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中国户籍制度改革的现状与展望(法制日报)
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【博讯2003年6月16日消息】    中新网6月16日转载吴学安的述评《户籍“变法”势不可挡 在世纪之初终于露出晨曦》:

   江苏省自今年5月1日起在全省范围内取消农业户口、非农业户口、地方城镇户口、蓝印户口、自理口粮户口等户口性质,全面推行以居住地登记户口为基本形式的新型户籍管理制度。同时,实施取消进城人口计划指标管理、取消申请迁入城市投靠亲属的条件限制、改革大中专院校学生户口迁移办法、下放户口审批权限等一系列改革措施。有评论说,江苏省这次户籍改革动作之大、步伐之快在国内是绝无仅有的。目前,全国正以两万多个小城镇为重点,全面推行户籍制度改革,在小城镇拥有固定住所和合法收入的外来人口均可办理小城镇户口。这表明四十多年来横亘在中国城乡之间的户口藩篱,正随着经济、社会的发展而逐渐被打破。 (博讯boxun.com)


户籍“变法”势不可挡

   早在2001年3月30日,国务院就批转了公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》,将国内户籍改革向前推进了一步。江苏省自1997年起在农村选择24个小城镇进行户改试点,1999年扩大到382个镇,2000年在全省所有建制镇开始户籍制度改革。目前全省实施户籍改革的建制镇(含县级市和县城镇)达1023个,覆盖面超过90%。通过户改在小城镇落户的达362多万人,在城市落户的达11万人,全省非农业人口已达3168.6万人,城市化率达42.6%。日前,江苏省政府批转省公安厅《关于进一步深化户籍管理制度改革的意见》。今年3月27日,江苏省政府召开电话电视会议和新闻发布会,宣布在全省范围内开始户籍制度重大改革,进一步推动全省户改工作向纵深发展。

   2001年8月1日,河北省石家庄市户籍改革正式实施。此次改革之彻底、动作之大,开国内省会城市户籍管理制度改革先河,也引起了国内各新闻媒体的关注。石家庄市公布的7条入市标准,尤其是在直系亲属投靠、外来投资、大中专毕业生分配、外来务工人群户籍管理上取得重大突破。2001年8月21日,山东省济南市宣布,自即日起,该市小城镇户籍改革全面实施,凡符合条件转为城镇户口的城郊农民,取消计划指标,免收城市增容费。与此同时,国内一些省市纷纷出台新的户口迁移规定,使众多“乡下人”进城当上了市民。自2001年岁末起,处于改革开放最前沿的广东省,其户籍制度改革也步入快车道。在广东全省取消沿用多年的农业、非农业、自理口粮户口和其他类型的户口性质,实行城乡户口登记管理一体化,统一称之为居民户口,并以准入条件取代进城人口控制指标来促进人口的合理流动。广东省这次取消农业和非农业户口等传统户口性质的举措,意味在广东不再有“农转非”的问题,几十年来横亘在城乡居民之间的户口身份壁垒将被彻底打破。

   2001年岁末,江苏省南京市推出了城市户籍管理改革10项措施,主要内容有进一步放宽引进人才落户政策;全面实行投资、纳税、买房在宁登记常住户口政策;积极吸引市外企业在宁投资、纳税的户口政策等等。在北京市,公安、教育等部门出台一项规定,考上大中专院校的学生可以免去将户口迁到学校所在地的繁琐手续。即使考上外地院校,在学校允许的情况下,户口也可以不迁。尽管这样将给户籍管理带来人户分离的难题,但更能够方便群众。国内其他一些大城市也相继出台过类似的政策,很受考生和家长的欢迎。在安徽省,户籍改革更呈现出新特点,如规定凡在乡镇工作的人员,根据本人自愿,其直系亲属可登记为城镇常住户口;在城镇生活三年以上无户口人员,有合法身份、固定住所的,可不受年龄限制在居住地落户;对在城镇有合法固定的住所、稳定职业或生活来源且居住三年以上的流动人口,可逐步登记为居住地常住户口。在浙江省宁波市,城镇户籍制度改革实现重大突破,长期以来堵在城乡之间的户口门槛得以拆除,农民进城获取非农户口已成为现实。

   有媒体评论说,户籍制度这一“变法”将能从根本上消灭身份差别,让人们看到迁徙自由的希望。汹涌的市场经济大潮撞击着城市,也波及了广大农村。一方面是农村劳动力的绝对过剩,另一方面是城市经济的高速发展,带来的劳动力结构性短缺。这就给了农民们可以凭借自己的汗水、品质和智慧到异乡谋求不同于土地文明的发展机遇。

   中国正处于农村人口向城市大迁徙的历史时期。有资料表明,目前全国农村剩余劳动力1.5亿多人,2010年将有可能超过两亿人。预计城镇人口的比重将由32%左右增至50%左右。随着信息化、工业化进程的加快,社会生产力的不断提高,农业人口将呈逐年下降的趋势。“二元结构”的户籍管理体制与我们这个飞速发展的时代相互磨合,正或多或少地冒出一些难以和谐共振的音符。


“二元”户籍弊端渐显

   自1958年1月《中华人民共和国户口管理条例》正式实施以后,中国形成了农村户口和城市户口“二元结构”的户籍管理体制。应当说,这种原有的户籍管理制度曾在国家社会管理中起到了不可替代作用:一是实行户口登记制度,能够为政府制定国民经济和社会发展规划、劳动力合理配置等提供基础数据和资料;二是通过公民身份登记,可以证明其身份并确立其民事权利和行为能力。此外,“二元结构”户籍制,曾经为各级政府制定国民经济发展计划提供了准确的人口资料和其它要素。尤其是在20世纪60年代初期的3年困难时期,二十多种计划供应票证都是凭户口发放的,如果那时没有现行的户籍体制来科学而合理地统筹安排,那就很难说能否保障这一特定时期中国人的基本生活之必需。

   公安部有关官员强调指出,户籍管理制度作为国家行政管理的一个重要部分将长期存在,“户口”在现在、将来都不会取消。户籍制度改革的一个重点就是剥离户口上的附加功能。户籍管理将按照在居住地登记户口的原则,逐步打破城乡分割的二元户口管理结构,建立城乡统一的户口登记制度。国内户口管理的基本方向之一是以具有“合法固定的住所、稳定的职业或生活来源”为基本落户条件,进一步调整城市户口迁移政策,继续放宽对户口迁移的限制。户口本身并没有限制公民的自由活动,只不过是在户口的表现形式上有常住户口和暂住户口之分。然而,过去四十多年间,在“非农业”和“农业”这两类不同的户口之间,由于就业、教育、社会保障和生活福利等方面的悬殊和差别,进一步强化了身份等级观念,造成农民成为中国社会的最底层,这不仅影响了国人现代公民意识的形成,也极大地阻碍了中国的城市化进程。它在城市与乡村之间人为地划出了一道鸿沟,其弊端是不言而喻的。

   有资料透露,在农村由于几十年一贯制的二元制户籍模式,带来了社会保障的全面丧失。土地的性质决定了男劳力的必需;培养子女费用的低廉,“多子多福”观念得以通行,中国农村为此多生了一亿多人口。另一方面,二元户籍制把市场人为地分割成两个部分,导致城乡收入差距的扩大。由于实行两类不同的户口管理体制,严重地阻碍了市场由农村向城市的自由传递,城市和农村两个市场按照不同规律运行,农民缺乏足够的消费能力,农村市场难以启动,反过来造成城市工厂生产的产品卖不出去,企业倒闭,员工下岗,城市市场也陷入困境。尤其是在中国加入WTO背景下,落实平等的国民待遇、解决受到冲击的农业、农民增收等问题都对户籍改革提出了刻不容缓的要求。

   户口簿,这个曾使亿万农民,让众多两地分居的“牛郎织女”充满痛楚回忆的“小本本”,如同一堵无形的“城墙”,横亘在城镇与农村人口之间,让人难以逾越。二元户籍制把农民紧紧束缚在有限的土地上,造成城市化滞后并使城乡差别不断拉大。随着农村人口的增加、人均耕地的减少、自然环境的恶化,农业占国民经济的比重不断下降,农村劳动力素质难以提高。大量劳动力滞留在农村,迫使中国经济增长很大程度上被人口增长所抵消。

   因此,在城市中就业、生活的农民,根据新的户口政策将变成名副其实的“城里人”。将城乡差别写在脸上的户籍管理制度再也不能完全适应当前形势,使户籍恢复其本来面目,为社会经济发展再去一件“累赘”已成为当务之急。


户籍管理如何“变脸”

   早在1998年7月底,国务院就批转了公安部《关于解决当前户口管理问题的意见》,出台了旨在改革“二元结构”户籍体制的新的户口管理政策。然而,几年过去了,国内户籍改革的进程并不像人们想象的那样出现前所未有的突破,仍为诸多问题所困扰。从总体上看,各地对户籍体制的改革依然是亦步亦趋、谨小慎微,生怕触动了“雷区”,乱了农村,冲了城市。

   十多年来,户籍改革之所以放不开手脚,流动人口的管理问题是重要的制约因素。事实上,现行户籍制度已不能对中国人口流动进行有效的管理。据报道,2000年全国第五次人口普查中瞒报、拒报、漏报现象十分严重,如陕西省应该登记的人口数少了200万,湖南省则少了近千万。据不完全统计,我国流动人口1982年仅有3000万人,到1997年就突破了1亿人。未来5至10年内,流动人口将以每年500万的速度增长,其中“扎根”于当地3年以上的将达10%以上,出现了“流动人口不流动”的新情况。一年一度的民工潮反复说明,如果找不出科学管理、合理流动劳动力的“药方”,将导致城市畸形发展,社会治安混乱,而寻找这一“药方”的关键便是户籍改革。

   户籍制度改革的目标就是剥离户口被附加了过多的不合理的功能,如作为就业、教育、医疗等方面的条件等。

   目前,户籍改革在很多地方难有大的突破,究其根源还在于观念意识方面仍存在或多或少的误区:一方面,有人认为打破户籍制将会造成农民盲目流入城市。其实这种担心是多余的。在今天的中国城市化进程中,许多农民是在依然合法拥有土地的前提下,到城市来寻找更好的生活的;另一方面,有不少人认为,现在犯罪现象多为盲流人员所为,因此必须从严户口管理。的确,流动人口犯罪率偏高是一个事实,但流动人口犯罪率高,关键不在于户籍制度,重要的是如何规范管理。此外,由于历史原因,国内户籍管理除了标示人的存在外,还担负着一系列本不属于自己的功能。例如儿童入托、子女上学、安置就业、社会保障等都要同户口挂起钩来。户籍附加功能过多过繁,造成户籍改革势必牵一发而动全局。

   “二元制”户籍管理模式严重制约了中国城市化进程。进入20世纪90年代,尽管中国城市化进程大大加快,但1990年至1998年的8年间还没有1949年至1957年的8年间走得快,现行户籍制已成为中国城市化快速推进进程中的羁绊。

   户籍制度,一个改革绕不开的话题。当务之急是摸索、寻找出一条适合中国国情的人口管理新模式。户籍管理应回归其基本职能:一是证明公民的身份,便利公民参与社会活动;二是为国家行政管理奠定基础,提供人口数据。具体地讲,要建立城乡统一的户口登记管理制度,争取尽快从根本上打破农业、非农业“二元结构”户籍管理模式;以条件准入取代进城人口指标控制,逐步放宽户口迁移的限制,以具有合法固定的住所、稳定的职业或生活来源为基本落户条件,最终实现户口自由迁徙。

   对此,一些有识之士呼吁,现行宪法应尽快恢复公民迁徙自由的条文,并以此作为户籍改革的突破口。同时从以下三个方面入手,一是尽快打破城乡壁垒,消除对进城农民的歧视,这是推进城市化所必须的,也是解决社会矛盾和减少犯罪现象所必须的;二是尽快出台户籍法,加强对城市规则的制定、宣传和执行,提高城市管理水平,防止一些无生活能力的盲流聚集城市并影响城市的管理秩序;三是统一全国的社保标准和居住地的居民权,逐步取消入托、上学、就业与户口挂钩的做法,保证每个公民的合理流动和迁徙自由。

   户籍制度全面改革在世纪之初终于露出了晨曦。这是中国户籍制度改革的一次重大突破,也是顺应时代要求符合经济和社会发展潮流的得民心之举。它不仅具有里程碑式的跨世纪的政治意义,而且具有划时代的经济意义,必将对中国的发展产生积极而又深远的影响。

   (http://www.chinanews.com.cn/n/2003-06-16/26/314567.html) (博讯boxun.com)


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