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不解决三大关键问题 反垄断法出台将毫无意义/邓聿文
(博讯北京时间2007年8月25日 转载)
     作者:邓聿文
    
     自1994年被列入人大立法议程以来,《反垄断法》一直成为国人的期待,争议也不断。而据最新消息,全国人大法律委副主任委员蒋黔贵在今天举行的十届全国人大常委会第二十九次会议上作有关草案修改说明时表示,法律委员会建议本次常委会会议审议通过反垄断法草案。 (博讯 boxun.com)

    
    笔者认为,《反垄断法》如能顺利被通过,结束13年的立法之旅,将是中国法制建设史上的又一幸事。因为反垄断法有着经济宪法之称,对于保护公平竞争,维护市场经济秩序,营造公平有序的市场环境,保持我国经济活力,促进社会主义市场经济健康发展,具有重大意义。
    
    但正因为反垄断法是规范市场经济运行的基本法律,所以它的出台更应小心谨慎,从立法的意图、执法主体到法律的具体条文,都要力求做到完备,以免在实施后留下较多的后遗症。就学理而言,反垄断法的主要针对对象是经济垄断。目前我国一方面的确存在少数垄断企业妨碍竞争的情况,但另一方面,从中国经济生活的实际状况来看,由于我国实行市场经济时间并不长,国内企业还没有形成市场寡头,尚处于诸侯争霸的时期,企业规模普遍较小,因此反垄断法的制定应充分考虑到中国企业未来的发展,既要防止经营者过度集中形成垄断,又要有利于国内企业通过依法兼并做大做强,提高产业集中度,增强竞争力。这对立法者来说,是一大考验。
    
    除此外,还应看到我国制定反垄断法时与其他已出台该法律国家的特殊背景。这就是,我国是一个转轨国家,政府对经济活动具有强大的影响力甚至主宰经济的运行,而目前国家对垄断行为的监管和执法,不仅非常薄弱,而且分散在不同的部门手里。反垄断立法如果不能有效解决这些问题,将会使其大大失色。
    
    具体来说,以下三大关键问题在反垄断中须有细致的制度安排。
    
    其一,是有关管制性产业的垄断问题。目前,在石油、供水、供电、电信、邮政、铁路、交运、保险等行业和一些基础设施企业,都存在着程度不同的垄断,在这些垄断产业的法律适用方面,应该是产业监管法不能一般性地优先于反垄断法,以及反垄断执法机构享有最后的决定权。但是,现有草案对垄断国企和行业的竞争监管规定由相关部门法律和机构管理,而不是由反垄断先行调节,这将使国企的垄断行为非但不受反垄断法的制约,反而还要受到行业法的法律保护。
    
    其二,是行政垄断问题。在中国当前的经济生活中,政府的不当行为是最严重影响和最大限制竞争的因素。行政垄断主要表现为行业垄断,但又不仅仅是行业垄断,还有地方保护。可以说,行政性限制竞争行为不仅严重损害消费者的利益,还会严重损害企业的利益,同时也会引发腐败。对于行政垄断,反垄断法虽难以治本,但治标也比无所作为好,至少可以起到遏制的效果。而目前草案规定滥用行政权力的法律后果由其上级机关责令改正,实际是把反垄断委员会和反垄断执法机构的管辖排除了,反垄断法将对行政垄断起不到应有的约束作用。
    
    其三,是反垄断执法机构问题。鉴于反垄断法不仅要面对大企业集团或者垄断企业限制竞争的行为,而且还要同政府滥用行政权力限制竞争的行为作斗争,而这些案件往往有着盘根错节的复杂关系,调查难度大,如果反垄断法的主管机关没有相当大的独立性和权威性,它的审理工作就会受到其他行政部门的干扰和影响,不利于依法做出裁决。另外,对企业垄断的认定和审判需要大量具有专业知识的法学家、经济学家,所以,这就要求执法机关必须独立,超过现有的部门利益。然而,目前草案所设计的执法体制却是“双层次多机构”方式,所谓“双层次”是指国务院反垄断委员会与反垄断执法机构;所谓“多机构”是指有众多机构将享有反垄断法的执法权。这种执法体制将强化目前分散执法的格局,以部门与企业的深厚关系,将使反垄断法的法律效应大大削弱。
    
    总之,如果我们不想使反垄断法出台后成为一部破足之法,上述三大问题在制定反垄断法时就必须予以优先考虑,并体现在相应的法律条文中。
    “苦难的中国” _(博讯自由发稿区发稿) (博讯 boxun.com)
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