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牟传珩:中国户籍制度制造不平等——现代文明呼唤迁徙自由
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(博讯北京时间2007年6月09日 转载)
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     “人人生而平等”在当今社会已是一种深入人心的普世价值。然而,当代中国人在娘胎里就注定了出身的“不平等”。在盖有中华人民共和国徽记的户籍面前,每一个人从降生那天起,就被分割在不同的地域,区别不同的身份,享有不同的待遇,且是终生难以逾越,不得迁徙自由。中共建制后,始自1958年经全国人大常委会讨论通过,正式颁布实施的《中华人民共和国户口登记条例》,中国人民就开始在国家公权的剥夺中体味着身份不平等与生活不自由的禁锢。世所诟病的中国特色户籍制度,就是一种人为地把公民分为市民和农民的不同等级,野蛮专横地把农村人口终生排除在享有资源专给、处于优势地位的城市体制之外,沦为事实上的“二等公民”悲惨境地。半个多世纪来,中国宪法几修几改,却始终未还中国公民以迁徙自由。 (博讯 boxun.com)

    迁徙自由,又称居住自由,是人身自由的一个重要方面。迁徙自由的基本含义,应当包括以下三个方面:其一,迁徙自由是一项人的不可剥夺的基本权利,是人身自由不可分割的重要组成部分;其二,迁徙自由是指公民享有在国内自由选择居住地和出入国境的自由;其三,迁徙自由还包括对从异地移居而来的居民,地方政府不能对之歧视或实行差别待遇。例如,美国最高法院曾裁定加州政府违宪,因为其歧视从外州移入的穷人。在加州穷人每月能领取600美元的救济金,而从路易斯安那州移入的穷人每月只有200美元救济金。美国最高法院说加州的规定侵犯公民的基本权利——迁徙自由。在此,除了要全面准确地理解以上迁徙自由的基本含义,还要从以下三方面要素把握:第一,迁徙自由是主观性的意志自由,这种意志自由是不受外力的驱使而选择更好生活的行动自由;第二,迁徙作为人的一种行为,是实现人生目的的手段;第三,迁徙自由的法律表现就是权利。
    公民依法享有迁徙自由的重要意义在于,它作为一种最基本的人权,从来都是与自由联系在一起的。自由最基本、最原始的含义是:“不受他人武断意志的支配”。而现代的自由观更是一种积极的自由观,自由既是主体的意志与客观规律的统一,也是个人与社会的统一。人们希望通过自己和政府、社会的积极的行为去追求自由、实现自由。作为一种人身自由,同信仰和人格尊严相比,迁徙、居住和言论自由则更具有基础性。没有迁徙自由就不能构成完整的、真实的人身自由,就不可能有真正意义上的人权。迁徙自由同时蕴含着丰富的平等观念,迁徙自由的充分行使是平等权的必然要求和逻辑延伸。“平等从一般的意义上讲,总是意味着对从某一标准看来是相同的人同样的看待。”迁徙自由权的生成和发展,对平等观念和平等制度的落实具有极为重要的意义。在历史上,人类迁徙的生存意义就在于对平等享受、分配资源的追求。在古代,人类对自然资源进行重新分配的一个最简洁的方法就是迁徙。现代市场社会,公民更是利用利己主义的迁徙选择来追求更加合理的资源分配和平等的机会。同时,迁徙自由的实现也是对传统身份等级制度的挑战,是公民取得平等地位,摆脱出身束缚的一种有效手段。迁徙自由的实现又是个人发展的前提,实行迁徙自由有助于调动公民的积极性和创造性,有利于人的全面发展。迁徙自由打破了个人对土地的人身依附关系;成为了公民的基本自由权之一,它要求社会为个人的生存和发展提供自由的空间,使人能有条件谋求最适合自己发展的生存环境。所以对个人而言,由法律确认的迁徙自由就意味着能从束缚自己发挥才干的环境中解放出来。此外,迁徙自由还有助于塑造具有独立人格和自治理念的“自由公民”形象,进而有利于提高一个民族的整体素质和建构人格独立的现代公民社会。
    在当今中国,公民的迁徙自由权被剥夺具有深刻的历史背景,但随着社会的发展和人权观念的普及,人们己经认识到,迁徙自由是现代文明社会的一项不可剥夺的基本人权,它是人的自由权利的重要部分。自由权利,一般包括人身自由、表达意见自由和活动自由三个方面,其中人身自由是自由权利的基础,表达意见自由是自由的保障,活动自由则是自由的中心内容。因为人只有自由活动,才能真正发挥人作为人的特点和优势。人的活动自由又包括迁徙自由、择业自由、居住自由等诸多方面,其中迁徙自由是其他自由的基础。
    其实,历史上农民就是国家赋税徭役和军队的主要来源。为了保证国家的赋役和确立公民的身份等级,中国早在先秦时代就已确立了户籍制度,采用“编户”、“定籍”的办法管理户籍。如建立居民组织:五家为一轨,十轨为一里,四里为一连,十连为一乡,五乡为一军(齐国);建立“春曰书比,夏曰月程,秋曰大稽,与民数得之”的户籍核查统计制度等。中国户籍制度的确源远流长,历史上就存在着征赋派役户籍制、世袭身份户籍制、人口统计户籍制和保甲治安户籍制四种基本类型,它的目的和功能虽然各不相同,但不外乎统计门户人口、为国家征税征兵提供依据、固定社会部分成员身份、维护社会治安等。中国在进入以地主土地私有制占主导地位的社会后,一直实行租佃制,地主主要收取的是实物地租,农民与地主并无很深的人身依附关系,除佃农外,还存在数量相当的自耕农。分散的个体自耕农和佃农构成了当时社会民众的主要成分,他们的流动与迁徙都是相对自由的。尽管以城市为社会中心,农村处于边缘的社会结构可以上溯到传统的封建统治制度,但毫无疑问,历史上中国并没有将农民这个阶层全部封锁在农村不准进城。社会发展到近现代,自1911年满清政府发布的中国历史上第一部《户籍法》,到1935年中国国民党政府公布的中国历史上第二部正规的《户籍法》,都坚持了“居住和迁徙自由”的原则。在中国宪法史上,自《中华民国临时约法》首次规定公民享有迁徙自由权后,以后的几部宪法也都有规定,如1923年的《中华民国宪法》、1931年的《中华民国训政时期约法》以及1936年的《中华民国宪法草案》等。
    中共建制初期,也曾在法律上承认公民享有迁徙自由。如《共同纲领》中就明确规定,中华人民共和国公民有迁徙的自由权。而1954年《宪法》也有 “中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由”的内容。但不久,由于中共崇尚苏联模式,随即建立起高度集中的计划经济体制。计划经济的基本特征就是对资金、商品和人员实行高度集中的计划配置和管理。1953-1957年,中共照搬苏联模式实行了第一个五年计划,正是在此期间内,公民的居住和迁徙自由开始受到了国家公权限制。其中最有说服力的是中共中央1953年、1954年、1955年和1957年连续四次发出指示,阻止农民流入城市,开始了控制城市人口规模的政策,并要求城乡户口管理部门严格户籍管理。从此,农民向城市迁徙被官方贬称之为“盲流”。1958年1月9日中共第一届全国人大常委会第91次会议通过了《中华人民共和国户口登记条例》,该条例第10条第2款明确规定:“公民由农村迁往城市,必须持有城市劳动部门的录用证明,学校的录取证明,或者城市户口登记机关的准予迁入的证明,向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。”这种极为严厉的户籍制度,事实上杜绝了农村人口自由迁往城市的可能性,如此霸道地把农村人口终生排斥在城市体制的优惠之外,人为地在城乡之间树起强权藩篱,以工农业剪刀差的形式,为重工业优先发展战略提供制度保障。这标志着国家首开严格限制农民进城之先河,“二元户籍制度”实为中国历史上的首创。从此,中共以立法的形式,建立了包括粮食供应制度、副食品与燃料供给制度、教育制度、就业制度、医疗制度、养老保险制度、劳动保护制度、人才制度、兵役制度、婚姻制度、生育制度等在内的城乡分割二元体制,且至今难以打破。由此以来,中共无视自己制定的宪法,从根本上剥夺公民的居住和迁徙自由权长达半个多世纪,至今深深地奴役着中华社会的每一个家庭、每一个人。而到了1975年修改《宪法》时,中共干脆取消了对公民居住和迁徙自由的保护;1978年《宪法》和1982年《宪法》,同样对公民居住和迁徙自由权置之不顾。甚至改革开放已纵深发展到1988年、1993年、1999年、2004年的四次宪法修改,也都没有涉及公民居住和迁徙自由这项基本人权。中国公民至今依然享受不到最基本的“人人生而平等”的迁徙自由权。迁徙自由是公民的基本权利,反映了一国公民的人权和基本权利的广度与深度,也体现了一个国家公民权利与政府权利的关系与观念。实行政府权力至上还是公民权利至上,其重要衡量标准就是看是否确认公民的迁徙自由。
    迁徙自由权最早确立于1215年的英国《自由大宪章》,到17、18世纪,迁徙自由权被西方自然法学家认定为人的一项自然权利,1789年的法国《人权和公民权宣言》和1868年美国国会通过的一项法案,宣布迁徙自由是人与生俱来的权利,是人实现平等权、自由权和追求幸福权的基础和前提。发展到1919年德国《魏玛宪法》,又更加全面规定了公民的居住自由权与迁徙自由的权利。二战以后,世界上60%以上的国家的宪法都保护公民的迁徙自由权。伴随着人权问题的国际化,区域性国际条约和国际公约都纷纷规定了公民的迁徙自由权。如1948年的《美洲人的权利与义务宣言》,1969年的《美洲人权公约》,1963年的《非洲人权和民族权宪章》。而最具有权威性与普遍性的是1948年联合国《世界人权宣言》,该宣言第13条规定:“人人在一国境内有自由迁徙择居之权”、“人人有权离开任何国家,连其本国之内,并有权归返其本国”。到了1966年,联合国《公民权利与政治权利国际公约》第12条对此作了更进一步的规定:“1.合法处在一国领土的每一个人,在该领土内有权享受迁徙自由和选择住所的自由;2.人人有自由离开任何国家,包括其本国之内;3.上述权利,除法律所规定并为保护国家安全、公共秩序、公共卫生或道德,或他人的权利和自由所必需且与本盟约所承认的其他权利不抵触的限制外,应不受任何限制;4.任何人进入其本国的权利,不得任意加以剥夺。”
    如今迁徙自由已是文明世界公认的一项基本人权,为各国宪法、法律以及国际性人权文件所确认。此据荷兰的马尔赛文等人1978年的统计,142个国家的宪法中有81部宪法规定了迁徙自由;另外有些国家虽未在宪法规定,但也是作为一种隐含的权利存在,例如美国宪法未规定迁徙自由,不过联邦最高法院在判例中确认了这一权利。一般认为,在一国的法律体系中,已加入的国际法的效力高于国内法的效力,国内法与国际法相抵触时应遵循国际法。中国已加入国际人权条约,就应履行自己的义务,在法律制度上切实保护公民的迁徙自由。现代社会的迁徙自由,首先要靠制度性保障。所谓制度性保障,是指国家通过一系列的法律制度的创设和实施来维护公民的迁徙自由权的实现。一旦立法机关将迁徙自由制度化,行政执行机关必须依法保护公民的迁徙自由,不得以法律之外的任何理由来破坏法律制度对迁徙自由的维护。这就给公民对自己的迁徙自由权的实现一种明确的心理预期和实际的保护。而目前中国实施的户籍制度却反成为剥夺迁徙自由权的法律。
    现代社会的户籍法律制度,实际上是国家有关机关依法搜集、确认、登记有关公民身份、亲属关系以及法定地址等公民人口基本信息的法律制度。世界各国都有类似的人口管理制度,如法国的民事登记,瑞典的人口登记,日本的户籍管理。民主国家基本是按公民的迁徙自由原则设立户籍制度的,很少对户口迁徙实行审批。中国专横霸道的户籍管理,则不仅进行户口登记,而且有很大的迁徙审批权,实施户口迁徙准入制度。这恰恰正是制度性地侵犯迁徙自由,是一种十足的侵犯人权的制度。
    时下,中国大量农民工涌入城市,为城市的发展做出了重大贡献,但却在身份、待遇上倍受歧视。也就是说,中国的户籍制度就是一种带有封建性的身份制度,限制迁徙自由就是在制造特权。当下中国户籍制度的不彻底改革,使得作为弱势群体的农民及其子女不得不在现实生活中面对各种不公。政府人为地区分农业人口与非农业人口,对这两种人的就业、教育、医疗、养老、住房等实行有差别的社会福利待遇,客观造成了两种不同身份阶层。因而,彻底改革户籍制度,取消身份歧视,实现人人平等,保障每一个人的自由迁徙权,将是中国实现民主化进程的重要一环,具有里程碑意义。
    古希腊亚里士多德在讨论良法问题时,首先提出了良法的实质标准和形式标准。就其实质标准而言,亚里士多德认为,制定良好的法律应该是符合正义的法律,体现人们所珍爱的道德价值——自由。在20世纪70年代末,欧洲价值体系研究小组对欧洲9国进行了多达12463张答卷的民意调查。其中包括邀请欧洲人对自由和平等作出选择。他们中有49%的人选择自由,35%的人选择平等,9%的人说两者都不喜欢,7%的人不予回答。说明从古希腊到当代西方社会,自由始终是人类孜孜以求的共同价值。在现代社会,法的核心价值准则就是自由,是人类社会良法发展的精神内核。而人类迁徙自由当是自由价值的最直接表现,是人的基本权利,是公民追求幸福生活,实现人生意义的前提与保障。
    然而,中国改革开放30年,官方却依然基于统治安全心理考虑,认为中国目前城乡之间差距太大,实行迁徙自由,必然导致农民大量地涌入城市,使城市问题进一步复杂化,因此有人主张暂缓户籍制度改革。他们企图等城乡发展相对平衡,再实行迁徙自由。这种论调极为荒唐。其实当今中国巨大的城乡差距,祸根正在于僵化的户籍制度。进入90年代中后期,城乡居民人士均消费水平相比高达近3倍。这种城乡收入超常规的不平等性,恰恰反证了严重的制度性歧视的现实。从某种意义上讲,目前关于暂缓户籍改革的论调,实际上就是以城市为中心的官僚既得利益群体的要求,他们正是实现早就应该还归公民的迁徙自由的主要障碍。
    眼下,随着市场经济体制的逐步确立,中国制造不平等的户籍制度已经成为“计划经济"顽症的最后堡垒,必须从立法上加以攻克。迁徙自由权立法乃是关涉公民基本人权的重要立法,应当启动最高国家权力机关的立宪功能,制定“公民迁徙权法”,将迁徙自由的原则具体化和制度化,明确规定中国公民在境内有依法自愿选择居住地的自由,不受行政区域、时间长短的约束,也不受任何非法干预或限制。同时应明确公民有不迁徙的自由,禁止任何个人、团体或国家机关以非法手段强制、胁迫公民迁徙。人类挣脱专制的束缚而步入宪政文明社会,是以人的个体理性的张扬和人身自由的解放为基本前提的。这同样是认识我国的宪政变革和公民自由的一条重要思路。迁徙自由不仅是整个宪法权利体系中的重要内容,同时也是公民追求自由权利的前提条件,更蕴含着自由选择治理者的宪政功能。
    记得,2003年中国人民公安大学教授王太元说过:“迁徙自由,五年可成。”他的依据是:中国的城市从100多个已发展到六七百个,城市人口从一亿多发展到五六亿,城市容纳人口的能力已经成倍增长;中国农村经过20多年的改革和建设,也有了相当的改善,农村与小城镇的差别在缩小;社会各方面的变革,使人们希望获得的“以前城市居民得到的好处”中的相当一部分已经或者将要不存在。在这样的客观条件下,如果各方面的改革迅速跟上,宪法随后明确,与迁徙自由权利相关的法律迅速配套,我们就能实现“迁徙自由”。然而,时至今日,5年快要到了,公民的迁徙自由又在哪里?其实,当今官方不愿立即取消制造不平等的户籍制度,除了来自于经济层面制约与政治层面维持社会治安和政权稳定考量,而要以牺牲公民迁徙自由来换取高压统治秩序外,更有意识形态方面的原因。中共的“红色记忆”一贯认为,迁徙自由是资本主义自由化产物。公民有了迁徙自由,就一定会要求政治自由化。的确, 按卢梭的“社会契约”理论理解, 迁徙自由给予了公民选择地域政府的自由,它是一种脱离旧有统治的“退出权”,从而保证接受权力的统治都是建立在自愿的基础之上。 这才是中共最担心的。
    今天中共新一代领导人要把社会公平与正义视为“首要价值”,却至今不把迁徙自由的最基本人权还归于民。我们无法想象,在一种如此身份歧视和自由禁锢的社会里,又如何能够建构“和谐社会”?
    (首发《人与人权》) _(博讯自由发稿区发稿) (博讯 boxun.com)
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