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牟传珩:台湾“市长特别费”拷问大陆——中国公务接待何以如此腐败?
(博讯2006年12月09日)
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    最近,台北市市长马英九因遭民进党检举“市长特别费”问题,与本 月14日上午以“关系人”身分赴当地检方办公室接受检察官约谈,引 发岛内外各界舆论广泛关注。据岛内媒体报道,根据目前调查所发现 的情况,台北市政府一位秘书在核销“市长特别费”时,因图省事, 用大额发票凑抵小额开销,结果造成支出与核销名实不符。

     事件曝光后,马英九15日公开向市民及社会道歉。他说,发生这样的 事,自己觉得羞愧、痛心,很对不起台北市民;同时也表示,此次发 生的“特别费”事件属于行政瑕疵,并非贪污,自己全不知情。17日 他又在接受岛内媒体采访时表示,若因“特别费”问题遭到起诉,他 将辞去台北市市长和国民党主席职务。然而这样的事情,在中国大陆 政府内已是司空见惯,尤如家常便饭,纳税人根本无权过问。台湾行 政首长因公务费支出不合手续而受检查,在大陆简直是闻所未闻,更 谈不上“道歉”“起诉”与“辞职”了。这一事件如此生动地拷问着 大陆制度的合法性,再鲜明不过地透视出两岸官对民敬畏与轻蔑的不 同事实。 (博讯 boxun.com)

    如今,中国大陆广遭民众非议的党政机关公务接待费腐败问题,仅从 媒体已揭露出来的冰山一角看,涉及腐败数额之巨大,实令人发指。 此据今年8月国家信息中心经济预测部宏观政策动向课题组引用的有 关数字为:2004年全国公款吃喝3,700亿元。小小的一个老河口市行 政事业单位招待费就曾高达到1,980万元,占行政事业单位财政支出 的18%。又据某县招待所一年统计,各单位在该所餐厅签单的公务接 待费达260余万元,查住宿登记,来客的次数为528批次,2,696人 次,每人次按住两天计算,即来客开餐为16,176人次,平均每人每餐 (含早餐)按40元计算,客人消费为64.7万元,因此这其中有近200 万元是被陪客自己吃掉或被打着公务接待幌子变着法子吃掉了的滥接 待。

    据不完全统计,全国每年公务接待费用仅公款吃喝就达2,000多亿 元,导致各级政府行政费用连年攀升,财政不堪重负,相当于吃掉一 个三峡工程。这是一个触目惊心的数字。党政机关公务接待费开支 中,包括进豪华酒店,喝高档酒水,吃天价宴席,到豪华娱乐场所进 行奢华消费的现象已经见怪不怪,这也就是在社会上广为流传的民谣 “吃喝嫖赌全报销”现象。如今私客公待、公款送礼等等,更是极为 普遍。如没有正规发票可以报销时,那么就用假发票,甚至打白条, 岂止一个台湾揭露出的为了方便“大额发票凑抵小额”问题。更有的 巧立名义,乱发补助、津贴,化公为私,损公肥私,甚至把超标招待 当成联络感情,谋取私利的手段。对这些不法消费,单位主管领导大 多心知肚明,大笔一挥,什么违规费用都可报销,但却不见得那个首 长会因此而被检方“约谈”。但一些单位领导居然在办公会议上集体 讨论规避违规公务接待费用报销办法与支出渠道。这已经使中国大陆 公务开支腐败公开化、集体化、经常化了。从某种意义上说,眼下是 小官员小腐败,大官员大腐败,甚至是整个领导班子集体腐败和整体 官员场的场际腐败,以及包括配偶、子女、亲朋好友、秘书、司机等 群际范围的圈子腐败。这便为一些不法之徒提供发不义之财以可乘之 机。

    不久前披露的海南临高县的“群蛀”案例,就是一个典型。此案的为 首者符嘉杰,是临高县人民银行负责看管国库的一个普通办事员,他 与临高县财政局会计员桂峰黏在一起,通过各单位“接待费”、“领 导差旅费”、“会议费”里的浑水,在两年多时间里作案50多起,侵 吞国库资金150多万元,该县14个部门的20多名局、股干部涉案,并 涉及到该县一把手──县委书记吴光华。案发后,有关部门对2002年 以来的拨款进行调查核实,统计表上的118笔拨款,竟有70笔属非正 常拨款。

    大陆公务接待费腐败,充分印证了现行财政管理体制漏洞,黑箱作 业,已完全游离于国家预算之外,不受任何监管。这在民主法制国家 中是不可想的。这种制度诟病,为腐败分子利用信息不对称和失去监 督情况下,违法乱纪,损公肥私,浪费贪污纳税人的血汗钱,大开方 便之门。其实在中国大陆,又岂止是公款接待,哪个领域的腐败乱象 不滋生于“预算外”的灰色地带,党政机关所有官员贪污受贿,在很 大程度上都得益于这块不受监督的乐土。“预算外”这块以“为人民 服务”名义,假手公权力开垦出的自收自支自留地,究竟吃了多少“ 王八”,包养了多少“二奶”,下了多少“赌注”,已经混沌到国家 与公民永远也理不清的地步,即使纪律检查、行政监察、司法检察也 都到此止步,绕道而行。

    我们这里所说的“预算外资金”,是指执行公权力单位的由收费、罚 款所形成未纳入正常财政预算管理的那部分资金。改革开放以来,我 们的执政者为了滋养其统治基础,曾制度性的放权让利,允许一些部 门通过行政行为的收费补充给养,一度为他们向社会乱收费、滥罚 款,挥霍浪费,大饱私囊,大开绿灯。对此社会上早已民怨载道,触 犯众怒。这部分国家财政收入脱离预算管制,意味着国家财政职能被 肢解分离,民脂民膏被制度性瓜分。因而便导致了一个国家的法度、 “财纲”的失常。此据国家已公布的数据估算,当前整个政府财力 中,预算内、预算外、制度外资金大约各占三分之一。而这些大量预 算外和制度外资金,就是滋生腐败的乐土。再加上我国在人大批准的 预算执行过程中,随意性较大,时有变动,而我国却无法定的预算变 动审查机制,这也使一些部门和单位领导滥权腐败,有恃无恐。更何 况,政府各部门既是公务接待规定的制定者和执行者,同时又是“规 定”的直接受益者和利益的瓜分者,这在没有制度约束与民主监督情 况下,腐败就成为了一种制度性的产品。

    在民主体制国家中,对公务接待收支的监督,媒体、公众的力量是一 股非常强大的力量。无所不在的媒体,会“鸡蛋里挑骨头”般地挑公 务人员,特别是高级公务人员的公务消费支出,如涉及腐败,一旦被 媒体曝光或被公众举报,则会引起强烈的社会反响与责任后果。台北 市市长马英九遭检举的“市长特别费”就是一例。媒体曾有报道:在 芬兰,上至总理下至普通公务员,公费吃饭的有哪些人,点了什么 菜,花了多少钱,都要具体、详细地在网上公开清单,事事清楚,件 件着落。芬兰就曾有中央银行行长级别的高官,在公务接待中一不小 心上了一道鹅肝,传媒上网查阅菜单后曝光,结果导致了行长下台。 而在日本,从1994年起,各地陆续建立了民间行政观察员制度,民众 自发成立“全国公民权利代言人联络会议”,对政府行为进行检查监 督,约束政府依法节约使用纳税人的钱。对比中国眼下的公务接待腐 败乱象,制度之优劣不已经昭然若揭了吗?

    综上所述,中国大陆公务接待费腐败,从本质上说就是制度性造成了 财政收支两条线,致使“预算外资金”成为腐败温床。对此现状,人 大却监督无能,行政监督无效,社会监督无权,我把它称之为公务接 待费腐败的制度性“三无”黑洞。

    众所周知,现代民主社会制度中的任何政府,都是由公民赋税供养 的,政府的一切公务活动都要依靠税收资源维系。因此,公共财政必 须由议会依照法定的程序来制控,并接受包括舆论媒体在内的广泛社 会监督。我国的法律也明确规定,政府花钱必须编制预算,并报经人 大批准后执行。然而,党政机关,各级官员又有多少花费真正受到了 人大制控与社会监督的呢?即使有些必须履行的手续,也是走走形式 而已,甚至是先斩后奏。在“一党独大,首长独尊”的中国现行体制 下,议会、舆论与民意还会有什么作为呢?

    因而中国公务接待腐败,在本质上就是制度腐败,制度腐败就是公务 接待腐败的根源。国务院总理温家宝11月15日主持召开国务院常务会 议,要规范党政机关公务接待,推进管理体制改革、反腐倡廉、改进 机关作风。会议要求国务院所属部门要带头贯彻执行《党政机关国内 公务接待管理规定》。然而,温总理信誓旦旦的要仅靠改革公务接待 制度,解决腐败问题的努力,实在是隔靴挠痒的良好意愿,还是不失 时机地推动权力分离的宪政改革,才是从根本上解决制度性腐败问题 的制胜之道。

    〔转载自《民主中国》 _(博讯自由发稿区发稿) (博讯 boxun.com)

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