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赵晓:告别夺穷买富 根本变革土地产权制度
(博讯2005年11月11日)
    
    来源:中国改革论坛
     (博讯 boxun.com)

    在中共十六届三中全会《中共中央关于完善社会主义市场经济体制的决定》纲领性文件中,第一次提出建立现代产权制度。对于中国的土地制度,尤其是农村土地制度,应该建立一个什么样的现代产权制度呢?本文试对此作些探讨。
    
    聚宝盆还是无底洞在福布斯全球富豪榜中,500富豪大约只有30人左右是地产商,但中国大陆100名富豪榜单上,竟有50%以上的企业涉足了房地产业,或者以其为主业。难道房地产真的成了中国的黄金产业?难道房地产真的成了催生富豪的聚宝盆?其实不然。地产界多富豪并为富豪趋之若鹜的真正原因,就在于地产是中国最佳的寻租场所,是比股市圈钱还要来得快、风险又小的聚宝盆。
    
    如此众多的富豪诞生与如此众多的官员因房、地问题落水,其背后可用“寻租”二字来概括,而“寻租”之所以得逞,在硬币的一面是官员的权力缺乏制约,官员可以任意地征收农民的土地。在硬币的另一面,则是农民对于土地的产权是残缺的。
    
    当然,城市中已有的国有土地同样存在腐败问题和产权制度的问题。但中国城市化主要是通过增量土地的扩张来完成,因此,城市化过程中农民土地的占有是我们主要关注的对象。
    
    由于目前土地制度中的产权模糊,农民不敢对土地进行长期投资,也不能将土地以抵押等方式获取融资,从而大大限制了土地的收益。同时,土地产权残缺,农民无法对土地实施有效的保护和交易。登姆塞茨提出过“所有权残缺(the truncation of ownership)”的概念,指的是所有权不完整,这一概念最能表明土地产权对于农民的性质。由于农民对于土地所有权的残缺,集体土地的征用过程中自然而然地出现种种不公,各地政府则借机“经营城市”,大搞“圈地运动”。中国上世纪90年代“圈地运动”最鲜明的特色就是:主要发生于城市及其周边地区(这些区域基本都是房地产最热点的区域),其中有许多都不是“国有土地”。
    
    这样的做法据说是宪法对于城市土地的国有化所致。然而,现行的《中华人民共和国土地管理法》对农村建设用地的规定其实是有悖于宪法的。中国房地产业协会副会长孟晓苏指出,“农村建设用地必须转为国有以后才能进入二级市场流转”这条规定,源于《中华人民共和国土地管理法》,而宪法的规定只是:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律的规定对土地实行征用”,而土地管理法却将征用土地用途扩大为“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地”,“依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体的土地”。显然,“农村建设用地必须转为国有以后才能进入二级市场流转”的规定并不符合宪法,甚至是违背宪法的,结果造成了极其悖谬的现象。
    自由契约下的最优折衷什么样的土地制度才最为合理?政府和学者常常为此绞尽脑汁。其实,经济学的分析早就表明(杨小恺,2003),在自由契约下,自发出现的多样化制度都是在不同条件下对各种复杂两难冲突的最优折衷,因此,关键的问题是建立在私人产权基础上的自由契约,而不是政府硬性规定具体的土地制度形式。分成地租制度曾被经济学家认为是不利于经济发展的制度,因为佃农没有得到他的努力所产生的全部边际收益,生产积极性会受到打击。但是1970年发展起来的信息经济学证明,在一个自由契约制度中,自发产生的分成地租制度是一种有效率的土地制度(斯蒂格利茨,1974;张五常,1969)。此外,现代信息经济学和租佃理论的预期(斯蒂格利茨,1974;张五常,1969)还证明,不同的土地制度,都在特定条件下,是风险分担和提供激励的两难冲突之间的最优折衷,所以并不存在一种制度在所有条件下比所有其他制度坏,也不存在一种制度在不同条件下比所有其他制度好的情况。
    
    因此,从以上理论看,政府其实不必关心中国今后具体的土地制度,而是要致力于建立起土地的现代产权制度,使农民残缺的所有权走向完整,进而在此基础上形成土地的自由契约制度。这就必须将当前的家庭联产承包责任制度,再往前推进一步。家庭联产承包责任制的背后,是土地使用权的平均分配,这种有限期分配是重复进行的,带有强烈的计划色彩,与依靠市场力量优化配置资源相悖。中国现行的土地集体所有、农户承包经营的制度框架,已不可能作为一种基础性的制度,继续支撑中国农业的长期发展、支持中国的城市化,因此,政策努力和立法都必须有根本性突破。当前,最佳的变革办法是,归还中国农户长期而有保障的土地所有权,并允许农户之间在自愿基础上,进行部分或全部土地使用权的转让。
    
    土地制度的现代产权为什么不是“给予”,而是“归还”?这是因为在半个多世纪以前,土地就是私有的。农民从来就是这块土地的主人。正如国家发改委宏观经济研究院刘福垣副院长所说的:“目前必须盘活农村的土地资产。我认为农民并不是无产者,不是一无所有,户均八亩地,就是他的资本,按照市场现值来估价,这是一笔相当可观的资产。现在我们进行建设的用地,可以很便宜地从农民手中买下来,然后转手批租,这仍然是对农民的一种剥夺。”因此,笔者在这里呼吁把土地所有权真正交给农民,并且在法律上确认土地所有权为一种权利,包括:农民有对承包土地的排它控制权,农民有对土地的自主利用和经营权,农民有土地上所生产产品的剩余索取权,农民有自主的土地处置权,如所有权和使用权的有偿转让、转包、租赁、入股、抵押、继承等权利。
    
    长期看,土地的公平、合理使用,在制度上将需要构筑三大基石:第一是要有明晰的、完整的所有权。强调将土地的产权归还给农民,强调保护农民利益,是这块基石的最主要内容。第二是政府对于土地利用,要有必要的、合理的管制,包括环境管制,也就是一般意义上讲的土地规划,使得土地利用规划既要反映大多数人的利益,又要能够对少数人的利益给予保护,但要注意不要对土地产权限制过多,因为限制过多将损害它的基本利益。第三是对土地及其房产的征税制度,这样做的目的除了获得政府收入,还在于防止土地的过度交易和过度集中。当然这里的不动产税在内涵和本质上不同于目前一些人提出的物业税概念(曹建海,2004)。
    
    对土地制度进行变革,直接惠泽的也将是房地产市场,可以推动房地产市场回到更加健康的轨道上来,避免陷于拉美化陷阱。只有从土地产权的根本上进行变革,建立起土地的现代产权制度,中国的市场经济变革才不会在土地问题上翻跟斗,中国也才能真正挥别屡禁不止的腐败,并在相对公平的基础上走向城市化和现代化。 (博讯 boxun.com)

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