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立法腐败已成为中国社会新的“潜问题”
(博讯2005年5月20日)
    

    立法中的谋私,是比寻租更安全、更隐蔽、利润更大、危害性也更大的“设租”,而设租与寻租结合起来,将出现权力—金钱—更大权力—更多金钱的恶性循环。最近,越来越多的事实证明,立法腐败作为中国社会新的“潜问题”已经日益凸显出来。

     警惕立法中的“设租”行为 (博讯 boxun.com)

    所有的立法,都是权力和权利的再分配,在市场社会,任何法律问题的另一面,其实也都是经济问题。这个时候,我们必须明白六点。

    其一,每一个规则都代表着利益的重新分配,必然会造成各种利益群体在立法、执法、司法等多个领域激烈角逐,这是一种正常的公共政策形成方式。

    其二,在行政权力巨大的中国,一项公共政策的选择取舍是否公平极为关键。

    其三,当政府中有权作出公共政策决定的人必须在政策取舍中进行选择时,出于“经济人”理性,他们肯定更愿意选择那种能给自己带来更多利益的方向——除非他是最清心寡欲的公职人员。

    其四,一旦出现设租而发生立法腐败,内部约束立即失效。

    其五,不论是有法治传统的西方社会,还是一贯迷信“青天”和正义的中国,良法之治都是法治的基础,正如亚里士多德所说,“能被普遍遵守的法律,是良好的法律”,偏袒强势一方而罔顾民众利益的劣法恶法,只能导致人们对其乃至整个法治的不信任。

    其六,每扩大一次政府的公权力,每增加一个政府机构甚至一名官员,法每为权力者增添一项审批权、管理权、许可权,就增加一次寻租与设租的机会,在缺乏真正外部约束力量的情况下,理论上的机会终会成为事实。

    立法能否不再是利益集团寻租的结果

    某些所谓“立法”,如部委规章等,实质上就是利益分配的产物。借用经济学的术语,是“设租”与“寻租”的产物。通过这些立法,某些行业、某些 集团的利益(甚至是巨额利润)虽然得到维护,却以牺牲社会公正与大众利益甚至国家利益为代价。这种情况在某些社会性立法及政府对经济的管制性立法中也极为 常见。从某种意义上说,这些立法不过是利益集团寻租的结果,或者说是管制捕获的产物。国家立法尚且如此,因其部门利益倾向或地方保护主义倾向而受到普遍责 难的部门规章、地方政府规章及地方性法规自不待言。

    通过以上分析,我们会对《规定》为什么“暂行”25年之久有一个更为清晰的认识。不外乎部门利益倾向作祟的立法现象使然。

    这个分析结果不由得使人心情沉重。但更让人心情沉重的是,这是发生在旨在完善和规范立法活动、有“中国立法史上的重要里程碑”之称的国家基本法律——《立法法》已经生效实施了三年半之后。

    中国式立法的部门利益印记

    2月底,全国人大常委会披露,31件法律草案被列入人大常委会2005年立法计划,其中包括证券法修订案、反垄断法、企业破产法和物权法等法律草案。

    “这些法律草案,相当一部分是由相关政府部门或行业利益集团起草的,和往常一样,它们势必带着浓厚的部门利益或行业利益。”以反垄断法制订为例,因为政府 有关部门或大型垄断行业在法律起草过程中不自觉地带入了自己的部门利益,才使得一些原本早就颁布的法律到现在还迟迟不能出台。短时间内,部门利益和行业利 益对中国立法的不良影响恐难根除。

    有学者分析了部门利益不适当影响立法的原因,一是受部门利益的驱动,立法宗旨不够端正。按照惯例我国的行政法规、规章通常都是由相关的政府主管部门主持起草,这种立法惯例实际上为某些行政机关利用立法谋取本部门利益提供了可乘之机。

    二是现行立法体制不十分完善。在“一元多层次”的立法体制下,立法主体较多,法出多门,客观上为部门利益的行政立法创造了一定的条件。

    三是行政立法的程序规定不健全。我国目前尚无《行政程序法》,除了国务院制定了一个《行政法规制定程序暂行规定》对行政法规的制定程序有所规定外,对部门规章和政府规章的制定程序都未作规定。

    四是对行政立法缺少有力的监控机制。在我国现行的立法体制中,对行政立法的监控规定不是很完善,不论是事前的监督,还是事后的监督,具体的监督部门、监督措施甚至监督程序无法落实,从而使得带有部门利益倾向的行政立法纷纷出台。

    来源:联合早报 (博讯 boxun.com)


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