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从中共人大换届和地方选举看中国民主化进程/曾建元
(博讯2007年1月02日)
    作者:曾建元 中華大學行政管理學系助理教授

人大的理論起源
       中華人民共和國的憲政制度和西方權力分立的制度有所不同,西方在民主之外還講求權力分立與制衡,質疑權力集中會專制與腐化,所以有西方行政、立法、司法的三權分立,和台灣加上考試、監察的五權分立。共產主義國家則是講民主集中制,只講人民所賦與的國家權力要集中行使,不談權力分立,而強調由人民選舉產生國家最高權力機關,而由這個民意機關、最高權力機關來選舉產生國家行政、司法、軍事、以及其他常設性立法機關的所有人員,所以叫民主集中。按 (博讯 boxun.com)

    照〈中華人民共和國憲法〉第五十七條的規定:「中華人民共和國全國人民代表大會是最高國家權力機關」,全國人民代表大會作為中華人民共和國的最高國家權力機關,是中華人民共和國最高的民意機關和行使國家主權的機關,全國人大的代表人數約三千人,滿龐大的,所以不利於開會,他們一年只有一次會期,在每年的第一季度舉行,不大可能將全國重要大小事務一次議決,所以人大通常只能集中針對如民法、刑法、訴訟法、國家機關組織法、國家賠償法等國家基本法律來立法,其他的就無法直接行使立法權了,因此它也必須選出常務委員會,在人大閉會的期間,由常務委員會來扮演日常全國最高權力機關或立法機關的角色。

人大的重要性
    人大的成員稱之為人民代表大會代表,地位相當於台灣過去的國民大會代表,它的主要職權就是一般民主國家立法機關國會議員的功能,所以除了立法權外,還有監督權,可以對政府提出質詢、詢問、視察、調查和批評建議,另外還有權力選舉罷免最高國家機關的主要組成人員,比如國家主席、副主席,另外則根據國家主席的提名來決定國務院總理的人選,然後根據國務院總理的提名,決定各部會首長人選,此外,也有權任免最高人民法院院長、最高人民檢察院院長,以及軍事最高機關中央軍事委員會主席。人大任期一屆五年,換屆也意味著未來新一屆政府的組成,雖然因為中華人民共和國是中國共產黨領導一黨專政的國家,無論如何換屆,還是共產黨主政,但仍然會牽涉到共產黨內部誰是當權派、黨內派系權力鬥爭的問題,所以換屆也代表黨內權力的更替,所以還是有它實質的意義。因為人大代表是民意的代表,所以無連任的限制,而除軍委以外,國家主席、行政首長和司法行政首長則有最多兩任的任期限制。人代的競選提名過程基本上還是共產黨在控制,所以人代個人如果在任期內沒有和黨充分配合,沒支持黨,在下次連任的提名當中就會受到一些阻礙。全國人大代表是由各省、自治區、直轄市和軍隊選舉產生的,黨控制提名和選舉的過程,形式上還是要按照國家的憲法或選舉法,還是要行禮如儀地完成法定程序,這才在國家的制度和法律體系當中具其合法性。各省、自治區、直轄市的全國人民代表大會代表就是由下一級如縣、省轄市、市轄區的人民代表大會代表選舉產生,它是層層的間接選舉上去,而只有這次在進行中的縣、鄉、鎮人民代表大會代表是人民直接選舉,其他都是間接選舉。

民主不需要特別的能力
    印度國力、人口、國民所得、文盲比例,和中華人民共和國不相上下,但印度是個老牌的民主國家,民主制度自二戰獨立後也已經實施半世紀了,整個國家的政治非常穩定,最近躍升成金磚四國之一,跟中華人民共和國一樣經濟正在崛起,所以我想民主跟國民的素質、經濟發展是否有絕對的關係其實也未必。只要是一個理性的人,就懂得理性的利益計算,能夠趨利避凶,基本上像這樣的理性的人都有能力對公共政策做出判斷。當然,民主並不是要求人民對大小鉅細靡遺的國家政策做出決定,只是把最基本的原則、重大的政策和等價的幾個提案選項讓人民去做選擇,就這樣而已。國家的行政工作,交給國家的官員和公共行政部門去做,人民只要做最後的決定,決定我要什麼東西就可以了,而這種決定其實不會很困難,重要的是,這些官員、政治菁英是否能夠用一般民眾能夠理解的概念,去說明他的政策、希望人民來做的決定的內容是什麼,而我想,只要讓一般人民聽懂,他們就可以做出他們覺得有利的決定。

地方人大換屆選舉對於行政管理的作用何在
    如果從最近的幾個嚴打貪官污吏,如罷黜上海市中國共產黨委員會書記陳良宇及其黨羽的案件可以看得出來,除了共產黨的黨紀和內部懲戒處分,透過換屆選舉和官員改選此一國家制度,也可以順勢多少將一些貪官污吏清掉,重建黨國體制在地方基層的一個正當性基礎,我覺得這其實是換屆選舉重要的政治意義所在。

共產黨進入世代交替的階段
    對。現在兩岸的資訊越來越流通,過去中國國民黨在台灣主導的民主化的經驗,我想也會給中國共產黨帶來重要的啟示。國民黨在台灣的官僚或政治菁英的發展,大概歷經過幾個階段:
    一、老革命:在台灣光復和中央政府播遷時跟國民黨一起來台灣的黨政幹部
    ,像蔣中正、蔣經國身邊的陳誠、黃少谷之類的。
    二、技術官僚:和現在大陸一樣,因為國家經濟建設與發展的需要,像嚴家淦、孫運璿、李國鼎之類的。譬如大陸政壇現在當紅的就是清華大學畢業的工程師,號稱清華幫,總舵主就是胡錦濤。
      三、知識份子:在台灣來講,高級知識份子大都依賴國外的培養,所以留學的歸國學人特別多。像李登輝、施啟揚、連戰、宋楚瑜都是。大陸管這叫海歸派。
    大陸現在在地方基層這個區塊,可以看到海歸派受到重用的這個趨勢,雖然工程師之類的技術官僚還是大量被採用,位居要津,但也開始有年輕一代高學歷的知識階層被擢拔重用,像江蘇省的黨委書記李源潮、遼寧省的黨委書記李克強等,都是博士。大陸目前是技術官僚和知識階層當權的世代交替階段。
      四、民選菁英:台灣已成為民主國家,所以民選菁英已經成為當前政治領導階層的主流,不管你出身如何,學歷多高多低,都要經過民意的洗禮。

十七大的人事佈局,可看出哪些特色
    地方人大換屆之後就是明、後年的全國人大換屆選舉,在二○○八年新一屆的中央人民政府選舉之前,中國共產黨會先進行黨內的權力、人事改組,主要是二○○七年下半年第十七屆全國黨代表大會的召開,及其後中央政治局常務委員
    的選舉,有可能在這一波權力重組中,幾個年紀比較大而有弊案爭議的大概都會被替換,像黃菊、賈慶林等,而年輕的,有地方首長經歷,形象、學歷皆不錯的,而有現代行政管理知識的,可能會上來,像我前面舉的兩個地方要員,大概是這個地方是值得去觀察的。從這邊延伸的是,全國人大和基層民意,基本上還是有一大段距離的,因為畢竟它還是透過兩層的間接選舉的,在這過程中,共產黨的控制力量滿大的。所以只是要它的成員中具有第三代知識階層背景的人越來越多的時候,就可以預見中華人民共和國未來體制改變的可能性,我想這也就是觀察人大換屆選舉背後這一波權力改組的關鍵。

政壇新星的分析
    目前中國大陸政壇上具有潛力的新星,主要有兩類,一仍是革命元老的後代
    ,依靠父蔭關係的太子黨,如商務部長薄熙來,另一類則是中共建國後,在新的國家體制下培養出來的,像是遼寧省黨委書記李克強,是無產階級中國文化大革命後期成長的一代,雖然也是出身中共幹部家庭,但和中華人民共和國開國元勳沒有深厚淵源。李克強從北京大學法律系唸到經濟學博士,有博士的資歷,又歷練過中國共產主義青年團中央書記處第一書記、河南省長、河南省人大常委會主任、遼寧省人大常委會主任,具有行政管理的經驗和高等專業知識訓練,是中華人民共和國現在極力培養的一代政治新星中的代表人物。但無論如何,新一代政治人物的共同點是皆年輕,對外界訊息的掌握充分,現代知識豐富,與企業界交流密切,對新事物較容易接受,思路較廣泛而不受封閉,對民主的理念有一定的理解,所以對中國的民主化多少是有一點幫助的。
    這次地方人大換屆選舉之所以會引起矚目,是因為有兩種選舉一起舉行,一個是鄉鎮級人大的選舉,一個是縣市級的人大選舉,過去兩個選舉是分開的,一個任期是三年,一個任期是五年,二○○四年修憲,把這兩個選舉決定合併舉行,所以在這一、二年之間,中華人民共和國的地方基層都在從事這樣的選舉活動,但未必他們選舉的熱度就和我們對台灣了解的一樣,我想不一定會那麼熱鬧,在中華人民共和國來講,「競選」的概念,在法制之中基本上是不被承認的,所以他們沒有台灣的競選行為,譬如政見宣傳、拉票、拜票等。有些基層的民眾可能還不知道現在正在進行選舉,因為沒有競選的行為,所以資訊就不容易傳遞到一些不關心政治的民眾身邊,只會在關心政治的人身邊流竄。以往的地方選舉,除了一九七九、八○年的北京之春,偶而比較開放比較熱鬧,而有北京大學學生胡平、王軍濤,張煒、袁紅冰等人主動參選北京市海淀區人大選舉,而且還給胡平選上了之外,其他絕大部份的選舉過程都是共產黨操控的,人民有了無法影響政治的消極心態,反正選了也沒用,所以參與選舉的熱度就沒有那麼高。

既然無法影響,為什麼又要選
    既然憲法規定,時間到了就要選。不過,人大也並不是一點政治影響力都沒有的,因為它直接涉及到地方基層政府的改組,新的政府人事案都要新的人大機構來表示同意,這時當然就可以有技巧地反映一些問題和提出要求來。就總體觀察而言,人大影響力不足是事實,但微觀去看,因為它是基層的選舉,特別是鄉、鎮級的選舉,跟民眾的接觸其實已經很近了,所以它是有一些空間,讓獨立的候選人能夠有所發揮,因為它跟民眾比較接近。一些民生的議題,或涉及比較敏感的地方政治議題,在相當於我們的鄉鎮市民代表的選舉當中、或在未來人大會議當中,都有機會被提出來公開討論。
    因為現在中華人民共和國的民主政治還不成熟,不大允許競選,特別是政黨之間的競爭,所以整個人代選舉的過程及其所產生的人代的素質,都要大量地依賴共產黨在這過程當中的品質控制,因此共產黨只要能主動推薦比較好的候選人,當然就能夠保證未來人大的素質。但問題是,地方一些基層的黨委書記,對候選人的提名決定有相當大的影響力,特別是我們知道黨委他其實透過黨而同時控制了政府的立法、行政甚至是司法部門,像地方小諸侯,只要在這提名過程當中出現一些問題的話,是會影響人大和未來政府組成的,因此共產黨可以說是把整個國家控制得死死的。
    我們當然不期望共產黨它會自清,除了共產黨內部的自律外,當然還是需要一些來自外部的監督力量,中華人民共和國的〈中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法〉第三十條規定:「全國和地方各級人民代表大會代表候選人的名額,應多於應選代表的名額」,即人民代表實行差額選舉,如果真地能夠讓差額選舉去落實,而不是找人幫黨委所屬意的人選護航,比如說就是要某甲當選,可是為了要符合差額選舉的要求,就找其他人來陪選、陪榜,那就有一點意義了。在這部份,如果地方共產黨黨委在提名程序上能夠開誠布公
    ,就算不希望黨外人士來參選攪局,是不是可以讓黨內的提名程序先行開放,讓黨內民主機制某些部份先活化,然後再去反映在正式的選舉當中,也就是透過黨內制度化的競爭防止幹部權力的腐化,我想這也許對共產黨的統治會更好。

有些獨立參選人明顯就是與中央對抗,如何看待
    按照〈中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法〉第二十九條的規定:「各政黨、各人民團體,可以聯合或者單獨推薦代表候選人。選民或者代表,十人以上聯名,也可以推薦代表候選人。選民或者代表,十人以上聯名,也可以推薦代表候選人」,參選的資格,就是政黨或人民團體提名,或是十位選民連署推薦,所以參選門檻其實不高。台灣根本就不用人推薦,想選就可以選,但要繳高額的保證金,大陸不需競選,所以它是公費選舉,選舉經費由國庫支出。在大陸有心參政的人,表面上〈人大選舉法〉是很容易來參選的,可是問題就是,〈人大選舉法〉第三十條有候選名額和當選名額的比例規定,「由選民直接選舉的代表候選人名額,應多於應選代表名額三分之一至一倍」,至於每一個選區的當選名額,〈人大選舉法〉第二十四條第二款規定:「選區的大小,按照每一選區選一名至三名代表劃分」,所以假如要選兩名人代,那候選人最多只能四名,如果有四個以上的人想參選時怎麼辦,有兩種方式,一是協商決定誰才能成為正式候選人,另一則是預選,預先由選民先來選出正式候選人,做第一輪的淘汰。不過預選制度各地方都不同。這一屆深圳市轄區人大代表選舉便出現預選,該市鹽田區第五十選區深圳市集裝箱拖車運輸協會有一名人代應選名額,卻有三人想要參選,依法則只能有兩名候選人,所以該選區就舉行了預選,開放選民來投票決定誰是正式候選人,結果該選區全部一百八十四位登記選民幾乎都來參加預選投票,這一預選投票已經幾乎等同於正式的選舉了。所以只要堅持預選制,那就相當於打破候選比例的規定了。只是選民採登記制,誰能動員支持者去登記投票,就能穩操勝算,而擁有此一政治動員能力者,主要還是共產黨。
    每一次的選舉,我們都或多或少會看到零星的獨立候選人出來,其實在江澤民時代,地方上就有了獨立候選人的出現,而且還當選,也發揮很大的監督政府的力量,最著名的,就像是湖北省潜江市人大代表姚立法。當然,他們也會被認為是黨國體制的麻煩人物,樹大招風,招來共產黨特務隨時的監控,會造成日常生活上的許多不便,但是多少也鼓勵了更多獨立候選人的參政。我們這次可以看到,像中國泛藍聯盟,便在各地就推出了二十幾位人選參選。

中國泛藍聯盟
    這是在二○○四年八月於網路上宣布成立的政治團體,而在中國國民黨榮譽主席連戰訪問中國大陸之後大膽躍出檯面,參與者大多數的心態是,既然國共能夠和談,那麼就表示三民主義、國民黨等,能夠有機會在中國大陸重新開始。由於這些人基本上是信仰三民主義的,所以他們就率先在中國大陸組織泛藍聯盟,以作為國民黨的先頭部隊。大陸上雖然有中國國民黨革命委員會,但畢竟還是跟台灣的國民黨不一樣,是花瓶政黨,不成氣候,所以他們還是寄望於國民黨能夠回到中國大陸正式發展黨的組織,他們願意做開路先鋒。
    中國泛藍聯盟曾經向中國國民黨申請入黨,但馬英九主席並沒有同意,原因是必須具有中華民國國籍者才能加入國民黨,所以中國泛藍聯盟便只能是國民黨的精神黨員。其實他們的負責人現在在台灣,就是之前從廈門游泳到金門投奔台灣的陳榮利。他們這次很多人要參選,宣稱將推出一百人,我看他們的成員主要集中在湖北這一帶,無怪乎他們競選這屆武漢市轄區人大代表的還不少。

中共人大換屆和地方人代選舉,中共的民主化進程
    我們不能說因為有很多人想參選,就說這樣是中華人民共和國的民主化跨出了一大步。中華人民共和國並沒有在制度上有做出什麼變革,反而是對於獨立候選人的打壓依然是毫不放手,中國泛藍聯盟盟員文炎在武漢市江漢區參選,和母親被打得腦震盪而不得不退出,任職四川樂山師範學院圖書館的盟員左曉環被威脅一旦參選就開除職務,諸如此類的事情,不勝枚舉,罄竹難書,恐怕到最後中國泛藍聯盟的盟員沒有人能真正成為候選人。顯然,中華人民共和國的政治體制改革,還是必須在中共的控制之下完成,所以中共他們對於這次的地方人大和未來的全國人大選舉,還是強力主導安排,以保證當前的胡錦濤溫家寶體制能順利渡過二○○八年到二○一三年,那樣的話,在下一任時,整個胡溫政權基礎穩固,如果它有誠意進行政治體制改革,為自己留下歷史令名和貢獻的話,那時也有較大的政治操作空間。我認為這次換屆選舉的意義,在於可以用以進一步建立與鞏固胡溫政權的正當性,因為胡錦濤的地位原係來自於鄧小平的欽點,以江澤民為首的黨內領導階層也來自於同樣的正當性基礎,所以必須對鄧小平的遺命唯命是從,這次的人大換屆選舉則是胡溫上台後全面佈局以建立自己領導地位的大好機會,一旦能夠順利完成,他們未來才敢在毫無後顧之憂的情況下投身政治體制改革,所以我想這次換屆選如果能夠很穩定地過渡的話,它的歷史作用會在這個地方!不過,也是因為這次選舉的基本格局還是在共產黨的控制範圍之內,所以有一些獨立的候選人,能夠去點綴一下、粉飾一下民主其實也無妨,而且反而會讓外界對中國大陸的政治改革或民主改革有一種耳目一新的感覺,雖然可能實際效果、影響不大,但是我覺得這是一個很好的國家形象包裝,共產黨在這部份其實可以稍為鬆手,讓獨立候選人有一些參選的空間,用以作為共產黨國際宣傳的樣板。

人大常委會是否為以後觀察中華人民共和國未來政治的重點
    人大監督權的行使,是不是可以當作中國大陸未來民主化的指標
    人大當然是很重要的指標,因為常委會是長年在進行立法和政府監督的工作的,如果胡錦濤願意讓人大的功能去符合〈中華人民共和國憲法〉的規定,那則對於政府施政的監督便可以起積極的作用,我想這當然是一個很重要的指標,所以就要看這一屆的人大常委會怎麼表現?其實過去來說,人大或常委會一些重大立法上,都會反映一些民意,對官員強烈的質詢,亦都可以引起外界尤其是國際上的矚目。人大這種最高權力機關,以我們民主國家裡的人的眼光來看時,就會特別重視它作為立法機關、民意機關的功能,因此,民主國家在解讀中華人民共和國的憲政體制時,第一個念頭,就是會去看人大到底有沒有一般民主國家議會功能的正常行使,那當然是一個很重要的指標,如果能讓人大發揮它本來的功能
    ,從共產黨的控制解放出來,反正憲法規定共產黨的領導,怎麼樣都是共產黨執政,透過人大的制衡、監督,反而能夠讓中國共產黨「三個代表」中的「始终代表中國最廣大人民的根本利益」更能彰顯出它的代表性。

中國大陸民主化的當務之急,是讓花瓶政黨活過來
    中華人民共和國不是只有共產黨一個政黨的,它總共有九個政黨。令人感到遺憾的是,中華人民共和國自稱實施的是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制,所以在包括此次地方基層選舉的所有選舉,都是在共產黨領導下的政黨協商合作制,政黨之間沒有競爭,像是集體分贓,像人大的當選名額,往往都是事先講好的,如中國國民黨革命委員會分多少人、台灣民主自治同盟分多少人,都有一定比例 ,以便在形式上凸顯它不是一黨專政,是多黨合作協商的一個形象,所有的花瓶政黨都安於此一政治安排,因為花瓶政黨的領導幹部即便是一個小黨的幹部,都是有機會被安排去當人大代表,或者是在地方或中央政府中分到一官半職。所以要這些花瓶政黨對中華人民共和國的政黨政治有一些積極的作用,我覺得不具有可期待性,要依靠那些不是既得利益集團的力量來衝撞體制,那才有可能。依據台灣過去早期的經驗,在黨外運動的時期,曾經有一度中國青年黨非常活躍,像民進黨現任主席游錫堃,過去就是中國青年黨的黨員,他們參加中國青年黨,借殼上市,再來參與政治活動,這些都是突破組黨限制的方式,就要看這些花瓶政黨的領導人,是否有骨氣能擺脫共產黨的影響,但目前看不大出來。

從人大換屆看中國大陸民主化的總結
    雖然這次地方選舉還是在共產黨的強力主導下進行的,但畢竟它還是一個差額的選舉,所以選賢舉能的道理還是可以從中去發揮,因此選民還是能夠從這個方向出發,積極地參與投票,特別是對於沒有政黨支持的獨立候選人,和真心為人民服務的政黨候選人,投注以更多、更大的關懷和支持,才可能真正地從基層民主去促進中華人民共和國民主的發展。每一個選民不要小看自己的力量,你的這一票,都有可能影響中國民主的未來。
    
    (本文原為中央廣播電台黎慧芝主持之《台灣政經廣場》節目〈民主放送站〉單元二○○六年十二月四日及十八日播出的專訪,由中華大學行政管理學系學生張芯妤整理記錄)
    
    民國九十六年一月一日十一時三刻定稿 (博讯 boxun.com)
(本文只代表作者或者发稿团体的观点、立场)

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