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高房价背后的中央和地方关系
(博讯2005年5月23日)
    

    “居者有其屋”的社会理想似乎很难实现,和谐社会的理念在房地产领域需要从头来认识和建构。房地产价格早已不仅是经济问题、社会问题,它还是一个政治学问题——

     “坐地日行八万里”,用这句话形容一些城市房地产价格的上涨速度或许有点过分。但是房价上涨相对于老百姓的心理承受力,就不止是八万里,恐怕是八十万里才恰如其分。 (博讯 boxun.com)

    其实,房地产价格早已不仅是经济问题、社会问题,它还是一个政治学问题,涉及到中央和地方关系的问题。大家清楚,房价高涨最主要的一个原因在于地方政府的推动。它有追求高GDP的冲动,有收取更多土地出让金的冲动,有收取更多房地产税的冲动。

    有必要探讨一下地方政府的地位。为了便于叙述,我以直辖市为例。

    根据我国的政治制度:其一,市政府必须执行本级人大及其常委会制定的地方性法规和决议,向本级人大及其常委会负责并报告工作。其二,作为隶属于中央的地方政府,市政府必须服从国务院的统一指挥和领导。这两点概括起来就是,市政府具有双重性质:它既要对本级人大及其常委会负责,还要对中央政府负责。

    如果我们用地方政府的双重性质来分析房价高涨,就会发现,这双重性质都受到扭曲,从而导致房价疯涨。

    第一重扭曲发生在中央和地方之间。中央政府肯定是不希望房子再这么疯涨下去。因此,中央政府所持的这个立场客观上代表了大多数人的利益——因为大多数人买不起房。单从学理上分析,地方政府要向中央政府负责,最好的方式是保持与中央一致的立场,采取措施,控制房价。如此,中央和地方的关系基本上就是正常的,房地产的价格也应该是正常的。不过,事实并非如此。虽然地方政府也按照中央精神出台了很多措施,但到现在为止,实际房价仍然在上涨。由此可见,调控房价的初步措施到现在未见明显成效。究其原因,在于一些地方政府伸出有形之手,大力托市。当初为了制造政绩,一些地方政府幕后推着房地产价格上涨,形成泡沫;现在为了保住政绩,又要托住房地产价格,不至于让泡沫破裂。

    一个从大多数人利益出发的政策初衷却没有能够实现大多数人的利益,这是什么原因呢?这实际上涉及的是中央政府和地方政府之间的政治运行该怎样才是恰当的问题。关键是以什么标准来评价地方官员的政绩。地方经济发展是政绩,房价下跌肯定会导致地方经济发展指标的下滑,这不仅不是政绩,而且正好是说明官员能力不足的证据。所以,地方官员是决不愿意也决不会让房价下跌的。

    我们需要换一个角度来考虑。如果从地方政府和地方人大及其常委会的关系角度,或许会出现一种新的可能。地方人大及其常委会对于地方事务有着更加直接的认识,他们很容易得到相关的数据和信息,也很容易获知这方面的民意。在此基础上,地方人大及其常委会可以就此作出相关的决定,交由地方政府执行,这样的方式或许比中央政府的调控更为可取。

    可惜,现实的情况是,地方人大及其常委会在事关本地居民基本的住房问题上,几乎没有什么太大的作为。主要原因是什么呢?据统计,某直辖市十一届人代会的八百五十七位代表中,各级领导干部和企事业单位负责人的比例超过百分之七十。其中,局级以上干部占代表总数的四分之一强。从上面的数字我们就可以知道,这样的人民代表大会和地方政府几乎是同体结构,在代表人民利益监督政府方面存在较大的缺陷和不足。由此可见,第二重扭曲就发生在地方政府和地方人大及其常委会之间。而第二重扭曲则更为根本。

    为什么呢?中央和地方的分权,不仅仅是权力分配,还包括制约权分配。权力分立了,发挥了地方积极性……但是对于地方政府权力的有效制约权没有分下去。一个非常重要的表现就在于地方人大的作用没得到发挥。

    当一个地方的人大代表中,各类党政干部的比例高达70%以上的时候,设置地方人大的制度意义就无法得到充分的体现。因此,应该改变现行地方人大代表的结构比例,使各类党政干部代表不超过代表总数的30%。到时候我们就会发现,房价降下来其实并没有那么难。

    中央政府制定的政策往往和大多数民众的利益是一致的。要使这一致的利益得到实现,中央政府要善于借助地方人大的力量来推行自己的政策,让地方人大对于地方政府的制约权落到实处。所以,最为关键的不是如何评价官员的政绩,而是由谁来评价官员的政绩。摆在我们面前的一个重要的政治课题是,如何将中央政府对于地方政府的制约权与地方人大对于地方政府的制约权有效结合起来。

    从房地产问题中跳出来,我们发现,很多问题都跟地方政府缺乏来自地方人大的有效制约有关。如国有资产流失,工人下岗;如大搞政绩工程,地方政府债台高筑,财政困难;如行政支出庞大,政府采购不明就里……如果地方人大能够切实履行自己的职责,上述问题所发生的范围就会小得多,所造成的不利后果就会轻得多。

    经济决定政治,是至理名言。倒过来说,政治决定经济,也是至理名言。

    (本文写作中有关信息得益于尹中立博士在民盟中国社科院委员会所作的报告,特此说明并表示感谢!)

    来源:检察日报,作者:刘山鹰

    

    

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