论”——这是直接向民主制度挑战;在经济思想领域,在改革中失去既得利益的毛派原教旨主义者回避六四屠杀十八年来“政治上收紧,经济上放开”的过程中公民权利得不到保障的事实,把政治权利不平等造成的两极分化归咎于市场经济,批判所谓“对市场的迷信”,宣扬“市场祸害论”,主张回归共产计划经济——这实质上是在挖尚未建立起来的民主制度的地基。目前,计划经济思想回潮的现象甚嚣尘上,而且正好迎合了弱势群体对社会公平的心理渴求,显得很有市场。毛派原教旨主义者在这一问题上的基本手法,就是抓住胡温政府建立社会保障制度这个契机,在理论上指鹿为马,竭力把水搅混。那些缺乏理论素养而又渴求社会公平的民众,自然难免受其影响,被搅得一头雾水。当前,许多新闻记者,甚至一些所谓专家学者,往往把住房、医疗、基础教育等社会保障产品与公共产品混为一谈,否定这些产品的商品性质,就是一个例子。因此,从理论上弄清社会保障产品与公共产品的区别,对于政治上反对专制,呼唤民主,无疑具有正本清源的作用。
    
    住房、医疗、基础教育虽然都属于社会保障产品,但决不是公共产品,社会保障产品与公共产品是两个完全不同的概念。社会保障产品是市场经济中特有的一个概念。相对于自然经济和计划经济,市场经济的一个重要特点就是它的不确定性,人们在就业、医疗、养老等方面充满风险,而社会保障制度是解决这一问题的一张社会安全网。因此,作为市场经济守夜人的政府有责任保障每个社会成员不至于挨饿受冻,不至于露宿街头,不至于无钱看病,在他们的基本生活受到威胁时,无条件为他们提供食品、衣物、住房、医疗、基础教育等等生活必需品,以保障他们的生存权。可以说,社会保障产品与生活必需品是两个大体上互相重合的概念。
    
    公共产品却是另一回事。公共产品指的是街道、路灯、环境、治安、国防等等物品和服务,这些产品或服务有两个特点:第一,“每一个人对这种产品的消费,并不能减少任何其他人也对该产品的消费”(萨缪尔森语①),也就是说,这些产品在消费上多一些人少一些人是一样的。在消费上没有竞争性,这是这些产品的自然特征。第二,由于这些产品在消费上没有竞争性,生产者要排除他人对于这些产品的消费,要么在技术上根本不可能,如环境、治安、国防等等;要么虽然在技术上是可能的,但由于排除的成本太高,在经济上并不合算,例如对过桥的行人实行收费就是这种情况。换句话说,这些产品的生产具有“外部性”(externalities),其生产者无法排除他人对他的劳动成果进行免费的“搭车消费”,这是此类产品在消费上的非排他性,这种非排他性是此类产品的社会性质。
    
    由此可见,所谓公共产品,必须同时具备消费上的非竞争性和非排他性两个特征,两者缺一不可。有的产品,例如收费的公园和名胜古迹、高速公路、电信和电视服务等等,虽然在消费上是非竞争性的,但却是排他的,所以严格地说都不属于公共产品;而另一些物品,例如公共牧场、公共鱼塘之类,它们虽然人人可以放牧,可以捕鱼,在消费上是非排他的,但随着消费的人数不断增加,可喂养的草和可捕获的鱼也在不断减少,可见并不具有非竞争性,从而也不是公共产品,而是共有产品(顺便指出,“共有财产”是西方产权经济学中的一个概念,不同于共产计划经济中的所谓“公有财产”——所谓“公有财产”在理论上是一种谁都无法行使产权的“无主财产”,实践上是一种被委托人即共产官僚所占据的私有财产)。
    必须强调的是,“公共产品”与“私人产品”是财政学上两个互相对应的概念,这两个概念是跟生产成本的补偿问题联系在一起的。奥尔森指出:“政府提供的最基本的物品和服务,如国防和治安,以及法律和规则系统,实际上是服务于国家中的每个人的。要想剥夺那些没有自愿承担政府开支的人受军队、警察和法庭保护的权利,即便可能,也是不可行的,因此需要收税。政府提供的共同的或集体的利益通常被经济学家称作‘公共物品’,而且公共物品的概念是公共财政研究中一个最古老和最重要的概念之一。”②有的物品,例如江上的清风,山间的明月,耳得之而为声,目遇之而成色,取之无禁,用之不竭,人人都可以享受,它们在消费上既具有非竞争性,也具有非排他性,也可以算得上“公共物品”,但由于它们是大自然恩赐给人类的无穷宝藏,不存在生产成本的补偿问题,从而并不属于财政学上所说的公共产品。
    
    与公共产品相反,其他大部分产品都属于在消费上具有竞争性和排他性的私人产品,这些产品的生产成本是通过商品销售来补偿的;另一些产品如收费公园、高速公路、电信和电视服务等等,虽然在一定限度内的消费是非竞争的,但却是排他的,经济学上称为准公共产品或俱乐部产品,这些产品的成本同样是通过销售来补偿的。显然,住房、医疗、基础教育之类的产品或服务属于纯粹的私人产品,作为社会保障产品,其生产成本固然最终是由政府埋单的,但完全可以由私人或企业作为商品来生产,政府可以对消费者实行补贴以实现其社会保障性质。在发达的市场经济国家,政府不会直接去操办房地产,在医疗和教育领域,则实行官办和民办两条腿走路的方针,而民办医院和民办学校是容许其实行产业化经营的。
    
    生产成本的补偿问题,归根到底是经济学上的资源配置问题,也是一个产品的形式问题。同其他任何产品的生产一样,生产街道、路灯、环境、治安、国防等等公共产品是要花费成本的,但是由于他们在消费上的非排他性质,人人都可以不必为生产支付成本而“搭车消费”,这意味着其生产者是无法把这些产品当作商品出售而收回成本和盈利的,从而私人或厂商是不愿意生产这些产品的。而住房、医疗和基础教育之类的社会保障产品却是完全可以采取商品生产形式的,或者说,它们的社会公益性和商品性是可以并行不悖的。
    
    总之,街道、路灯、环境、治安、国防等等公共产品之所以必须由政府免费提供,是由于其经济上的外部性造成的市场失灵,以致私人或厂商无法把它们当作商品来销售,从而不愿意生产;而住房、医疗和基础教育之类的社会保障产品或生活必需品,它们之所以必须由政府免费或半免费提供,并不是因为它们无法由私人或厂商当作商品来销售,而只是因为无收入或低收入者无力购买这些生活必需品。总而言之,公共产品是无法当作商品来生产的,而社会保障产品却是可以当作商品来生产的。
    
    生产资源总是稀缺的,一些产品多生产,意味着另一些产品只能少生产。面对各种稀缺的资源,人类在分配它们时,永远必须讲究其合理性,以保证有效率地使用这些资源。市场经济与计划经济的根本区别,就在于资源配置方式的不同。在市场经济条件下,各种资源对于人类需要的稀缺程度是通过商品价格反映出来的,它们是通过商品交换分配到不同经济领域和不同的人手中的,而计划经济则是通过多少有点自负的人类理性来分配资源的。众所周知,共产计划经济的失败和自由市场制度的胜利,以及专制制度的崩溃和民主制度的日益兴盛,是二十世纪两大最基本最伟大的事件,也是整个二十世纪给予人类的两个最重要的经验和教训。所以,在一切经济领域,只要有可能采取商品生产形式,都应该采取商品生产形式以提高效率和减少腐败。街道、路灯、环境、治安、国防等等公共产品不能采取商品生产的形式,那是不得已而为之,但是,住房、医疗、基础教育之类的社会保障产品,则应该充分发挥市场机制的作用,尽可能增加其商品化的程度,政府最好是通过向消费者发放补贴来实施其免费或半免费的提供。在这一方面,自由主义的芝加哥学派经济学家弗里德曼教授发明的基础教育实行“教育卷”的制度,就是社会保障产品最大程度商品化的一个成功案例,值得我们好好借鉴。
    
    最后还必须指出,真正应该严禁商品化或市场化的是政府的服务。政府本身就是纳税人用税收集体购买并且集体消费的一个公共产品,但是,在公共权力与经济利益联姻的情况下,政府有一种努力摆脱公共产品性质的倾向,把自己所掌握的公共权力当作经济资源,对纳税人实行服务收费,例如,由党委宣传部官办的党报和电视台凭借其行政垄断地位大发其广告财;教育行政部门与发行商串通,分享通用教材和参考书的巨额发行利润;国家考试机构与培训机构联手赚钱,或者与电信企业互相勾结对考生的成绩查询实行收费;甚至连财政供养的气象当局也要通过电信企业收费发布气象信息,等等等等,不一而足。所有这些现象,只有通过竞争性的民主政治才能解决。
    
    〔注释〕
    
    ①转引自《现代西方财政学》第62页,邓子基主编,中国财政经济出版社1994年版。
    
    ②《集体行动的逻辑》第12——13页,曼瑟尔·奥尔森著,陈郁、郭宇峰、李崇新译,上海三联书店、上海人民出版社1995年版。
    
    (原载《议报》第321期) _(博讯自由发稿区发稿) (博讯 boxun.com)
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