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吴高兴:城市住房问题的实质及其解决的思路
(博讯北京时间2007年9月17日 转载)
    文章摘要: 现在大家都在叫喊房价太高,以致中低收入家庭买不起房子,其实,我国城市居民的住房问题,表面看来是一个价格问题,实际上却是一个所有权的分配问题。而在住房所有权分配的背后,却是一个收入分配问题,因为住房是用收入来购买的,决定住房所有权分配状况的,是收入分配的状况——是收入分配上的两极分化造成住房所有权集中于少数富裕阶层;是收入分配上的两极分化使得普通居民买不起房子。
    
     柴米油盐、衣食住行,住是最大最难的一块。如何解决我国城市居民的住房问题?尤其是如何解决低收入家庭的住房困难? (博讯 boxun.com)

    
    让我们先看看我国城市住房的拥有量及其分配情况。目前,全国城市住房存量已达120亿平方米,建设部副部长齐骥在国务院新闻办今年8月30日举行的新闻发布会上说,到2006年年底,全国城市居民人均住房面积达到了27平方米。这意味着,如果120亿平方米的住房在城市居民中平均分配,那么,每一个三口之家都可以拥有80多平方米的住宅,而一个四口之家的住宅面积则近110平方米。在城市里,这种住房水平,应该属于“小康”了。但是,齐骥承认,在全国城市低收入家庭中,至少有1000万户的人均居住面积还不足10平方米。而另一方面,我们到处都可以看到,那些富裕家庭常常一家拥有好几套住宅或豪华别墅。同其他财富的分配一样,我国住房问题的基本特征,也呈现出一种两极分化的状态。
    
    现在大家都在叫喊房价太高,以致中低收入家庭买不起房子,其实,我国城市居民的住房问题,表面看来是一个价格问题,实际上却是一个所有权的分配问题。而在住房所有权分配的背后,却是一个收入分配问题,因为住房是用收入来购买的,决定住房所有权分配状况的,是收入分配的状况——是收入分配上的两极分化造成住房所有权集中于少数富裕阶层;是收入分配上的两极分化使得普通居民买不起房子。人们不可能大批购买粮食和家用电器等普通消费品以囤积居奇,但住房不一样,购买住房可以是为了消费,也可以是为了投资或保值,这就使得住房有可能作为一种资产高度集中于少数富裕阶层。众所周知,我国不到20%的人占有80%以上的存款,而另一统计显示,占人口1%的富豪人均年收入24万元。显然,不解决收入分配上的两极分化问题,新房造得再多,也不过是满足了少数富人投资或保值的需求;不解决收入分配上的两极分化问题,光在房地产的宏观调控上做文章,是绝对不可能解决所谓“房价过高”问题的。不过,这里只能讨论在住房所有权高度集中化的情况下,如何实现住房使用权的合理分配问题,使城市住宅充分发挥作用。这样,我们虽然不能实现“人人有住房”,却可以做到“人人有房住”。
    
    宅基地是一种不可再生的资源。我国城市人口的密集程度是世界上最高的,从而我国城市宅基地也是世界上最短缺的,而长期以来的一胎化计划生育政策,使城市家庭的规模基本上处于三口之家的状态。因此,为了节约宅基地这种不可再生的资源,我国城市住房的套型结构,应该以中小套型为主,辅以少量大套型,严格限制豪华型。所谓套型大、中、小的区别,实践上可以参照国发〔2007〕24号文件,90平方以上为大套,70至90平方为中套,70平方以下为小套。一个建筑面积80至90平方米的套房,意味着起码有一个客厅和三个房间,这对于一个三口之家来说,是一个相当不错的住房水平了。富裕的人当然可以住得更宽敞一些,甚至可以住豪华别墅,但必须为此而付出比超出的人均住房面积比例高得多的经济代价,这是为了节约宅基地这种不可再生而又最为短缺的资源。
    
    这是一种真正适合我国国情的平民化的住房消费模式。为了实现这种消费模式,国家必须通过对宅基地的宏观调控建立起一种级差住房价格体制。今后对于新开发的增量住房,政府必须在宅基地的出让金和城市基础设施配套费的征收方面,按照套型建筑面积的大小,设计出一种随着套型建筑面积递增的级差收费机制,从而形成一种随着套型建筑面积递增的住房价格体系。举例来说,假设某一城市某一地段的房价是每平方米5000元,那么,政府宏观调控的目标是,凡是70至90平方米的中套住房,使其价格保持在每平方米5000元左右;凡是70平方米以下的小套型住房,使其价格处于每平方米3000元左右;凡是90平方米以上的大套型住房,应使其价格达到每平方米7000元以上;而对于那些豪华型住房的价格,应使其高到只有少数最富裕的人才买得起这种房子。
    
    上述例子只是为了说明,政府在向房地产开发商征收土地出让金和城市基础设施配套费时,应该按照套型建筑面积的大小遵循一定的级差比例。为了鼓励人们购买中小型套房,不同套型面积的价格级差必须拉到足够大的程度。不过可以预料的是,这样做的结果势必提高中小型套房的价格,以致广大中低收入阶层仍然买不起房子,但是正如上文已经指出的,其原因不在价格本身,而在于收入分配问题。我们应该清醒地看到,在住房商品化的条件下,住宅的所有权永远只能分配给出价最高的人。
    
    令人欣慰的是,《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》即国发〔2007〕24号文件已经折射出这一思路。这个文件规定,城市新审批、新开工的住房建设,套型建筑面积90平方米以下住房面积所占比重,必须达到开发建设总面积的70%以上;廉租住房、经济适用住房和中低价位、中小套型普通商品住房建设用地的年度供应量不得低于居住用地供应总量的70%。同时,这个文件还规定,廉租住房和经济适用住房建设用地实行行政划拨方式供应;廉租住房和经济适用住房建设、棚户区改造、旧住宅区整治一律免收城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金。
    
    应该承认,这是一个平民化的住房建设政策,其缺点是企图以行政手段规定套型面积和用地结构,这恐怕很难收到预期效果。而且,这个文件把经济适用房作为解决住房问题的主要手段,这违背了住房市场化的方向,其结果必然事与愿违。经济适用房是一种有限产权的政策性住房,并不是完全的商品房,这种住房的价格并不是由市场决定,而是由政府决定,无法反映宅基地等资源的供求状况,从而在经济上是低效率的。其次,购买经济适用房的权利是通过行政措施分配下去的,这很难避免腐败行为。经济适用房从理论上说是向中低收入阶层提供的,但目前各阶层的收入并不透明,尤其是上个世纪九十年代以来,工资外的隐性收入已经成为许多公务员、新闻媒体从业人员、银行职员、垄断性企事业单位职工以及教师的主要收入,这使得所谓“中低收入”在实践上很难界定,从而经济适用房往往成为这些强势阶层中某些人的“特权房”。
    
    另一方面,对于现有的120亿平方米存量住房,必须通过一种合适的房租体制,将其使用权分配到真正具有住房消费需求的人手中,尽可能减少住房的空置率,做到房尽其用。根据国家统计局公布的数据,2005年10月末,全国城市存量住房空置率已达到26%。现在,一边是大量住宅空关闲置,另一边是大量居民住房拥挤,许多新婚夫妇甚至无房可住,这构成了目前城市住房的主要矛盾。解决这一矛盾同样必须充分发挥市场机制的作用,其基本思路是,根据家庭自有房的人均建筑面积,以级差物业税为资金的基本来源,将目前的廉租房制度改革为一种与人均自有房面积成反比例的级差房租补贴制度。举例来说,凡三口和三口以上之家,以自有房人均建筑面积30平方米为起征点,人均超过起征点1至10平方米的,超过部分每平方米每年征收100元物业税;人均超过起征点11至20平方米的,超过部分每平方米每年征收150元物业税……以此类推。与此相反,凡三口和三口以上之家,人均自有房建筑面积低于30平方米这个标准的,一律给予房租补贴——差距在1至10平方米之间的,每平方米每年补贴100元;差距在11至20平方米之间的,每平方米每年补贴150元……以此类推。
    
    必须指出,按照公平税负原则,一个人拥有多套房产,意味着占用较多的资源,理应缴纳较多的税收。目前,我国的房地产税种仅仅处于开发和流通环节,而没有保有环节的税种,这是很不合理的。而物业税就是在不动产的保有环节征收的一项税种,是向在房地产增值过程中获益的不动产产权人定期征收的一项地方税种,在西方市场经济国家早就已经普遍实行。如果我们根据每一家庭的自有房人均拥有量,一方面实行级差物业税,另一方面实行级差房租补贴,这就不但可以起到鼓励租房,充分发挥存量住房的作用,而且一定能够改变目前人人不顾经济条件,非要购房置业不可的社会心理。
    
    值得肯定的是,国发24号文件已经把廉租房制度作为解决城市低收入家庭住房困难的主要途径,并且表示,到“十一五”期末,全国廉租房制度保障范围要由城市最低收入(享受低保)住房困难家庭扩大到低收入住房困难家庭;2008年底前,东部地区和其他有条件的地区要将保障范围扩大到低收入住房困难家庭。其次,自2006年初开始,北京、深圳、南京、重庆等6个城市和地区已经对物业税征收方案进行“空转”试点,预计在未来的一两年内有望进入实际操作阶段。所有这些都说明,中央政府已经认识到,建立起一个平民化的住房体制,是解决我国城市居民住房问题的根本出路。但是,政治理论与实践都告诉我们,任何政府都以自身的权力最大化为目标,对于政府的任何一项承诺,我们不但要听其言,更重要的是观其行。
    
    “安得广厦千万间,大庇天下寒士俱欢颜!”翘首在房改中蒙恩的人们不会忘记,早在1998年,国务院就发过一个23号文件,提出要“建立和完善以经济适用房为主的多层次城镇住房供应体系”,而且规定经济适用房要覆盖城市人口的60%——70%,这是一个多么令人神往的蓝图!可是,从那时至今,房地产业十年发展给底层人民带来的,不是宽敞明亮的住房,而是血泪拆迁和流离颠沛。一边是高楼大厦和别墅群,一边是破烂阴暗的平民窟,这就是人们在住房问题上所看到的现实。想来也不奇怪,当时中央的主政者江泽民把所谓“三个代表”作为执政的指导思想,根本无视平民百姓尤其是弱势群体的利益,在这种执政原则的指导下,房改的蓝图描绘得再美丽,也不过是画饼充饥。这一次,对于以国发24号文件为蓝本的所谓“房改新政”,其最终结果究竟怎样,人们可以拭目以待。
    
    (2007年9月9日初稿,14日修改稿)
    
    (首发于《自由圣火》) _(博讯自由发稿区发稿) (博讯 boxun.com)
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