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中国特色的"五无群体"悲剧——失地农民现状之忧/牟传珩
(博讯北京时间2007年9月17日 转载)
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     (博讯 boxun.com)

    今年 6 月1 日,中国影响最大的一起土地案——黑龙江省富锦市4000 多名失地农民用真名在网上签名,联署《告全国同胞书》,并将其转交国际奥委会主席,呼吁:"要土地、要人权,不要奥运。"据悉,当地政府曾强制征收农民土地 57 万亩,牵涉 63 个村屯4 万多人。黑龙江省富锦市失地农民历时长达11 年的维权,无数次申诉无门,上访无果。该案一钱姓村民表示,他们 11 年无数次上访、起诉都没用,官员都是事不关己,找谁都不管,找央视,他们说没有中央领导人签字不能报导,无奈之下才发出了这样的公开信。此信一石激起千重浪,再次将中国失地农民的悲剧,上演在 2008 年奥运会将至的世界舆论屏幕上。而最新一个案例,则是自 7 月16 日开始,原北京市朝阳大屯因奥运场馆"鸟巢"工程失地农民,每天上午8 点半至 11 点半,下午2 点半至5 点半,准时到华汇房地产开发中心的门前静坐,风雨不误,要求解决问题。现在,大屯居民们的静坐活动持续至今。这使中国失地农民问题又一次成为海内外舆论关注的焦点。
    
    中国改革开放以来,一共出现过三次波及全国的疯狂"圈地运动", 通过低价征用农民土地,最少使农民蒙受了20000 亿元的损失,吞噬了他们面积惊人的耕地,由此导致了大量失地农民。几乎所有地区,特别是经济发达地区、大中城市郊区,都存在征地造成农民失地的"多取少予 "的"四太"现实:土地农转非速度太快;土地征占规模太大;失地农民群体太多;对失地农民补偿太低。中国失地农民群体的如此现实处境,被国内外媒体称之 为:"种田无地,上班无岗,低保无份",我再加上两条,即"创业无钱,生活无望"。为此本文称这个失地农民群体为"五无群体"。这些年来,开发商和地方政 府通过征地,以牺牲农民的基本生存利益为代价,获取了巨额土地收益。在这三波"圈地运动"过程中,一些地方采取"要地不要人",甚至欺骗式、掠夺式的办法 "毁农民的庄稼,扯农民的房子,挖农民的祖坟,占农民的耕地"。此据国家劳动和社会保障部统计,目前中国有 4000 多万失地农民。今后随着城镇化的不断加速,在未来五年内,中国平均每年还将增加被征地农民 265 万人。按照《全国土地利用总体规划纲要》,2000 年至2030 年的30 年间建设占用耕地将超过 5450 万亩。每征用一亩耕地,就要伴随着1.5 个农民失业,这就意味着中国"失地农民群体",将从目前约4000 万人剧增至2030 年的 1.1 亿人。据保守估计,这其中将有5000 万以上的农民处于我称之为的"五无"状态,而从动态来看,这一数字最高可达8000 万人。这将从此改变农民世代依附土地的生活方式,并由此导致了一个新的社会群体迅速扩大——失地农民群体。
    失地农民说是农民,但没有土地;说不是农民,又没有城市人的工作机会、社会保障,因此生活失望,毫无前途,大多数处于无奈、无助、无措的悲惨境地。据有关资料显示,如今土地纠纷上访量占社会上访总量 40% ,其中由于征地补偿上访的占 87% 。社科院的一项针对进京上访农民的问卷调查显示,在 632 份有效问卷中,涉及农村土地问题的有 463 份,占有效问卷的 73.2% ,另外一项对上访信的调查表明,目前农村土地问题主要涉及征地和占地两个方面,其中征地方面的纠纷占主要方面达 60.1% ,而非法征地和强制征地又占其中的 33.1% 。在2004 年以来的130 起农村群体性突发事件中,有 87 起是因土地而发生的官民冲突,占总数的 66.9% 。
    国 土资源系统一位人大代表曾在全国人大、政协两会期间说,"卖地越多,政府利益越大,个人越得实惠。用土地资源换取官翎顶带,扭曲着人们的政绩观和发展观。 " 这一问题形成的主要原因,在于土地制度的官家垄断与征地过程的野蛮。农民失地问题的实质是利益分配问题。目前在土地征用过程中,地方政府和各种利益集 团通过权力寻租来获取土地出让金差额,并通过土地储备制度来控制农村土地一级市场。土地储备作为一种制度,本来是为了确保土地征用的统一规划和有序开发, 但在巨大差额利润的诱惑下,竟变成了地方政府和利益集团垄断农村土地市场的合法手段,他们可以借操盘农村土地交易大量渔利。这不仅浪费了土地资源,导致大 量被征土地用非所值或大量抛荒、闲置,而且还严重地滋生了权力腐败。在一些地方,政府为牟取政绩和利益最大化,一方面对垄断的土地采取待价而沽或低买高卖 的手段赚取差额利润;另一方面又以牺牲农民的土地利益为代价,讨好、吸引商人投资。他们在土地征用补偿费大肆压低的情况下,将政府的招商成本转嫁到失地农 民的身上。
    众 所周知,土地征用是一项世界性的法律制度。作为一种政府行为,土地征用必须遵循法制原则。例如,法国《人权宣言》确立了以下三大原则:合法认定征用的公共 需要;公平补偿被征用人的损失;在占有被征用财产权前,事先支付补偿。这三大原则已经成为当今世界主要国家土地征用制度的法理基石。然而,中国特色的土地 征用制度及其操作,恰恰背离了这三大基本原则,因而才导致了如此严重的现实问题。首先,尽管中国《宪法》、《土地管理法》也明确规定了土地征用要以公共利 益需要为目的,但相关法律却未对公共利益做出明确界定。更何况中国没有民主宪政制度,无法通过民主程序论证征用土地是否真正符合公共需要。事实上,当今的 野蛮征地往往都是非公共利益的政绩需要和商业需要。其二,征地补偿标准为官家垄断,而且是以农民生活在农村为补偿背景,按土地原用途,以农业生产平均产值 为补偿依据,严重背离了土地的市场价值。这种对失地农民以农业收入标准补偿,却要他们生活于城镇环境之中的政策,大大损害了农民的经济利益。其三,按照现 行法律规定,土地征用补偿费的第一项要给集体经济组织,第二项给安置单位,前两项剩余部分才分给农民个人,而且还常常被层层截流、拖延而不到位,严重违背 "事先支付补偿"这个土地征用必须遵循的法律原则。《中国改革》杂志农村版引用一项调查表明,被征土地的收益分配大致是:地方政府占 20% ~ 30% ,企业占40% ~50% ,村级组织占 25% ~30% ,而农民仅占极少部分。此外,土地征用中的货币补偿形式,成为失地农民暂时性的活命钱,但由于其不合理的价格基数,不规范的操作程序,致使失地农民这点被层层盘剥后的可怜补偿,根本无法满足同一区域标准的衣、食、住、行和教育、医疗、养老等方面的支出而陷于绝对贫困。
    城市化、工业化是经济现代化的必由之路,这是不容置疑的。然而,这决不是政府官员在陈述耕地减少,失地农民增多时候的 "正当理由"。在美国,从20 世纪70 年代中期设立了农业部下属的"土地委员会",负责监控耕地的非农化,以立法形式限制城市化对耕地的侵蚀。20 世纪70 年代以来,法国、日本等也就耕地征用相继出台了相关法律、法规,以保护耕地不被蚕食。我们的邻居日本,城市化、工业化比我们高,但耕地面积并没有随着城市 化、工业化水平的提高而下降,而是存在波动起伏的现象,即使城市化进入第三阶段后,日本的耕地面积总体上也与城市化水平同步。而在中国,由于缺乏制度民主 和决策科学的城市发展观,在官员政绩与商业利益的双重驱动下,盲目重复的经济开发区浪潮,掠夺式的矿藏挖掘,和脱离大众现实需求的发展豪华房地产、大规模 度假娱乐项目、大学园区、高速公路网络等等,几年间在中国大地纵横驰骋,拔地而起,大大加速了对农村土地圈占的进程。此据国土资源部公布的数字,我国如今 人均耕地仅为 1.39 亩,不足世界平均水平的 40% ,而且每年还处于不断下降的趋势。这就是说,我们要以不到世界 10% 的耕地,来承载世界22% 的人口。更何况中国本是一个农业大国,中共执政以来,长期推行城乡二元结构体制政策。农村和农业在付出惨重代价,为城市和工业发展提供原始积累的同时,农 民被终生禁锢在单一的农业经济上,土地成为他们生存和依赖的唯一家园。如今改革开放一夜之间,疯狂圈地浪潮滚滚而来,使农村和农民再一次成为国家的城市 化、工业化发展的牺牲品,大量的农村土地被不公平地掠夺,更多的农业人口因土地的丧失而再一次陷于新的贫穷危机。这一现实的残酷性,致使中国特色的"五无 群体"在如此无奈、无助、无措的难境之下,被迫走向上访之路。
    如今,失地农民再也无法默默忍受不合理的土地征用制度,不规范的土地出让程序及各种权力集团利益的盘剥而开始维权抗争,但却又被百般打压。 例如,福建省莆田市 676 户失地农民诉讼代理人黄维忠因不服地方政府强奸民意,不按程序依法征地,腐败审批,剥夺失地农民的长远利益,曾全权代理莆田市十个类案的失地农民先后向福 建省政府申请行政复议,在依次接到《不予受理决定书》后,又百折不挠地向福建省高级人民法院提起行政诉讼,但又被拒之门外,不予立案,致使失地农民的合法 权益无法得到保护。此后,黄维忠受 676户 失地农民的全权委托,曾带领莆田市十个类案的诉讼代表人前往福州市公安局申请示威游行,以示抗议福建省政府的行政乱作为和司法不作为,结果莆田市府,又以 "聚众严重扰乱公共秩序"为由,抓捕了黄维忠,其他诉讼代表人也纷纷被拘传、监控、威胁等等。大陆颇具影响的报纸《南方周末》,也曾经发表了题为《 " 新圈地运动 " 后遗症── 四川自贡高新区征地调查》一文,影响颇大。该文追述了自贡失地农民抗争事件的来龙去脉。8 年前,自贡市大安区红旗乡等地近 8 千村民被政府集体征地。这 8 千失地农民中,大多生活面临困境,很多人捡破烂度日。失地农民一直在上访抗争,但屡次遭遇当地公安部门的镇压。再有江西省萍乡市经济开发区的失地农民,针 对开发区截留土地补偿费的问题向萍乡市中级人民法院提起行政诉讼。市委市政府采取高压手段,致使中级人民法院不予受理。四川省自贡市红旗乡、卫坪乡等失地 农民 100多人,原本要向新任代理市长王海林申诉冤情请求主持公正,却遭到当地 700 多名公安粗暴镇压毒打,农民代表刘正有、毛秀兰等人被打伤入院治疗,至少 5 名代表遭到拘捕关押。由此可见,眼下中国大陆失地农民群体权利受到粗暴侵犯后,竟没有任何有效抗争的渠道,其处境十分令人担忧!
    
    今 日中国,造成"五无失地农民群体"如此无奈、无助、无措悲惨境地的根本原因,是现行土地制度——法律规定农民只有土地的使用权,没有所有权,因此也就没有 处置或变更土地的最终决断权。地方政府和村级组织很轻易地就可以改变土地的权属性质和变更了土地用途。因此,要想从根本上破解这个局,就必须改变土地权 属,让农民真正享有土地的所有权,成为土地的主宰者。这是维护农民土地收益权的关键所在。在现实条件下,至少可首先实现土地虽归集体所有,但允许农民对拥 有经营权的土地进入市场,自主处分,即归还农民对集体土地的经营权、继承权、抵押权、股权、转让权、收益权等多种权利,允许农民与征用土地者直接进行平等 互利的交易谈判。这种农民可以在土地流转的过程中主宰自己权益的过渡性改革,虽然不能从根本上解决"耕地归农民"的本质问题,但至少土地经营者享有在征地 过程中的平等谈判权,可以在一定程度上限制圈地贪婪。这也就是说,眼下首先要从农民承包经营的农村土地体制上,进一步确保农民的占有权,最终发展到承认农 民的所有权,即完成农村土地私有化。否则,农民的土地权益永远无法得到根本上的保障,"五无群体"的无奈、无助、无措处境会进一步恶化。
    转载自:《人与人权》www.renyurenquan.org _(博讯自由发稿区发稿) (博讯 boxun.com)
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