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邓小平改革的根本措施之一/吴稼祥
(博讯2007年5月05日 转载)
    
    简政放权,权力下放是邓小平倡导的政治体制改革的两项根本措施之一,其目标应当是建立地方分权制的国家体制。
     (博讯 boxun.com)

    这里的地方分权制,显然是相对于中央集权制而言的,它们指称的是两种不同的政治结构或政府关系。在丹尼尔·艾拉扎看来,有三种组织模型(organic model),第一种是矩阵模型(The matrix model),第二种是权力金字塔(The power pyramid),第三种是中心—外围模型(The center-periphery model)。[1]按照他的定义,联邦制政体属于矩阵模型,中央集权制政体是权力金字塔模型。显然,和联邦制政体一样,地方分权制也是矩阵模型。
    
    这里有两个问题,第一,既然联邦制和地方分权制都是矩阵模型,二者之间有何异同?第二,如何理解矩阵模型?
    
    先谈第一个问题。从政治结构本身看,联邦制和地方分权制没有差别,都是非中央集权体制,地方实行自治,全国政府与地方政府共同分享国家权力[2],上级政府对下级政府的指令关系被政府之间的协商关系所取代。既然如此,为什么要用两个不同的名词来指称相同结构的政体呢?这样做的理由是,虽然联邦制和地方分权制权力结构相同,但它们的产生方式不同。联邦制产生于若干分离的政治体的联合,地方分权制产生于一个中央集权制政治体内部的权力下放。美国是联邦制的最成功典范,俄罗斯是地方分权制的最新尝试。
    
    中国春秋时期的诸侯体制,是一种古典的地方分权制;中国20年代末兴起的联省自治运动,是一种特殊的联邦化冲动。前者是国家主权者周天子让他的宗族和功臣分享他的王权,后者是从清王朝分裂出来的南方若干省军阀尝试联合成一个联邦制国家。但这两者都不是现代意义上的地方分权制或联邦制。现代联邦主义或地方分权制的本质在于:第一,主权在民;第二,各级政治体自治。春秋体制的主权在君王,联省自治的主权在军阀,在这两种情况下,都没有从基层到各级地方的自治。
    
    自治是联邦制和地方分权制的根,根深才能叶茂。1291诞生于瑞士的联邦制度,之所以能够存活并成长为现代联邦主义政体,一个根本原因,便是它的基层自治。数百年的政治风暴没有动摇它的自治根基,终于在1848年完成了它的现代化转型。从这个意义上,可以把邓小平向基层放权的改革看作是中国现代地方分权制的“扎根工程”。
    
    在中国建立地方分权制,就是把中国的政治结构从金字塔结构转变为套箱结构。在中央集权制的金字塔结构里,中央政府是塔尖;在地方分权制的套箱结构里,联邦政府(即中央政府)是一套箱子外面最大的那只箱子。在金字塔结构下启动民主化改革,基础一动,全塔崩溃;在套箱结构下开始民主进程,箱子只是从最小的开始变动,它的外面还有一层层更大的箱子。最后改变的是外面最大的箱子,也就是全国政府。这样的政治改革,是不丧失权威系统的可控过程,既不会象清末那样国家被“斩首”,只不过,砍掉一颗头(清室),长出三颗头(北京袁氏、南京孙氏和武昌黎氏),也不会象“文革”中那样,国家被“腰斩”,头保全了,身子瘫痪。
    
    对于一个象中国这样的拼图型多民族国家,先进行地方分权制转型,还可以把民主化过程中容易发生的民族自决的主权独立问题,转变为民族自治的地方民主问题。如果从中央集权直接向民主制过渡,未自治的少数民族会认为自己从未分享过国家主权,他们的领袖会说服他们把民主化过程变成独立过程,完成主权从零到百分之百的惊险跳跃。如果先实行地方分权,民主化的压力就不由全国政府承担,而由民族自治政府自己承担。
    
    (吴稼祥 博客) _(博讯记者:远望) (博讯 boxun.com)
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