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张五常:政府的职责是什么?
(博讯2005年2月21日)
    
    
     写本文的起因,是最近多地的省或市作出研究报告,说政府应该主理哪些项目,哪些要让投资者通过市场从事。 (博讯 boxun.com)

      政府的职责是什么?投资是职责,政府要管哪些投资项目呢?问题重要。1776年史密斯的《国富论》就以这问题作为重心下笔,而跟着的200多年来,没有一个经济学者不或多或少地关注这问题。自产权及交易费用的学说兴起后,政府的阐释开始向公司理论那方向走,可惜这方向走出几条不同的路,一般读者不知何去何从。
      40年来,高斯和我对政府的看法最相近,虽然有少许不同意的地方。今天看,我于1983年发表的《公司的合约性质》,若干年后可能成为公司理论的中流砥柱。高斯和我都认为政府其实是一家公司。让我先从下面推上去吧。在西方,一些全部是私有产业的地区,区民可以通过投票而成立城市公司,有地区性的公司法例。国家、省或州政府与城市的税务摊分复杂,变化多,这里不说了。公司市政府的主事人由市民投票选出,与一般的商业上市公司没有两样。公立学校、消防、公安——有时甚至地方法庭 ——也是由市内拥有私产的居民决定成立的,一般通过投票,但有时这些公共事项由市民委任的市政府决定。我到过两个城市,市内的所有马路都是由市公司建造的。
      上述有几个重要的含意。其一,有关公众享用的事项,因为有“搭顺风车”的问题,愿意出钱但希望别人出而自己不出的市民多,收钱的交易费用庞大,以投票取决就被采用了;其二,城市公司政府的形成与私营商业公司的形成,理由可以完全一样:市场的交易费用太高,政府或公司的存在是为了减低交易费用;其三,有了公立的设施(由拥有私产的市民决定公立),市政府一般不反对私立的参与竞争。例如有了公立学校,你可以开私立的参与竞争。后者没有补贴,要收学费。这导致私立学校把公立的杀得落花流水,支持补贴公立学校的市民越来越少,公立变得经费不足,非常头痛;其四,虽然上述的城市公司由私人决定成立,不一定凡立皆妙。城市扩大了,政权斗争如家常便饭,而就是小市公司也不一定办得好:破产时有所闻。这与上市公司可以破产类同。
      原则上,以上述的城市公司为例,所有投资项目都可以由私产的拥有者作决策,不需要政府,只是有些公众项目,因为市场的交易费用过高,以投票取舍的公司法就被采用了。但投票有多种不良效果,所以城市的公司法,正如上市公司一样,投票项目一般有严谨的约束。
      还有两个大问题。其一是市与市之间或州与州之间的公共设施,要城市个别负担而加起来不容易成事。建设穿州过省的公路是例子。有成功的州立公路,州与州之间公路相连,但市与市的市立公路相连却没有听过。这显然是因为很多土地是不属于城市公司的。国防是类同的问题。没有谁会那样傻,建议国家让私营机构制造原子弹、火箭之类,在市场自由出售;其二是更改财富或收入的分配,劫富济贫是也。这种乐善好施的政策不容易在一家小城市公司推行,因为不 “乐善”的市民可以容易地搬到别处去。(香港特首最近高举扶贫,如果神州大地不仿而效之,简化税制,将来的香港有难矣!)
      20多年来中国的改革,简言之,是从等级特权转向以资产界定权利那方面去。这是困难程度极高的改革,而不管怎样批评,中国的经验是史无先例的成功效果。从上而下,是把权力下放,北京比我20多年前乐观的想象做得好,做得快。最近提出的“七月决定”(《国务院关于投资体制改革的决定》)的一个重点(对于企业不使用政府投资建设的项目,一律不实行审批),却又做得对。
      “政府的职责是什么”?有五点要说的:其一,自上而下,既得利益或权力的维护一定严重。政府要尽可能不顾这些利益,以放开整个社会的生产力作为大前提;其二,可以容许经济自主的地区以小为上,而自主的权利要界定得清楚。这会容许较多的市镇互相竞争,对产出有利。虽然目前国内的市镇没有采用公司法,但地区的互相竞争了不起,制度上可能比公司法更可取(这是我认为目前最值得深入研究的中国经济问题);其三,政府的职责或投资项目,要点是从交易费用的节省考虑。这种考虑是用不着读过经济学才懂得的;其四是外国怎样做,海龟派怎样说,我怎样说,只能考虑,千万不要轻易地相信。
      最后是“扶贫”的问题了。乐善好施是奢侈品,困难有三:一、不容易设计出可以扶贫而对资源使用没有不良影响的方法;二、凡是政府扶贫,有关官员是主要的得益者,上下其手的例子书之不尽;三、扶贫这回事,易发难收,开了头越搞越大是惯例。小小的香港,曾经是史无先例的经济奇迹。当时一连三位了不起的财政司我都认识。他们搞经济的座右铭,主要只有一条:凡是市场可以处理的,政府一律不干。除了房屋的供应,这三司大致上言而有信。这里提出的交易费用,他们没有听过也知其然。
      搞经济要从一些基本原则入手。香港放弃了当年发迹的原则,俱往矣!
    我不是个无政府主义者。师友间没有一个是,但有些人认为政府差不多凡做必错。我的见解不同,因为从公司的角度看政府,看得远为广阔。市场不是无所不能:交易费用过高而不能成市的重要经济活动多得很。
      我家教养儿女,也非市场。 家法我设立,是个大独裁者。这独裁者采取放纵政策,很有点溃不成军。今天儿女长大了,可以拿出来炫耀一下。这可能是放纵政策的极限吧。
      一个重要的问题:为什么我可以放纵如斯还可以教得出学有所成的孩子呢?答案是家庭有爱:儿女有父母的爱,父母有儿女的爱。儿女相信父母的爱,而因为互信,我可以只赏进步,不罚恶行。这样,天资再差的孩子也懂得怎样做才对。重点是说,有互爱与互相尊重的存在,减低了家庭的管治(交易)费用,因而容许放纵政策。
      离开了家庭,水稀于血,不容易以爱为治。以香港为例,董特首喜欢论爱,我不怀疑,但市民相信的不多。显然,数千人以上的社会,苦口婆心的管治不管用。
      基本上说,一个经济的运作,有了适当的资产权利界定,还需要多种不同组织协助。市场是一种组织,家庭是一种,商业公司是一种,类似公司的政府也是一种。在权利界定下,这些组织的选择主要是为了减低交易费用,而这些包括讯息、合约、管治等费用,我统称之为制度费用。原则上,处理哪些事项要起用哪种组织,是费用较低的选择。
      然而,加上道德伦理的考虑与人的自私,这选择变得复杂了。一个国家领导者的职责,是考虑在不能两全其美的情况下,找出一套明智可行的组织组合。我不怀疑在某些情况下,以武力镇压或强迫的制度费用最低。反对武力强迫于是成为伦理上的反对。个人没有异议,因为我无从为一个人的生命或精神损害下一个价。伦理上,这是我可以接受的以仁为治的一个阐释。
      既得利益的维护,压力团体的左右,福利扶贫的困难,贪污法治的问题,我都分析过了,这里不再说。要再说的是市场处理与公司 (政府)处理的选择。不管哪种道德伦理,这选择决定国民产出的总价值。这是伦理外的经济学问了。
      首先要指出,因为交易费用的存在,数之不尽的事项没有市价。无价不成市。这是高斯和我解释公司及政府的成因。另一方面,市场的讯息不尽可靠,市价可以误导。问题是,在重要的指导资源使用的讯息上,没有哪一种讯息比市价的变动来得可靠,或更有说服力,这是一个奇妙的制度。算你可骗则骗,或有独特之秘,只要你在市场购入或沽出,你的所知就无可避免地通过市价传了出去,而如果你和其他人的买卖量够大,市价就变动了。生产者见到市价变动,会知道怎样做。市场于是成为数之不尽的人的所知与喜恶的讯息集中地。不是说市场没有错过,而是历史上,长线而言,找不到例子证明政府的讯息胜于市场的。
      市场还有三个重要用途,篇幅所限,只能略说。一、市场容许专业生产,而基于市价讯息,远胜政府分派工作;二、市价是唯一没有租值消散的浪费的竞争准则;三、以市价决定优胜者,是鼓励产出最有效的制度。可惜因为交易费用的存在,数之不尽的事项无从定价。市场的存在是为了减低交易(制度)费用而起。市场的不存在是因为订价(交易)费用太高,非市场的组织就出现了。家庭是一例,公司是一例,政府也是一例。不用市价,这些组织要靠人的指导——要靠有形之手。
      政府的职责是什么?我提供如下数点总结:
      (一)资产的个人权利界定非常重要,产权没界定不可能有市场。这是高斯定律。虽然我曾经指出这定律假设交易费用是零漏了,因为市场是为节省交易费用而起,但这定律最重要的部分——不界定产权不能成市——没有错。
      (二)市场是一部不需要驾驶员、不用燃料的劳斯莱斯,在适当的资产界定与法治的环境下运行如飞,转弯抹角似等闲。但这部劳斯莱斯有个怪脾性:不喜欢受到任何干扰。什么政府指引、价格管制三几下它就喘气频频,不辨西东。
      (三)无价不成市,有价的事项理应由市场处理。原则上,有了产权的界定,公司与政府等组织会伸出有形之手,协助管治市场无价的事项。
      (四)理想的世界不存在。因为还有其他制度费用,加上扶贫、福利等问题,资产的权利一般界定得不够清楚。这增加了政治的复杂,压力的左右,垄断的维护和管制的丛生。人的自私可以通过无形之手而带来经济奇迹,但也可以大幅增加交易费用,其极限可以导致人类的灭亡。
      (五)以国家安全为理由来反对某些项目容许私人在市场投资,有逻辑的支持。问题是我们不需要用上多大想像力,说禁止任何私人投资都是为了国家安全的。我个人看不到水利、电源、交通、通讯、出版、原料等,容许私人投资会真的导致国家不安全。这些事项很多国家由私人投资处理,而目前国内由政府处理这些事项,其效率令人尴尬。
      (六)原则上我不反对政府作任何投资。我反对的是因为政府投资而不容许私人投资参与竞争。要是双方于类同的投资产出,竞争下政府胜出,我会站起来拍掌。可惜历史的经验说,这种竞争政府没有胜出过。政府输钱是社会的损失。如果不容许私营竞争,以政府垄断的办法来维护国企的生存,社会的损失更大。
    
    (东方早报) (博讯 boxun.com)
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