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陶双文:关于《湖北省信访条例(草案)》的意见
(博讯2005年11月23日)
    信访是公民、法人和其他组织对于任何国家机关和国家工作人员批评、建议、申诉、控告和检举基本权利得以实现的重要具体形式。尽管对于任何国家机关和国家工作人员有提出建议的权利,体现了人民当家作主、参政议政权利;但是批评、申诉、控告与检举权,则更多地侧重于公民对于国家机关和国家工作人员的监督权利。因此,信访法规应是一部公民、法人或者其他组织监督程序法。基于这种立法定位,特对草案提出如下建议:
    
     一、建议增加《信访事项的调查》专章 (博讯 boxun.com)

    
    国务院信访条例和各地方信访条例在制度设计上一个重大缺陷是没有调查程序,没有赋予信访机构和相应国家机关调查权。这也是导致信访工作被动、效率低下、群众不满的一个重要原因。为什么信访局成了“邮电局”?很重要的原因之一,信访机构没有调查权,也就没有发言权。没有调查,没有证据,自然处理和督办信访案件失去了事实基础。群众的来信来访就变成了皮球,被踢来踢去。
    调查是监督程序的核心。世界大多数国家的监察或者监察专员法、审计法等监督法基本上规定了调查权力和调查程序。《中华人民共和国行政监察法》和《中华人民共和国审计法》及其实施条例都属于监督程序法,它们都毫无例外地赋予了监督机关调查权,设置了相应的调查程序。
    香港申诉专员公署在香港特别行政地区树立了监督政府的良好社会形象,从立法上看,一个重要的原因是,香港《申诉专员条例》建立了完善的调查程序。为了方便申诉专员执行工作,该条例赋予申诉专员的调查权力范围甚广。除对公众提出的投诉进行调查外,申诉专员还可以自行发起调查。申诉专员可以传召证人及要求他们提供须宣誓证明属实的数据,可以进入在其职权范围内的机构所管理的任何场所、视察该场所,并在该场所内进行调查。完成调查后,申诉专员必须向所涉及机构的首长报告其调查的结果。申诉专员亦可在报告中提出意见和理由,以及说明他认为必须采用的补救办法。申诉专员可发布不透露投诉人的身份调查报告。申诉专员若认为在其管辖范围内的机构未就其提出的建议采取行动,或存在严重的违法情况,可向行政长官报告。行政长官必须依法向立法会提交这样的报告。《申诉专员条例》全文25条(其中有一条被废除)中涉及调查职权和程序的条款有17条。可以说申诉专员条例实质上是申诉专员调查条例。
    因此,从世界和中国香港立法经验看,把《湖北省信访条例》定位于信访调查法能够经受起历史的检验。以事实为根据,以法律为准绳也是我国国家机关行使职权的一个重要的法治原则。尽管信访工作机构不能代替有关国家机关行使职权,不能调查所有的信访案件,但至少也要调查一些重大、复杂、疑难、重复信访案件,以点带面推动信访工作的展开和进行,督促相关国家机关及时依法处理信访事项。因此,《湖北省信访条例》应该规定《信访事项的调查》专章。
    具体条款建议如下:
      第 章 信访事项的调查
      第 条 调查范围
     国家机关或者信访工作机构可以依据信访人申请或者依据职责,对于涉及国家机关、国家工作人员和法律法规规定的其他组织和人员违法、违纪、失职或者侵犯公民合法正当权益的信访事项进行调查。
      第 条 秘密调查
     信访工作机构应当依据本条例秘密进行调查。
      第 条 调查职权
    信访工作机构履行职责,有权采取下列措施:
      (一)要求有关部门和人员提供与信访事项有关的文件、资料、财务账目及其他有关的材料,进行查阅或者予以复制;
      (二)要求有关部门和人员就信访事项涉及的问题作出解释和说明;
      (三)传唤证人,要求证人或者其他与调查有关人员提供与信访事项相关的证据;
    (四)委托鉴定人对信访事项作出鉴定结论;
    (五)进入国家机关的办公场所。
      第 条 调查协助
    信访工作机构在调查信访案件中,可以提请监察、公安、审计、税务、海关、工商行政管理等机关予以协助,可以委托专业人员进行调查。
      第 条 案件移送
    信访工作机构发现所调查的信访事项不属于信访工作机构职责范围内的,应当移送有处理权的单位处理;涉嫌犯罪的,应当移送司法机关依法处理。
     接受移送的单位或者机关应当将处理结果告知信访工作机构。
      第 条 调查建议
     调查终结后,信访工作机构应当制作调查报告,向有关国家机关提出建议,通知相关国家机关和国家工作人员以及信访人。
    接受建议的国家机关应当作出书面答复,并在信访工作机构指定期限内汇报采纳建议情况;拒绝接受建议或者接受建议的国家机关未能在信访工作机构指定期限内采取适当措施实施建议,信访工作机构可以召开新闻发布会,并向上级国家机关提出采纳建议的措施。
     除依法应当保密的内容而外,信访工作机构应当将调查报告予以公开。
    
    二、建议完善信访公开制度
    
     在信访中,公开制度是效率、公正的助推火箭。无公开则无公正,无公正则无效率。信访中许多重大事件矛盾激化就是包包裹裹、遮遮掩掩所造成的。许多信访问题长期得不到合法公正的解决,其中一个重要的原因就是缺乏阳光,暗箱操作,官官相护,腐败丛生。
    各级地方国家机关信访信息公开是保障信访民主性、公正性、合法性的关键措施。信访信息公开是治疗腐败、官僚主义的苦口良药。通过信访公开,将信访置于社会监督之下,便于群众监督,增加信访的透明度,及时发现违法现象,防止错案;信访公开也体现了信访的科学性,可以促使国家机关及其工作人员严格依法办案,防止片面性,客观公正查明案件情况,正确适用法律。湖北省人民政府已经颁布了《湖北省政府信息公开规定》,对促进政府依法行政起到了良好的促进作用。尽管草案规定了信访政务公开的某些问题,但是对于信访中的调查报告、处理和复核决定、信访工作报告等重要问题没有做出公开的规定。建议信访条例完善信访公开制度。
    具体建议如下:
      第 条 处理和复核决定公开
      除依法应当保密的事项而外,国家机关对信访事项的处理和复核决定应当公开。
      第 条 信访信息公开
     县级以上国家信访工作机构应当每年向社会公布受理信访的数据、信访事项涉及领域、被投诉的国家机关、信访人提出的意见、建议、批评及其被采纳情况、处理和复核的情况。
    
    三、建议在草案原有条文基础上重新组成《信访事项的提出》专章
    
    信访数量大,信访工作机构小,为了方便信访人和信访机关,必须规范信访提出程序。正如信访事项的受理、办理和督办是对相关国家机关职权的落实一样,为了落实信访人的信访权利,也必须专章规定信访人信访事项的提出程序。
    草案的第十、十一、十二、十三、四十二条可以组合在一起,形成《信访事项的提出》一章,放在第三章之后,作为第四章,与《信访事项的受理》一章自然衔接。
    具体建议如下:
    第四章 信访事项的提出
      第 条 提出对象
    信访人应当首先向依法有权作出处理决定的国家机关提出信访事项;如果不被受理的,或者受理后不在规定时间内处理的,或者对处理决定不服的,可以向其上一级国家机关提出。
    信访事项已经受理或者正在办理的,信访人不得在规定期限内向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项的。
      第 条 信访事项要求
    信访人提出申诉、控告、检举,应当表明被申诉、被控告、被检举对象的姓名和单位,基本事实和信访要求。申诉材料应当附上行政机关的行政决定或者司法机关的判决、裁定、决定等。
      第 条 书面、口头形式
      信访人通过书面、口头形式提出信访事项,可以表明真实姓名、通信地址、电话、电子邮箱和邮政编码等联系方式。  
      第 条 走访形式
    信访人走访提出信访事项,应当出示本人身份证明,应当在公布的接待时间内到国家机关设立或者公布的接待场所,登记居住地址和联系方式,表明信访事项的基本事实、意见和要求,提供必要的证据材料。
     需要到上级机关走访的,一般应逐级进行。
      第 条 集体信访
    多人共同向国家机关提出同一信访事项的,可以通过书面形式;采用集体走访形式的,可以推选代表,代表人数不得超过五人。
      第 条 信访代理
    信访人可以通过法定代理人或者委托代理人提出信访事项。
    未成年人、精神病患者、传染病患者、无自理能力的其他重大疾病患者、伤残人员需要提出信访事项的,可以通过监护人或者委托代理人提出信访事项。没有监护人或者委托代理人的,信访工作机构可以指定承担法律援助义务的律师为其代理人。
      第 条 禁止妨碍信访事项的提出
    任何单位、个人不得扣压信访人的信访材料,不得阻拦信访人的信访活动。
    
    四、建议增加《信访工作报告制度》专章
    
    《中华人民共和国宪法》第三条规定:“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生,对人民负责,受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。”第一百零四条规定:“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项;监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作。”第一百一十条规定:“地方各级人民政府对本级人民代表大会负责并报告工作。县级以上的地方各级人民政府在本级人民代表大会闭会期间,对本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。”
    信访所涉及的问题是社会矛盾的集中体现。信访工作是地方各级国家机关的工作难点,也是社会关注的焦点。人民群众希望人民代表大会关注信访问题,政协委员、人民代表在两会上的建议、提案也涉及信访问题。维护信访人的合法权益,化解人民内部矛盾,监督国家机关及其工作人员依法行使职权,建设湖北和谐社会是摆在各级国家机关面前一项重要的政治任务。急人民之所急,想人民之所想,是国家权力机关的天职。国家权力机关也应该切实承担起监督政府、法院、检察院信访工作的责任。
    因此,建议《湖北省信访条例》规定湖北省地方各级人民政府、人民法院和人民检察院向同级国家权力机关,人大常委会向同级人民代表大会报告信访工作的制度。
      具体建议如下:
      第 章 信访工作报告制度
      第 条 信访工作报告
    县级以上的地方各级人民政府、人民法院和人民检察院应当定期向同级人民代表大会及其常务委员会报告信访工作。
    人民代表大会及其人大常委会根据需要可以听取人民政府、人民法院、人民检察院关于重大信访案件办理情况的汇报。
    人大常委会应当每年向同级人民代表大会报告信访工作。
      第 条 信访工作报告公开
    国家机关的信访工作报告应当向社会公开。
    
    五、建议删除第六章《信访秩序》
    
    信访人大多是失地农民、下岗工人、被拆迁的居民、生活贫困的军人。他们是求生存的人,都是社会最弱势的群体,没有钱更无权。少数信访人在信访中的过激行为,是因为他们的利益冲突未能得到及时充分解决。信访秩序的失常既有少数信访人本身的原因,也有国家机关及其工作人员的原因。对信访人的宽容,对国家机关及其工作人员的严格,是维护长久信访秩序、避免矛盾激化的重要策略。事实上,面对过激的场面,信访机构及其工作人员也是这样做的。夸大信访秩序的混乱,错误认为信访中过激行为是社会不稳定的根源,可能使信访条例偏离立法本意。严格要求国家机关及其工作人员认认真真、踏踏实实依法解决信访人所反映的信访事项,建立稳定和谐社会,才是信访条例立法本意根本之所在。
    第六章有些条款容易被滥用,变成歧视、迫害、打击、报复信访人的法律借口,与草案第一章总则第三条的精神相违背;有些条款超出宪法和法律的限制,涉嫌侵犯公民的言论自由、民主权利、信访权利,也与草案第一章总则精神相违背;有些条款的问题只需要批评教育即可,无须上升到法规层面;有些条款所体现的思想比较落后,封建社会老百姓还可以拦轿告状、击鼓鸣冤,在权力属于人民、干部是公仆的时代,为什么还要堵塞信访渠道?如果借口维护信访秩序,而不切实解决实际问题,使信访人旧冤未雪又添新冤,这是天下最大的不公,立法不能留下这样的漏洞。
    《第六章信访秩序》的基调是站在国家机关立场看待信访人;如果站在信访人立场看待国家机关,门难进,脸难看,事难办。如果片面强调群众的不是,而不管机关的不足,这种官本位的立法会使群众产生不满情绪。
    《第六章信访秩序》的突出,破坏了信访条例的整体平衡。第六章给人的总体印象是,信访条例重点是强调信访人的义务,而不是保障信访人的权利;强调国家机关的权力,而不是国家机关的职责,导致整个法规中权利和义务、权力和职责失衡,没能充分体现以人为本、执政为民、构建和谐社会的理念。
    国务院《信访条例》没有专门规定信访秩序为一章,《第六章信访秩序》的大多数内容已在第一章信访人的权利和义务和第七章法律责任得以体现,而且这些内容在治安管理处罚条例、集会游行示威法、刑法等法律中已有规定。因此,建议除保留第四十二条而外,删除第六章其他条款。
    
    六、建议举行立法听证会
    
    尽管协调指导小组和起草小组在起草《湖北省信访条例》草案过程中,进行了调查研究,初步集中了各方面的意见,但是,湖北省信访量大面广,涉及保护群众的基本人权和监督国家机关及其工作人员依法行使职权的重大问题,有必要在条件成熟的情况下,举行公开、透明、民主的《湖北省信访条例》立法听证会。让不同利益群体尤其是信访人的声音表达出来,将更多的民情民意收集起来,增加人民与立法过程的联系,使得信访立法真正能够体现人民意志。
    建议把《湖北省信访条例》立法信息公开、过程公开和结果公开,如发布公告、公布有关立法文件、背景资料、公开报名、公布陈述人名单、对听证会全程进行公开报道、听证报告网上全文公布等。
    
    七、其他建议
    
    《中华人民共和国民族区域自治法》第四十七条规定:“民族自治地方的人民法院和人民检察院应当用当地通用的语言审理和检察案件,并合理配备通晓当地通用的少数民族语言文字的人员。对于不通晓当地通用的语言文字的诉讼参与人,应当为他们提供翻译。法律文书应当根据实际需要,使用当地通用的一种或者几种文字。保障各民族公民都有使用本民族语言文字进行诉讼的权利。”同样,为了尊重少数民族,保护少数民族公民的正当权利,建议在草案第八条中增加一项:使用本民族语言文字;在草案第十六条中增加一项:对于不通晓当地通用的语言文字的信访人,应当为他们提供翻译。信访处理和复核决定使用信访人本民族语言。
    信访的提出、办理、复核是依法进行活动。国家办理机关办结信访案件,应当以正式文件向交办机关送交结案报告。结案报告应当包括以下内容:(一)信访者提出的问题和要求;(二)调查事实及认定的性质;(三)结案结论及处理意见;(四)处理意见落实情况;(五)信访者意见;(六)重大复杂的案件应当附案件调查报告。建议《湖北省信访条例》规范结案形式。
    为了明确信访事项办理责任,建议在信访处理和复核决定中,除了表明国家机关而外,国家机关的办案人员和法定代表人必须署名。
    现在各级信访机关受理、办理、复核信访事项均未收取信访人的任何费用,为了预防和杜绝滥收费的现象,建议《湖北省信访条例》明确规定:任何国家机关不得收取信访人的任何费用。
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