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温克坚:中共地方Vs中共中央
请看博讯热点:政治体制改革

(博讯2007年4月26日 转载)
    
    
     作者:温克坚文章来源:民主中国 (博讯 boxun.com)

    
    
    最近,中共以"中共中央"的名义主导了一场牵涉面广泛的地方人事调整。上海、浙江、天津、陕西、青海、山东都地省委书记大换班,更多的人事调整也已经箭在弦上。
    
    人生无常,官场更无常。韩正代理书记的位置刚刚坐热就失去了,随着习近平升迁而自然产生政治期望的浙江本地政治力量,现在却要面对一个谁也不清楚来历的新的一把手。其实,各地地方政治力量面临的情景基本大同小异,一副快糊的麻将,却要推倒重来,重新洗牌.这种窘境和难堪引发的内心感慨,大概是官场外的人很难想象的。中共的密室政治导致了这么一个事实:官员的留任、升迁、降级和出局,不但普通公民没有发言权,连身在高位的省部级官员也对自己的政治命运没有多少把握的机会。他们也如同一颗棋子,进退完全由别人操控。而这个别人,都带着“中共中央”的印记。
    
    发生在中国转型关键时刻的这一轮人事调整,将带来怎样的政治后果,还有待观察。不过,在中共地方政治力量日益增长和中央强人政治不再的背景下,中共高层这种蔑视地方力量的老大姿态,这种用密室规则强势主导地方政治布局的做法,必然与由来已久的地方主义之间、更与逐渐抬头地方政治力量之间引发冲突,是值得人们关注的.虽然还没有爆发公开的冲突,但内部的博弈却时有发生。而每一次博弈几乎都无法达到双赢的结果,所以,中央和地方之间不断积累着制度性的张力和矛盾.无论是十多年前的陈希同还是去年的陈良宇,两位政治局委员的倒台,绝非栽于腐败,而是栽在向新党魁叫板。
    
    在拙文《分解共产党》中,我曾经简单的描述过中央和地方的这种冲突。迄今为止,这种冲突还没有表面化,中共对外依然保持一个整体形象。然而,中共系统的构成部分之间的摩擦却越来越激烈,整体效能越来越低。我希望通过这篇文章继续探究地方和高层之间政治力量的消长和博弈,来推演社会演变的一些可能路径.当然,由于中国的政治信息黑幕,这种摸索基本上就是盲人摸象,请读者审慎辨析。
    
    一、“中共地方”的出现
    
    中共最近20多年演变的一个显著的趋势,就是地方势力的逐步崛起。这个地方,主要指的是发达地区和政治中心的省、直辖市、自治区这个层面,这个层级的党内职位重要性显著飚升。在非正式用语里,地方省委书记往往被称为地方大员或地方诸侯。中共改革的一个重要维度就是"放权",地方获得了相对独立的发展经济的空间和动能。20多年下来,经济上地方势力已经坐大,广东,上海,浙江,江苏和山东等经济发达地区,已经占据整个经济的半壁江山,为地方政治势力的成长提供了坚实的经济基础。
    
    从中共的权势结构图中,可以清晰的感受到这个变化。中共十四大,没有中央委员的名额有一个省,只有一位的有十个省,两位的有十五个省,三位的有四省.到了十五大,除云南只有一名中央委员之外,各个省份基本都拥有了两名中央委员.再到16大,不仅每个省份都有两名或更多名额的中央委员,而且地方大员第一次占据了中央政治局委员的近三分之一的名额。
    
    但是,这个地方政治势力并不是通常意义的地方势力,所以他们在中共权力格局的权重增加,也具有鲜明的中共特色:地方政治势力的大员构成是清一色中共成员且往往是非本地的,那些没有中共标识的地方力量被排除在权力架构之外,因为,在中共制度下,迄今为止,其他的政治力量一直非常脆弱。最重要的一点是,这些地方政治力量的合法性来源并不是当地民众授权。事实上,当地民众没有渠道参与授权,也谈不上对地方大员的监督和约束。虽然是地方政治势力,却带有隐蔽的外来"殖民"色彩.因此,更准确的说,这些政治力量是中共的地方势力,是跟党中央对应的党地方。跟中共的党国体制相对应,地方的行政机构也是"政表党里"。因为,中国从上倒下的行政体系皆来自党的授权,政府仅仅是党的傀儡。对于地方政治势力而言,党中央通过独占地方大员的任免权来操控地方。凡是不听话或敢于向中央叫板的地方大员,或迟或早要被调离或倒台。
    
    中共地方政治力量的生长有很多原因,主要原因在于:极权主义向威权主义的演变,中央强势领导人的式威和地方自主的经济利益的快速生长,必然带来地方的社会地位的复兴。这从社会舆论对广东、江浙、上海等地的高关注度中即可发现。在传统的极权主义模式下,只有党中央,没有党地方,地方政治人物是中央的代理人,甚至是代理人的代理人,以忠实的执行中央的意旨为唯一任务,地方力量在中共主导的政治机器中被扁平化为无足轻重的存在,无法生长为真正的地方力量,哪怕是具有相对独立性的地方力量。与政协、人大这样的政治花瓶毫无区别。
    
    然而,近三十年的经济社会变革,使得地方势力从中央的代理人和衍生品,逐渐转变成为具有相对独立利益的地方集团,成长为掌握一定经济社会资源的自主性机构,也就是地方政治不再空心化。当然,地方政治力量的重要性并不是均等分布的,上海、广东、北京、江浙、山东等地方无疑比青海,云南等地方力量重要的多。
    
    不过,地方政治力量虽然逐渐成长起来,并且拥有独立的财政能力和地方利益,但在政治上却不具备必要的正当性。首先,中央仍然牢牢掌控地方的人事任免权,其次,地方和中央的关系没有明确的规则和法律的约定。换言之,在一个变化巨大的新的社会情境里,中共还没有提供一套规范化的操作系统来有效规范中央和地方的关系,党中央和党地方的冲突和博弈也就不可避免。
    
    二、中央和地方的博弈中中央控制力越来越弱
    
    中央与地方的博弈,来自二者的基本价值取向和行为模式的明显差异。中央喜欢搞大一统,喜欢全国一盘棋,而地方则必须具体问题具体分析,对全国的棋局不感兴趣;中央喜欢搞政治,喜欢宣扬意识形态,制造某种新理论或某种新话语,树立一些不合时宜的人物典型。而地方政治力量则相反,在他所属的局部政治空间里,他不可能有"发展马克思主义"的理论冲动,他每天都要面对具体的问题,要求他们务实而高效地解决问题。即使被中央胁迫而不得不卷入政治话语体系,他们的态度基本是敷衍性的、形式主义的。比如,最近几年来,中共高层不断发生"理论抽风"运动,从江泽民的三讲、三个代表和以德治国,到胡锦涛德保先运动、科学发展观、和谐社会、八荣八耻等,都是中央高层抽风,地方被迫跟进.而在私下场合,地方干部对于这些政治运动的厌恶跟普通人没有两样。
    
    毫无疑问,到目前为止,在这场博弈中,政治博弈是中央占据着制高点,因为中南海拥有更丰富、更致命的政治斗争武器。人事任免权,政策制定权,反腐败权,垂直管理等等,都是“中共中央”的垄断标识,更是中南海驯服地方的政治法宝。在这些中央标识的法宝背后,是作为中央工具的一整套专政机构,中纪委、安全部门,秘密警察、甚至新华社和人民日报等机构都对地方政治势力进行监控。
    
    中共建政后,这些招数都被频繁地使用过.比如,通过省委书记的轮换,干部异地任用制度来抑制地方人脉资源的扩张.;通过直属管理,从最开始的银行、工商、税务、烟草、盐业、海关等市场和经济监管部门,到国土、环保等宏观调控部门,来控制地方的经济自主权.
    
    但是,这些工具也都由其天然的局限性。比如人事任命权,虽然中南海可以随意调整省委书记,却无法掉换全部省委成员,更加要命的是,由于制度性的诱因,空降到地方的省委书记也要入乡随俗,也要被自己的主要利益所决定。所以,到任后过不了多久,空降大员也变成屁股指挥脑袋的地方利益集团的一员,嘴上紧跟中央,而实际上必须维护地方的利益和政治空间。
    
    虽然,垂直管理在某个领域可以剥夺地方的管理权,但是中央需要为此承担管理的责任和后果。面临今天复杂的经济社会生态,垂直管理意味着风险的向上集中.过多的中央集权必然伤害经济发展。在中共合法性系于经济发展的今天,地方官员的最主要的政绩指标就是地方GDP,如果因中央相关部门管得过细过死而延缓了经济发展,中央也无法承担由此带来的政治后果.
    
    三、党地方如何博弈党中央
    
    在这个博弈中,党地方有哪些手段和选项呢?
    
    很显然,在政治领域,地方势力是相对的“弱势”群体,没有对中央说不的本钱。但是经济社会利益分立的现实,必然要求地方政治势力学会和中央进行适度周旋.同时,现在所谓的中央,其权力来源,既不是来自打江山所形成的魅力领袖,也不是自下而上的党内民主的生成结果,所以,中央的合法性是有缺陷的,政治权威是可疑的。
    
    更重要的,今日中共的整体利益已经分化为各个利益集团,其整体利益已经名存实亡。如果说,在毛时代,毛泽东代表着中共的整体利益;那么,邓时代,中共利益已经分化为邓小平集团与陈云集团;江、胡时代,高层几乎已经找不出具有号令诸侯的权威了,寡头政治的格局已经形成。所谓“屁股决定脑袋”,利益分化的社会格局下,“全国一盘棋”的时代已经不再。
    
    在今日中共内部的生态中,中央的背后是特定政治势力在挟中央以令诸侯,各类权贵利益集团起着越来越大的作用,各地方政治势力依托于高层的不同寡头,特别是涉及到地方经济利益的博弈,地方势力与中央博弈起来,不说是理直气壮,起码已经很少有心理障碍。问题只在于,党地方如何更有效地博弈与党中央。
    
    有了这些跟中央博弈的利益激励和道德勇气,地方政治势力的实力其实也不容低估。
    
    1,地方政治势力往往可以利用执行的便利,选择性地执行中央的政策,这就是通常说的上有政策,下有对策.符合地方利益的中央政策或指示,地方就加大执行力度,甚至就是过度执行;而不符合地方利益的中央政策或指示,地方就可以大搞表面执行而实际不执行的形式主义,通过层层折扣和稀释,最终将中央指令化于无形。
    
    2,地方也可以利用就近占有的信息优势,通过筛选后的上报信息来愚弄中央。比如,为了获得更突出的政绩,经济没搞好的地方可以给上报信息中兑水;而为了地方利益的保存,经济高度发达的地方可以让上报的信息缩水。至于其他方面的中央政策,地方上报执行情况的信息时,基本上以地方利益及其乌纱帽为选择标准。
    
    3,地方可以利用中央制定政策本身设定留下的自由裁量权来便利行事。比如,当中央绷紧政治紧箍咒时,地方往往采用"政治包装主义",及时地包装上中央的政治色彩和材料.什么是科学发展观,怎样建立和谐社会,地方政治势力只要在话语体系里多个前缀,实际执行起来完全依靠地方的自主权。在这方面,一个杰出的例子是江苏华西村的吴荣保。几十年政治风云变换,在地方主义的保护下,他总是能紧跟中央形势,把中央的话语体系转变为他有效控制一个村庄的伎俩.他的名言“用形式主义对付官僚主义”就是中共政治潜规则的写照。连一个小小的村支书都具备的本事,中共那么多经过官场历练的地方政治势力,还不掌握得炉火纯青!
    
    4,地方政治势力也可以套用中共自己制定的规则来对抗中央。中共统治下的中国,各色红头文件,通知,规定,等等层出不穷,但其中之自相矛盾和混乱,相信不是一般人都能想像。正所谓:“中央政策象月亮,初一十五不一样。”因此,地方政治势力完全可以所谓以子之矛、攻子之盾。近年来,“中央政令出不了中南海”,已经变成舆论中常用句式,恰好说明了中央权威及其控制力的每况愈下。这其中,既有地方政治势力的抵制,更多原因可能是中南海政令的自相矛盾、混乱错位和难以操作。
    
    5,地方政治势力还可以通过合纵连横来共同对付中央。古代用来预防地方政治势力结盟的方式,比如,异地为官制度现在已经不起作用.地方政治势力们不但有了方便的沟通方式,还有了名义上完全正当的相互交往方式,比如考察、招商引资。更重要的是,经济上的区块,比如,长三角地区,珠江三角洲地区,等等,地区经济联盟已经形成.共同的经济生态,不仅使地方政治势力享有共同的利益,也使他们具有类似的政治诉求,这些政治诉求,也许主要表现为经济政策的诉求,比如,可以预期的宏观经济政策、税收的优惠、土地政策、房地产政策等等,区域间多个地方诸侯经过协调共同与中央博弈。时至今日,燃油税推出之所以一再拖延,就在于它没有充分顾及地方的既有利益,遭到了几乎所有地方的强烈反对。与此同时,新的区域联盟形式也在不断,比如,市长联盟等形式已经出现,为地方政治势力提供了越来越多样的政治串联机会。
    
    如前所述,当今的中共是一个复杂的联合体.所谓的中央也是多方利益的缠绕体,各种政治斗争从未间断.高层的权力斗争和中央地方的博弈可能会"交叉感染".高层派系斗争会在地方政治层面展开,地方政治势力也会主动和中南海特定力量进行结盟,进行利益输送和利益共享.这种"交叉感染"的一个后果是,地方政治变成了中央政治。----而这恰好相悖与民主体制下的政治箴言:任何政治都是地方的。这种政治争斗的复杂化,使得中央整肃地方势力的手段受到约束,效率大打折扣.作为中共体制的局外人,我们缺乏对体制内部权力博弈的亲身体验,但是从偶然阅读到的新闻报道如腐败记事,还有高官的私下牢骚,我们可以想象这些博弈故事是如何精彩纷呈,花样百出。
    
    四、博弈的后果
    
    党中央和党地方这种非规则博弈可能会有哪些后果呢?
    
    首先,公共目标的偏离。如果我们抛开意识形态的偏见,承认中共中央和各地方所指定的政策出发点是公共利益,那么这些博弈使得这个公共目标变成不可能实现的任务.中央不顾地方的差异化和多样化的现实,不顾地方的利益诉求和政治追求,屡屡使得那些充满“美好愿望”的宏观政策转变为权力的罪恶.中央利用政治手段,用非常规的手段来打压地方主义,必然严重地破坏了地方政治生态的正常发育.另一方面,地方主义的发展抵御和缓冲了中央权力的蛮横,有利于地方社会经济的发展.改革以来,凡是经济发展比较好的区域,除了中央的政策优惠之外,更重要的因素是地方的“不听话”,而地方的“不听话”往往蕴含着丰富的制度创新。只要地方的“不听话”能够带来经济高速,那么主要依靠GDP来支撑合法性的中央也只能“赦免”。
    
    但是,在缺乏舆论监督和民主制约的当下中国,地方主义的恶劣发展也是近年发展主义陷阱的主要诱因,比如,投资过度造成大量浪费,环境恶化变成可持续发展的瓶颈,行政割据和保护主义致使统一市场无法形成,GDP主义带来地方公共治理缺位和公共产品的稀缺
    
    这种非规则博弈也加速了既有体制各部分的离心倾向。对于体制内一部分政治精英来说,官场生态过于险恶,因此吸引力降低,一些有道德自律和职业伦理的官员开始向官场告别.前几年发生在浙江的部分高级官员下海现象,就有这方面的背景.而对于另外一些政治精英来说,由于黑箱政治的存在,政治前景无法预期,因此,政治荣誉诉求大幅度降低,而非政治的利益诉求急遽膨胀。个人利益最大化的目标不再是青史留名的政治激励,而是一夜暴富的经济激励。官员们通过“准合法”和非法的手段牟取暴力,自然成为切近的更加可欲的目标。于是,贪污腐败遍布官场,民生和社会发展成为牺牲品,公共领域更加黑暗。
    
    不过从政治后果来看,中共地方的出现以及在此基础上的权力博弈,也许是极权主义国家转型的必经之路。从理论上来说,极权主义政党搞党内民主是天方夜谭。因为,极权体系意味着权力无法分享,一个极权体系只能有一个权力中心,所以,一党独裁必然导致个人独裁。而随着极权主义的逐渐衰弱,权力核心开始分解,多个寡头之间的平衡代替个人的一言九鼎。尽管,寡头们之间的权力平衡极为脆弱,但是由于“体制翻船”的成本太高,而窜谋和妥协的成本比较低,所以,只要不出现大的突发事件,这种脆弱平衡还能维持一段时间。从现行的中央地方的权力格局上看,地方势力的抬头使得权力多中心格局加入了地方一极。也就是说,在高层寡头之间的博弈外,也呈现出中央-地方的多中心状态。这种权力构架下,中央控制逐步衰竭,制度运转面临更高的不确定性,地方政治势力的"越轨行为"随时可能出现。加上社会利益的多元化和民间社会的不断扩张,中共之外的社会力量已经独立生长,任何偶然性事件都可能引发席卷全国的运动,民主运动随时可能登场。
    
    从各国转型的经验来看,独裁制度内耗的增加和效能的降低,以及对原来既有的公共政治目标的偏离,既是独裁体制最后阶段的通病,也是民主化动力积累的阶段。即使民主化并不是中央和地方政治势力所愿意选择的中国政治远景,中共也必须改善现有博弈规则。对于维护中共政权的稳定来说,有规则的博弈显然也符合中共利益。
    
    站在中共中央的立场,如果承认地方主义崛起不可避免,那么就有必要追问原来政治观念中许多默认设定的合理性.比如,中央权威的不容质疑性,中央干预地方的天然合法性,权力布局的大一统观念,中央掌控地方人事任免权,等等。所有这些观念,本质上都是极权时代的政治思维,中共既然已经没有能力走回头路,那么必须反思这些极权时代的政治规则。在经济社会发展形态越来越复杂的今天,一些全新公共议题的出现,使得中央权威必须从经济社会领域收缩,地方自主性越来越突出,多元格局将取代大一统模式。中南海必须重新设定和地方政治力量的关系。中央必须认识到,中南海并不见得就比地方高明,很多时候中南海非但不可能解决或解决不好地方的问题,中南海本身就是难以摆平的最大问题。
    
    对于一个转变中的极权政党来说,现在谈党内民主有点天方夜谈,至多是口惠而实不至的政治秀。但党的地方自治却未必不可尝试.在此意义上,中南海给予地方让度更多的自主权力,通过党章设计出中央和地方的权威分享制度,在政治中增加透明性和规则性,应该是认真对待的选项。
    
    站在中共地方政治势力的立场,中共的地方政治力量迟早需要面临一个选择.地方为了把握自身政治命运,避免成为中南海的棋子,除了上面提到的博弈外,最可取的无疑是增加地方政治力量的合法性,使得地方政治势力扎根在地方,正如神话里的大力士安泰,只有脚踩在大地上才有无穷的力量。地方民众无法有效支持的政治人物,再能干也是如浮萍在水,中南海的一阵风就能把他吹得无影无踪。因此,在既有的制度空间和可能性之下,开明的地方党政领导应该尽可能的开通地方民众的政治参与通道.只有借助民意,才能对中央的密室政治作出某种有效的反制。
    
    固然,在当前的政治现实下,这种政治尝试是有风险的,却未必是决无可能的.比如,设立民意的表达和采集的平台,适度放开新闻管制,允许本辖区内更多的民间自治,让民营资本发挥越来越大的社会作用(比如民间慈善),等等。只有这样,当地方官员被上面的政治风暴所扫荡的时候,民众才有机会和可能为地方领导人出来说话.而且,风险总是和收益相伴随。在特定的政治情景中,这种风险是对一个从政者的政治品格和智慧的真正考验。象俄罗斯的地方官叶利钦那样,如果他没有在那个关键的时刻站出来,前苏联的转型历史恐怕要重写。
    
    站在民主化的立场,需要认真对待中共中央和地方权力运行的摩擦及其制度性困境,民主化的推动者应该未雨绸缪,设计出一套可以整合各方权力和利益的现代制度框架,把集权体系下的地方诸侯转化为民主制度下的地方自治架构。
    
    中国的民主化必须在中共失败的地方成功。想当年,毛时代的计划经济和公有制的失败,催生出以市场化和私有化为导向的经济改革;看现在,中共独裁体制在管制地方上的失败,也有可能催生出地方先行的自治民主。 (博讯记者:蔡楚) (博讯 boxun.com)
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