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刘晓波:土地国有是强制拆迁的尚方宝剑
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(博讯2007年4月09日 转载)
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    最近通过的《物权法》,尽管对土地征收作出某些规范,比如,给予拆迁补偿以及保障被征收人的居住条件,但是,维持土地公有制仍然是该法的核心内容之一。比如,《物权法》规定,为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。
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    所以,《物权法》平等保护公产与私产的条款受到广泛肯定,而关于土地所有权的规定却受到广泛的批评,特别是在土地征用和强制拆迁引发频繁而激烈的官民冲突的情形下,诸多专家学者都呼吁尽快改革现行土地制度。正如著名经济学家茅于轼先生所言:《物权法》无法化解中国层出不穷的土地违法征收问题,只有土地私有化才能有效解决。
    
    的确,近年来,以"公共利益"的名义进行强制拆迁所引发的官民冲突越来越多,民间反抗的方式也不断激烈化,强制拆迁所导致人员伤亡并非个别现像,频繁的自杀现象也绝非偶然,在投诉无门的绝望中,最极端的反抗是上访者来天安门广场自焚。这也是坚守孤岛的重庆钉子户成为中国舆论关注的焦点的原因之所在。
    
    在土地征收和强制拆迁过程中,面对官商勾结的强势集团,弱势百姓在维护自身权益上的悲凉、无奈和绝望,其主要原因并非单纯的物质贫困,而是制度不公所造成的权利贫困,所以他们才会以生命为代价发出维权的呼告。比如,在多起自焚事件中,人们看到了官府的冷血和资本的贪婪,然而,这种贪婪和冷血之所以能畅通无阻,强制拆迁之所以如此野蛮,补偿之所以如此低廉,申诉之所以无门无效,至关重要的因素是政府权力和百姓权利之间的巨大不对称──国民的私产权、公平交易权、申诉权、享受公正裁决的权利、甚至人身保障权的严重缺失。频繁发生的拆迁悲剧和以自杀相抗争的惨烈,既是官权霸道导致的人权灾难,也是民间对强制剥夺的绝望反抗,所凸现的正是基本人权的奇缺、社会不公的深重和权贵腐败的猖獗。
    
    中国的改革始于农村的包产到户,权力下放成为经济改革的真正动力,从最早下放给农民的土地使用权到房地产热中的城镇土地使用权的下放,再到居民住房的商品化,下放土地使用权已经普及到全国,土地使用权的交易也以多种方式进行。勿庸置疑,这是中共衙门权力下放的过程,也是一个经济体制的市场化和私有化的过程。然而,由于土地所有权还被政权所垄断,这至多是一种官方握有收放决定权的"半吊子私有化",房地产开发的巨额暴利,基本上被权贵私有化了。所以,房地产行业成为腐败的重灾区。
    
    在所有权的意义上,中国的土地仍然是"国有"的,作为分散个体的百姓,实际上只拥有政府租给他们土地使用权,而没有任何土地资产。责任制下的农民,其收入只是在土地上付出劳力的收益,而非土地产权可自由交易的收益,土地交易的收益主要落入官商利益集团的腰包。住房商品化中的城市平民,只是出钱购买了在某一小块土地上的暂时居住权,政府与个人的关系,实质上仍然是房主和房客的关系。所以,城镇开放中的大规模拆迁,百姓的主观意愿无法抵抗强势集团的意志,被拆迁的弱势群体也无法得到公平的补偿。
    
    在中国,如果说,1949年前的土地主人是一个人数有限的食利阶层(地主),租赁土地者在数量上也只是民众中的一部分(雇农),而1949年后的彻底公有制消灭了所有地主,取而代之"平均地权"而"权力所有"。也就是说,土地主人是打着国家名义的中共政权,它是全中国土地的唯一老板,毛泽东时代的国民仅仅是在"国土"耕种的农奴,后毛时代的国民也至多是租赁土地使用权的房客,地主想让房客住下去,房客才能够在某地住下去;地主不想让房客住下去,就是拆迁没商量。在此意义上,中共政权强制剥夺私人财产权的整体性,在性质的野蛮和恶劣上,远甚于1949年前的任何政权。
    
    1,正是"国土"赋予了强制拆迁以"合法性"。
    
    中共国务院制定的《城市房屋拆迁管理条例》以及各级地方政府的相应法规,全部以土地国有制度为合法性来源,赋予了政府部门以任意扩大拆迁范围的强制权力,也赋予了开发商在拆迁中单方定价的权力。反过来,各地政府的拆迁恶法之所以能够出台,就在于土地私有权的空白──土地使用权归个人而土地所有权归政权的畸形产权。因为,强制拆迁私人房屋的政府行为,却名正言顺的发生在"国有土地"上。正是"土地国有"为强制拆迁提供了尚方宝剑。
    
    这种所谓的"合法性"是典型的恶法:在住房商品化中,政府已经将"国有土地"的使用权有偿出让给私人,就等于私人与政府定立了双方认可的契约,契约本身就具有了法律约束力,如果政府单方面毁约就是违法。换言之,私人出钱向政府购买了一定时限的土地使用权,那么以出让使用权换来金钱收益的政府,再无任何理由以土地所有者的身份,强行介入开发商与房主之间的交易。
    
    更重要的是,从古至今,土地一直是最重要的财产。在当下中国,土地及其使用权是农民安身立命的根本,房屋所有权是城镇百姓用一生积蓄换来的最重要的财产权。土地国有并不构成政府进行强制拆迁的合法性,百姓拥有土地使用权却是拒绝任何强制拆迁的合法权利。所以,农村土地开放和城镇房屋拆迁,首先是财产权问题,其次才是补偿问题。而私人产权是最基础性的人权,强制拆迁就是剥夺基本人权。正因为如此,社会各界才会对国务院发布的《城市房屋拆迁管理条例》及各地方政府的拆迁法规提出普遍质疑,不仅是专家学者的质疑,就连普通市民也提出质疑。比如,2003年8月31日,六名北京居民联名上书全国人大常委会法律工作委员会,认为《北京市房屋拆迁管理办法》和国务院的《城市房屋拆迁管理条例》中有关强制拆迁的条款,严重违背了《宪法》第13条、第39条和《民法通则》第3条、第4条、第5条、第6条和第71条之规定。
    
    2,没有完整的产权就没有公平交易权。
    
    完善的市场交易之所以是自由而公平的,就在于其前提是完整的私产权保护制度,也就是交易双方在权利上是对等的。而在大陆的这种"半吊子私有化"中,交易双方所拥有的权利严重失衡,不可能有自由而公平的市场交易发生,而只能是既不自由、更无公正的强占。于是,拆迁中的单方定价和强买强卖就变成常态。
    
    在中国现行的土地制度下,当交易仅仅发生在私人之间,不完整的私人使用权还可以作为交易的前提,而当交易发生在私人和政府及有官方背景的权贵集团之间时,官方拥有绝对的土地所有权而民间只有残缺的使用权,也就等于没有任何实质性的产权保障,而只能接受单方面的强制性的不公平交易。而不平等交易和黑箱操作只能加剧了官员的腐败,损害了政府的权威和尊严,弱化了政府履行管理职能的能力。
    
    在大陆,无论是城镇土地还是农村土地,一旦列入政府的开发计划(城市规划、商业开发、基础设施如铁路、桥梁、机场、水库等),使用权意义上的私用地就自动转化为所有权意义上的公用地,拥有土地使用权的个人便丧失了自由处置权或自愿交易权,而必须屈服于政府的强制收回。所以,在各地各级政府主导的大规模的拆迁改造中,完全是单方面的强制交易,百姓必须接受单方面的买卖合同、补偿标准、拆迁时限和安置地点,不想卖也得卖,否则将遭遇野蛮的强制。正如 政权想整治某一私营富豪时,一句"国有资产流失",就可以在瞬间使私人多年积累的亿万家财化为泡影。在这样的剥夺中,假如私人富豪们仅仅倾家荡产,已经是官员们的手下留情了;大多数被政府整治的富豪,都要付出深陷囹圄的人身自由代价。
    
    以政府强制力迫使房屋所有人接受不公平交易,甚至"不惜运用犯罪手段"的违法拆迁比比皆是。如此不公平的交易,甚至已经违反了中共政权自己制定的《中华人民共和国合同法》第3条、第4条及第7条之规定,也违反了《中华人民共和国刑法》第226条。以上法律皆认定:强迫交易属犯罪行为。特别是诉诸于暴力、威胁等手段的强迫交易,理应受到法律的严惩。
    
    然而,有了独裁制度的绝对权力和"土地国有"这柄尚方宝剑,居民无论具有多么充分的理由,也无法阻止强制拆迁的推土机。
    
    3、知情权、同意权、申诉权、享受公正裁决和人身保障等权利的缺失
    
    在制定土地开发规划阶段,中共各级政府无视百姓的知情权和基本利益,根本不征求民意,不进行公开听证,特别是完全无视被拆迁地居民的意见,而完全是垄断权力的霸道、长官意志的滥用、权钱交易的腐败之下的黑箱操作,即便在中央政府规范土地开发的措施中,至多也就做一点所谓的"专家论证"和"公开招标"。
    
    在土地开发的实施阶段,基本上采取强制性开发,根本不顾及当地居民的具体情况、主观意愿和利益要求。由强制拆迁所引发的政府及其权贵与居民之间的冲突,结果大都是前者获胜而后者失败。受侵害的百姓,不仅申诉无门,即便有门,申诉也很难奏效。因为,"土地国有制度"已经沦为强制拆迁的尚方宝剑,"顾全建设大局和社会公益"也沦为强制拆迁的最大借口,实质上都是为政权及其权贵的利益最大化保驾护航。
    
    中共政权及其相关的机构,不但黑箱制定开发规划、非法介入本该回避的商业交易,而且在介入中充当开发商的支持者和保护者:一方面,仅仅是为了强买强卖的顺利进行,默许甚至纵容开发商采用恐吓、骚扰和暴力等黑社会手段,轻则停水停电,重则动用警察抓人,甚至不惜雇佣打手(或殴打房主、或纵火毁财、 或深夜绑架)……;另一方面,土地使用权的拥有人遭受到人身和财产侵犯,向政府有关部门上诉,受害者理应受到保护,施害者理应受到严惩,然而,从拆迁办、信访办到公检法,几乎全部站在开发商一边。对强制拆迁中的种种违法暴行,拆迁办为开发商辩护,信访办无音信,公安视而不见,检察院知而不究,法院或不受理上诉或判决控方败诉。所以,受到日益严重侵害的被拆迁户,由于基本人权的匮乏、表达和申诉的渠道的受阻,很难得到公平的行政保护或法律保护,于是,走上街头的群体请愿和抗议,便成为民间维权的常态;走极端的自焚式反抗,便成为弱势群体的最后维权手段。
    
    比如,《中国经济时报》曾经报道过,2004年9月19日深夜,家住北京海淀区长春桥的拆迁户大刚一家,早已上床休息,却突然遭遇五六个大汉的破门而入,他 们手持强光电筒和一米多长木棒,将大刚家人全部捆住手脚、蒙上眼睛、堵上嘴巴,象扔废品一样地抛到大门外。之后,在深夜黑暗的掩护下,只听到轰轰隆隆的声音持续了不到四十分钟,大刚的家便被铲车夷为平地,而罪犯至今仍然逍遥法外。
    
    再如,专门帮助拆迁户打官司的上海律师郑恩宠,代理过上百起被拆迁户维护权益的官司,举证揭发类似周正毅这样暴发户和政法部门的非法侵权牟利, 郑恩宠因此成为上海权贵们的眼中钉,接连遭到威胁、骚扰、监控和剥夺执照等迫害。然而,在周正毅腐败案爆光的同时,揭发周正毅不法行为的有功之臣郑恩宠,却被强加上莫虚有的泄密罪名判刑三年。
    
    日益膨胀的衙门权力造成日益严重的个人权利缺失,也就必然造成极少数权贵获得暴利而绝大多数民众利益受损的极端不公。农用地的强制征用和不准安居的财产剥夺,上告无门和上述无效的司法困境,逼迫走投无路的百姓只能以自发的反抗来伸张财私产所有权,农民的上访、示威、甚至围攻县乡政府,城镇居民的告状、游行、甚至绝望地服毒和自焚。民间要想得到自己应得的利益,要想不被权贵们盘剥,就必须主动投入民间的自发维权运动,以民间压力的逐渐加强来逼迫政府还权利于民间。
    
    现代意义上的贫困,绝非单纯的资源匮乏和供给不足,而更多的是制度贫困或权利贫困,即权利分配的严重不公。一个用"恶法"剥夺民众的基本权利的制度,也不可能消除现代贫困。国民权利的贫困是贪婪的剥夺和极端的不公得以肆无忌惮的制度根源,必然导致官民之间的冲突愈演愈烈。如果政府想缓解和解决问题,只靠临时抱佛脚的禁令和开恩是无法奏效的,而改变政府权力与国民权利的巨大不对称现状才是当务之急。具体到产权改革的问题,只有在"还地于民"的土地产权改革完成之后,才能真正做到"还产于民"。所以,中国私有化的法治进程,私产保障入宪和《物权法》的通过仅仅是开端,将来必须过废除土地国有这一关。
    
    2007年4月7日于北京家中(《观察》2007年4月7日) (博讯 boxun.com)
(本文只代表作者或者发稿团体的观点、立场)

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