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任不寐:中国乡村政权是怎样破产的
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(博讯2003年7月16日)
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    ──黑龙江省K县农村债务问题及乡村政治问题访查报告 (博讯boxun.com)

    作者:任不寐

    

    题记:2003年2月25日,我回到了故乡黑龙江省K县。因SARS疫情等原因,我在那里滞留了四个月的时间。在这难熬的春天里,我排除一些障碍就“三农问题”走访了当地的农民、村长,乡村教师、县级政府主管农业的官员以及一些“下岗”工人。本文是我关于这次访查的总结报告。因众所周知的原因,本文涉及的具体地点和人物都使用了化名。中国的“三农问题”一直被本土经济学人视为“中国问题”的核心之一,在这一点上,可以说中国思想界存在基本共识。但如何阐释“三农问题”以及如何为此寻找理论出路,却是众说纷纭──可以说几乎没有什么问题让中国思想界如此共同一致又争论得如此面红耳赤。但我想这些争论如果能更多倾听一下来自农村的声音也许会得到新的启发,毫无疑问,在“土上谈兵”而不是在“纸上谈兵”仍然是认识中国乡土社会的必经之路。我也认为,“口述史”、“日常生活史”等新的分析范式,应该更多地进入中国乡村社会的研究领域。

    黑龙江省K县是当地的农业大县,它位于嫩江流域和大兴安岭之间平原上。来自那里的声音表达了这样一个引人瞩目的结论:中国乡村政权已经彻底破产。这一结论是建立在对乡村政权普遍“资不抵债”这一认识基础之上的。因此,本文著重介绍一下乡村政权的债务问题,特别是农民是如何理解乡村债务的成因的。

    *乡村债务是怎样形成的

    K县有134个村,每个村政府都有债务,其中130个村级政府是“纯债务”(没有债权)。换句话说,K县村级政权100%负债,其中95.8%以上的村级政府净负债。负债最多的一个村子位于县城附近,负债高达700多万元(人民币,下同),全村大约有两千人口,平均每人负担约3500元人民币。其它村少的负债几万元,大多负债几十万元。根据K县某农业管理部门掌握的数字,全县各村债务累计为3亿8千万,其中“无效债权”(无法回收)是1亿4千万。

    按经济学的常识,企业或社团“资不抵债”当然“宣告破产”。但问题是,谁是乡村债务的制造者,或者说谁是乡村政权的“掘墓人”呢?一般人们会首先想到具有中国特色的权力腐败,诸如大吃大喝,挪用侵占等等原因。当然,在中国社会底层,这些腐败除了在数量上无法和权力中心地区“媲美”以为,其制度化和“技术化”同样令人叹为观止。但尽管如此,腐败因素却不是乡村债务形成的主要原因。农村政权的破产根源于上级权力部门对农户经营自主权的干预和剥夺,来自更高权力部门对农村经济“重视”和规划。而上级权力部门这样热衷于“农村工作”的主要动力机制是这样形成的:政绩和经济利益的需要,同时考虑这些需要在底层推动的成本较低(等级制度以及农民的政治弱势)。

    上级部门(中央──省──县)强制要求实施的“政府项目”把K县制造成了形式主义肆虐的债务大县。90年代初以来,这些“政府项目”大致包括以下内容:

    (一)各种“达标竞赛”。

    包括“铁牛杯”、“兴牧杯”、“黑龙杯”、“3115工程”等等。“铁牛杯”是什么呢?就是要“实现农村机械化”,建机库,换机械。逼迫农户和村政府借钱来完成任务。很多伪劣商品卖下去了,农民不需要的农具也卖下去了,“农机公司”因此大发横财。这一项目搞的怨声载道,从1991年搞到1998年,再也搞不下去了。“3115工程”要求农村“重建家园”,诸如猪圈、厕所必须是砖的。走访一些村子可以发现,很多农户的猪圈里没有猪,而农民自己的住房是生土的,猪圈、厕所却很气派。这些气派是靠钱来维持的,而钱是通过举债来筹集的。

    (二)建立各种“农村示范小区”。

    这些政府计划要求各村普遍建立畜牧业小区、养羊、养牛、养鸡、养鸭。村村要上这类项目。有的地方给村干部下达了定量指标。这类小区需资金从几十万到几百万不等,它形成的乡村债务的又一个来源。具有讽刺意味的是,这些示范小区迄今100%都废弃了,一点用处都没有。有的乡的鸡场建得离村庄非常远,没有办法利用。这场示范运动唯一的成果是留下了巨额债务。另外的一个成果是为山东“小尾寒羊”的养殖业作出了贡献,这里大量购买山东“小尾寒羊”,却不知道这些动物并不适合在黑龙江生长。

    (三)建立“乡镇企业”的运动

    有关部门根本不考虑地方的实际情况,要求各村向南方沿海经济模式跃进,要求村村有“乡企”。有的村为了避免负债,就向县里的乡镇企业“借名”(或者假联营)。但大多乡村只得举债建企业,平均每村几十万。H乡L村花了200万建立了一个化肥厂,不仅把村积累花光了,而且现在债务累累。最好的“乡镇企业”是给银行抵债了,其他是“大上大赔”、“小上小赔”,“不上不赔”。某乡要求村村有养鸡场、孵化厂,农民为了不赔钱,从外地拉回的鸡刍都扔到路上了,因为拉回去更赔钱。此外,很多“乡镇企业”花大量的钱用于“建厂考察费”,每个村用于这方面的资金有几十万。乡镇企业亏损的原因是几方面的。主要是企业不是根据市场而是根据行政命令建立起来的,加上经营不善和行政干预等原因使企业纷纷倒闭。

    (四)省里推广的“覆膜玉米”工程。

    几年前,黑龙江省为了增加粮食产量,因玉米产量高,要求每村必须种玉米。为了便于参观,各村的玉米都种在路边。“覆膜”和玉米种子“推销”过程滋生大量腐败问题。某乡被迫购买政府发放的种子,出牙率才20%,农民为此不断上访。K县为购买地膜至少一次性负债200万元。问题的关键是,这种指令性计划严重干预了农民经营自主权。很多农民不愿意种玉米。政府强制要求种植却又不承担亏损风险。类似的还有“万亩果园”工程,都因不适合本地情况陆续废止了。

    (五)农药摊派

    中国政府的服务意识等于赢利意识,从这个角度讲,政府的服务热情实在是很“周到”的。农药摊派仅仅是农民“义务”接受政府服务的项目之一。K县农业中心一般指令性把农药摊派到各村,基本可以不考虑农户是否需要。如果农户没钱,就记在农民往来帐目上。各村基本上是通过借债(2分利以上)来完成“农药定购任务”的。由于有些农药根本不是农民需要的,就扔在仓库里或丢弃在河沟里。有些农民为此上访:因为他不理解为什么我没有用农药却要扣我的钱。

    (六)逼农养麻

    K县有个亚麻厂曾是该县的龙头企业。县政府因此要求农民种植亚麻。但后来亚麻厂破产了,农民的产品销售不出去,卖出去的产品又收不回钱。为完成亚麻种植任务,县政府给各村“补贴”资金600万元(2003年),使村里形成债务,各村为此负债从几万元到几十万元不等。

    (七)“普九教育”达标工程

    这项工程村里损失最大,这本是上级政府的命令性项目,但却是乡村政府沦为债务人。该工程要求各村的学校全部要重建,到现在有的村的校园建设还没有完成。这些工程的一部分资金是通过向农民集资来完成的,而集资更准确的说法就是强行摊派。另一部分资金是对银行负债。那么,“普九教育”达标工程的效果到底怎么样呢?有的乡镇的失学人数达500多人。主要是学费太高。校舍等硬件的建设反而加重了农民负担。任何程度的收费对农民来说都是威胁,因为农民根本就没有钱。另一方面,由于计划生育的“辉煌成果”,现在农村的学儿童不断减少,使大量的校舍闲置和废弃。我出生的村子前几年还有200多在校学生,而现在只有90名学生。新建的校园非常漂亮,却很多空房子堆满杂务。

    *政府、债权人、债务人

    政府对农村社会的“重视”是农民的灾难。从逻辑上讲,我们相信任何人对自己的重视都比其他人更充分,因此,政府对农民的“关心”必须以不剥夺农民对自己的关心这一天赋权利为前提。如果政府一定要越过这条底线,那么唯一的经济理由就是,政府行为实际是对自身利益的关心。这种“利益驱动”(政府追求自己在乡村存在的“利益最大化”)是造成乡村债务和乡村政权破产的主要原因。

    在政治和政绩方面分析政府介入乡村事物的动机,这方面的研究工作已经很充分了。尽管人们因此提出“权力内卷化”(杜赞齐,1988)、“权力侵略”(任不寐,2000)等分析模式是不同的。本文主要想说明的是政府部门闯入乡村社会的“经济人动机”。理性的分析必须把政府部门视为一个谋取自身利益利益最大化的“政治企业”,在一个缺乏立宪框架制约的社会里,政府的经济人动机具有绝对的支配力量。那么,各级政府部门在农村的经济人利益是什么呢?首先当然是政治利益,它通过政绩演出而获得和更高权力部门进行政治交易的条件,这方面我们不做详细分析。然后是它的经济利益。这包括三方面的内容,一是摊派产品形成的垄断利润,一是分封项目收取的租金,还有更重要的,个体权力成为农村债务的主要债权人。

    乡村债务的债权人一般由两部分构成,一是银行,一是个人。个体债权人主要是乡村干部和能人,也包括各级政府某些官员。乡村举债因巨大的利息诱惑了上述“先富起来”的人挺而走险,加上乡村政府的“中介”使他们感到放债是相对安全的。但是,迄今为止,乡村政权的巨大债务说明,这一算计并不是“经济的”。

    权力精英在乡村高利贷事业的大失败引起了严重的政治后果。一方面,它促使政府和警察部门甚至黑社会力量的勾结,以便使“专政”的力量讨要债务。这是近些年来农民屡遭权力暴行的主要原因之一。权力在征收税费方面的暴力滥用,主要并不是基于“国家责任”,这里面包含著更多的个人动机。另一方面,乡村政府(和各级政府联合起来)千方百计地把债务转嫁给农民,使债务人的身份个人化,以便于追讨债务。最后,破产了的乡村政府为了生存,变本加厉地扫荡农村资源。这类“农村工作”是充满高度的“政策技巧”的。首先是在“机动地”上做文章。按中央政府的指示,“机动地”主要用于“三北”防护林用地和新生人口用地,但乡村政府为了还债往往用这块用地抵帐,更多是为了谋取经济利益改变土地用途(有选择地承包)。现在外出打工的农民很多,村政府往往将这些人的土地强制收回另行转包谋取经济利益。2003年3月1日实施的《土地承包法》规定农民的最低生活保障是土地,不允许抽回,但地方仍各行其是。其次是“提留款”和“统筹费”(占上年人均纯收入的5%)。为了提取更多的资金,往往高报上一年的农民收入。如2000年,K县人均收入实际是1000元不到,却上报了2248元(现在费改税,这个问题不存在了)。第三是“两工”(国家规定向农民提取的“义务工”和“劳动积累工”,该笔资金一般用于植树造林和水利工程等),每个劳动力每工日2元,但地方政府一般将这笔资金提满,通过往来帐全部提走了……

    事实上,由于政府部门在乡村社会谋取利益不仅造成了乡村政权的经济破产,也导致了乡村政权的政治危机──债权人和债务人之间的战争以及破产了的基层政权对农民的抢掠。遗憾的是,这个麻烦制造者仍然把自己打扮成关注农村问题的局外人,它在乡村捞取了各种利益,却打算继续通过“重视农业”这种外在表演拿走农村剩下的最后的一袋土豆,同时要充当农村债务纠纷的调节人。

    *农民:入地无门,上城无路

    农村政治危机表现在以下一些方面:

    (1)由于政府项目导致基层政权的经济破产,基层政权和农民之间处于战争状态。最近新华社一片报道指出东北农民对政府怨声载道,其真正原因是被“上级指示”搞破产了的村政权为了生存打算向农民抢劫,而不断更换任职地方的新任地方领导打算在农村重新实施前任的“三光政策”(法定交售义务和“新项目”交售义务)。在这种情况下,农民或者举家外逃,或者一贫如洗地和以国家的名义的抢劫行动发生暴力冲突。

    (2)腐败制度化:公开买官卖官和变本加厉地增加农民负担、贪污挥霍成风,乡村选举被“党委”操控、乡村政权黑社会化和家族化等等。另一方面,K县约49万人口,县里“吃财政饭”的有两万多人,大约25个人养一个干部。

    (3)农民对土地的产权缺乏保障。

    显然,近年来关于农村土地私有化问题是“农村问题学”争论的焦点之一。目前基本上分两派观点,一派主张土地私有化,一派反对。我基本赞成经济学家杨小凯先生关于土地私有化的观点。人们必须明白,如果农民不拥有独立产权,就必须和国家分享产权,而国家就永远拥有“关心”你地里种什么的法律权利。前不久我的朋友李昌平先生在香港凤凰台的一个访谈节目中对土地私有化的主张表示反对和不屑。他的理由是:土地对中国农民来说不仅仅是生产资料,也是生存资料。他进一步论证说,中国不可能实施土地私有制,他认为那是根本办不到的。遗憾的是,他接下来又自相矛盾地说,中国古代一直存在土地私有制。事实上关于中国土地是农民的生存资料因此不适合私有化这个观点是似是而非的。这里面包含三个问题。第一,如何理解“生存资料”。对于市民来说,不同的生活必需品在不同的经济条件下都可以具有“生存资料”的意义,换句话说,经济条件变化了,不能进入市场的产品就可以进入市场,而只有市场化才能为土地效用提供制度条件。也可以这样类比,“自由是目的也是手段”(阿玛蒂亚-森,1998)。第二、农村土地制度的变革不仅仅是农村的问题,更是一个人口城市化的问题,不能静态地理解农村的土地私有化问题(人口和土地的关系因此也是动态的)。中国土地所有权改革问题的真正障碍不是人口问题,而是制度问题和经济问题,或者说一个是制度约束,二是城市化进程太慢。第三,中国古代的“土地私有制”是不完全的土地私有制,它是在“皇有制”(“国有制”)统治之下的“乞丐式的权利”。“农民的解放”在一定意义上是在两个方向上同时进行的,一个是通过土地所有权的获取而获得独立,一个是通过城市化在身份上进行“自我消灭”。对农民的爱护不在于“建设新农村”,而是逐渐通过市场化消灭农村。

    (4)农民彻底丧失政治自由,几被逼上梁山

    农民缺乏政治渠道表达自己的诉求,而各级政权对这种政治表达事实法西斯式的打压。农民上访问题天天发生,但上访已经被一些地方政府“立法禁止”。上访的主要申诉项目包括:土地问题。如外出打工的土地承包权问题、强行种植养殖、侵犯农民土地经营自主权问题。还有乡村政权的腐败问题以及权力滥用导致的冤假错案问题。这些上访几乎普遍被推委,相当比例遭受“专政”力量的惩罚。H乡某农民因上访被村干部打断腿,他的儿子继续上省里“告状”,结果这一“状纸”不久回到了村长手里。更严重的问题是,立案的案件基本上构成新的腐败项目。在这种背景下,走投无路的农民往往铤而走险,这导致近年K县刑事案件的大幅增长。

    (5)由于城乡壁垒,农民进城的成本极高。

    我们首先看到,这几年中国农民进程的速度在加快。K县一些村子几乎有50%的农民离开了农村,他们的房屋被废弃,早已人去房空。面对农村的衰败进行文学上的感伤是没有必要的,中国正在经历别人已经历过的城市化变迁。这个过程是不可避免的。但有更多理由使我们对这一城市化过程存在的问题提出批评。首先是城乡壁垒问题,进程的农民在城市缺乏合法身份并遭受各种暴行的迫害。其次农民进程要办理各种证件,这种毫无廉耻的政府收费严重制约著城市化进程。第三是进程的农民从事各种行业面临的不公平竞争。以K县为例,这里90%的店铺和生意是以政府官员为后台的,特别是特种行业,如药店、餐饮、娱乐、网吧等等,基本上是警察开的。这种“行业垄断”一方面导致了市场准入的不公平,另一方面使那些千方百计获得开业许可证的平头百姓无法和“官办企业”进行公平竞争──后者基本上不需要缴纳各种税费。如果一个进城的农民要开个“食杂店”,他至少要缴纳以下税费(K县标准):1、地税:每月60元。2、国税,每月75元。3、工商管理费,每月60元。4、酒类商品零售许可证年检15元。5、烟草专卖许可证年检10元。6、个体劳动者协会会费每年60元。7、环保费每月10元。8、卫生许可证年检30元。9、物价调节费每月10元……如果你要是从事特种行业,还有治安、防火等费用。K县是生活水平较底的地区,在加上房租费,水电费,任何想进城从事点小生意的人(包括下岗工人)都会望洋兴叹。这一切说明,“政府经济”不仅是城市化的障碍,也是失业问题的第一原因。

    (6)乡村教育的质量危机,乡村公共卫生和环保、水利工程无以为继。

    农村环保问题在一定意义上仍然是城市化受阻的问题──农民被政策和特权禁锢在土地上必然导致农村资源的不堪重负和破坏性开发。教育和卫生等公共服务资源在城乡之间的分配不公是一个老问题了。从人权的角度对这一现象进行谴责是无可厚非的,尽管我以为农村孩子的真正出路仍然是接受城市教育而不是奢望在K县创办一所北京大学。不过值得一提的是,在K县,农村民办教师在“提高农村师资质量”的口号下受到了新一轮的冲击。黑龙江省最近推行了一项旨在让所有“无证”民办教师离开学校、让“公办教师”取而代之的政策。也许我们不能过多怀疑这一政策的良好愿望,但该政策对农村教育的影响是灾难性的。李昌平先生在上面提到的那次访谈中对此提出批评,这说明他对三农问题可贵的敏感性。但他指出的问题也许是脱离实际的。他说农村根本不需要高学历的知识分子来当老师,言外之意是大材小用,还是民办教师(因为经验)更适合农村教育的需要。我觉得总的来说,文凭高一些的知识分子从事农村教育肯定是利大弊少的(这个问题几乎不需要争论),但这次的“农村教育改革”真正的问题远远不是让师范大学毕业生取代民办教师(事实上农村教教室里根本上没有增加任何大学毕业生),而是通过腐败使一些官僚子弟获得了公办教师证取代了那些没有关系却有教学水平和经验的老民办教师。一位校长对我说:农村教育彻底完了,因为几乎找不到合格的教师。

    几十年以前,中国政府竭尽全力在中国所有的村庄建立了自己的基层组织。这一成功经验在世界上也被视为独一无二的。但由于中国政治的经济人品质,它又自己使基层政权破产了。这是中国政治的“内在悖论”(《灾变论》,2000)。一个破产的政权所赖以存在的基础是什么呢?那就是专政的力量。一方面捕捉封闭农民的呼喊,另一方面围追阻截农民的流动。当我向一位村长谈起“农民真苦,农村真穷,农业真危险”这一感慨的时候,他苦笑著对我说:“农民不可能好。农民不可能不苦,农村不可能不穷,农业不可能不危险。”总的来说,2003年温家宝的税费改革在农村是广受欢迎的。但遗憾的是,它来太晚了。中国的农村问题已经积重难返。现在我们需要关心的是,在国企破产、金融破产、乡村政权破产之后,“国家权力”的合法性还在哪里呢?

    (2003年7月4日星期五)

    《北京之春》2003年8月号首发 (博讯boxun.com)


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