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公务员薪酬改革大幕拉开
(博讯北京时间2015年2月13日 转载)
     来源: 中国新闻周刊
    
     竹立家认为社会情绪的着眼点在于“不透明”,回应社会关切的最好办法仍然是要将公务员薪酬置于阳光下。

    
    近日,与机关公务员紧密相关的两项改革,却引发了截然不同的社会反应:“养老金并轨”改革,共识大于质疑;而“公务员工资”改革,收获的争议和质疑明显多于理解和认同。
    
    1月24日,在人社部2014年四季度新闻发布会上,对于有媒体报道说这次公务员涨薪幅度能够达到60%,人社部新闻发言人李忠回应称,按全国平均水平计算,这次改革月人均实际增加300元左右。
    
    中国劳动学会副会长苏海南告诉《中国新闻周刊》,这一轮调整很有必要,而且时机合适:一是“八项规定”和反腐行动为公务员工资改革创造了有利的大环境;二是动议多年的“养老金并轨”方案已经确定,作为其配套改革,公务员工资改革也要顺水推舟提上日程;三是中共中央全面深化改革《决定》和国务院批转的收入分配制度改革“若干意见”已就公务员工资改革做出部署,需要贯彻落实。
    
    国家行政学院公共管理教研部教授竹立家认为社会情绪的着眼点其实并不在于“涨”或者“降”,而在于“不透明”,回应社会关切的最好办法,仍然是要通过改革将公务员薪酬置于阳光下。
    
    实际涨幅有限
    
    关于公务员涨薪,最初发布消息的是香港《文汇报》,报道中称“加薪方案涉及范围从办事员到正国级领导,调整时间从2014年10月开始······调整方案显示,最高级别正国级官员基本工资(职务工资加级别工资),从7020元增至11385元;最低级别的办事员基本工资,由630元增至1320元。”而真正引发关注和争议的是报道的标题,“内地公务员今年加薪超六成”。
    
    关于此次调整的具体方案也在社交网络中流传。在流传的版本中,既包括基本工资的增长,也包括“将部分规范津贴补贴纳入基本工资后,规范津贴补贴标准相应减少”;从办事员到省部级正职,减少额度从220元至650元不等。
    
    对于流传的各种消息,在1月19日举行的国务院新闻办发布会上,人社部副部长胡晓义回应称,并没有对网上流传的文件进行对照,因此“无从评价网上传的是否真实”。不过,他也没有否认其真实性。
    
    而对公务员涨薪幅度达到六成的说法,他直言“这肯定是一个误解”。不过,他确认“三份相关的待遇调整方案已经发到各单位”,分别包括公务员基本工资的调整,事业单位工作人员基本工资的调整,机关事业单位离退休人员待遇的调整。
    
    此次调整,“工资待遇向基层倾斜”的意图比较明显。人社部新闻发言人李忠在1月23日的新闻发布会上解释,“我国机关事业单位近4000万在职人员,有近800万在乡镇工作,他们长期工作在一线,条件相对艰苦,工资水平普遍偏低。”
    
    如果按照上述方案,公务员的基本工资,尤其是基层和非领导职务公务员的上涨幅度确实较大。比如,县处级副职非领导职务,职务工资从原来的590元上调到1010元,上涨幅度为71.2%。而国家级正职,职务工资从原来的4000元调整为5250元,提高比例为三成。
    
    不过,不少公务员在经过一番计算后,并没有把这次调整作为真正的“利好消息”。“基本工资原本就很低,即使上涨以后,扣除养老保险和职业年金,再扣除取消的津贴补贴,加加减减以后还有可能少了呢”,一位公务员对《中国新闻周刊》表示,“单位里的同事对这个消息没太大反响,不过,有养老保险以后,辞职倒是没后顾之忧了。”
    
    以这位工龄近20年的科员为例,改革前,其职务工资为380元,级别工资为791元,各项津、补贴2627元,应发总额为3798元。假设按照上述方案,改革后,职务工资增加到600元,级别工资增加到1766元,津贴、补贴减少250元后为2377元。扣除8%的基本养老保险费和4%的职业年金,最后应发工资为4174元。总体比改革前实际增长375元左右。
    
    这样的增长幅度,基本符合人社部改革设计的初衷。“从政策设计上考虑,显然我们希望改革后大家的待遇水平不降低,而且能随着经济发展有所提升,这是政策考虑的基点。”胡晓义说,“从这个基点出发,至少我有这样的信心,对绝大多数人来讲,如果不是极特殊情况,待遇水平都会有所增加,至少是不降低。”
    
    不过,新闻发言人李忠也坦言,“对于工资收入水平较高地区的部分人员,这次增加的工资可能不足以完全弥补个人缴费,当期收入还会有所下降。”
    
    据《中国新闻周刊》根据沿海省份公务员收入水平测算,以深圳市某市直机关一位副科级公务员为例,目前的职务工资、级别工资加起来900元左右,各类津贴、补贴总额8000元左右,扣除所得税、住房公积金等项目,不算车补和房补,实际所得工资8000多元。
    
    调整后,职务工资720元,级别工资1164元,规范津贴补贴减少290元,再结合养老金并轨方案,需要交纳个人工资8%的养老保险和4%的职业年金,一共是12%。改革后的工资收入为7900元左右,比改革前减少100元,实际收入不增反降。
    
    津补贴失序有待清理
    
    这次的改革内容,被一些人形容为“两增一减”,即增加职务工资和级别工资,减少规范性津贴补贴。
    
    人社部新闻发言人李忠解释,按照现行工资制度,公务员工资分为三部分,基本工资、津贴补贴、奖金。这次改革,将部分津贴补贴或绩效工资纳入基本工资,适当提高基本工资的比重,同时冻结规范津贴补贴工资增长,各地各部门不能自行提高津贴补贴水平和调整津贴补贴标准。
    
    事实上,长期以来,各地名目不一的津贴补贴是造成外界对公务员收入存在“想象空间”的主要原因之一。
    
    苏海南介绍说,据统计,公务员基本工资大约只占公务员全部工资的30%左右,其余70%为各种津补贴,这种结构很不合理。之所以出现这种状况,一方面是国家安排的基本工资标准偏低,又多年没有提高,另一方面,“2006年公务员工资改革清理整顿津补贴时,因条件不成熟没有把名目繁多的津补贴全部纳入整顿范围,不少地方还保留了所谓改革性津补贴以及某些其他津补贴,且近些年来一些地方又自行安排提高了津补贴”。
    
    “地区津贴制度”始于1993年公务员薪资制度改革,为使收入分配适应各个地区经济发展不平衡的现状,国家层面提出建立“地区津贴制度”,各地可根据本地经济发展水平、财力状况,按国家规定制定本地区的“津补贴”。
    
    之后,由于国家未出台统一政策,在此背景下,地方发放公务员津贴补贴的名目逐渐失序。苏海南介绍,当时专门就“地区津贴补贴”现象进行过课题研究,发现各地擅自发放的津贴补贴名目达到300多项。
    
    2006年7月,新一轮公务员工资制度改革开始推进,国家明确提出了建立地区附加津贴等制度,也着手对中央机关、各省市津贴补贴发放进行清理规范,计划用3年时间,将地区差控制在合理范围。一些地方陆续开始清理合并公务员收入中的各类津贴补贴,原先“不上台面”的收入被取消或变成“明补”,这也被称为“阳光工资”改革。
    
    不过,执行情况并不理想,而且一些地方和部门不仅没有收敛,情况反而更为严重。
    
    “按国家规定,公务员津补贴应该是由地区附加津贴、艰苦地区津贴、特殊岗位津贴这几项组成,但是2006年只改了基本工资,在2008年之后开始陆续发放了艰苦地区津贴和特殊岗位津贴,而地区附加津贴制度一直没有建立健全,缺乏一个地区之间津贴补贴标准的合理区间,仍然是各地财政自行发放,造成津补贴比重过高,且地区之间很不平衡,引发多方面不满。”苏海南介绍说。
    
    各地津补贴的无序和滥发,导致地区之间公务员收入不平衡加剧。以深圳一名刚入职不久的科员为例,工资结构中一般包含5部分津补贴:特区津贴1015元、工作津贴2350元、生活补贴2910元、改革性津贴1040元、基层工作补贴1000元,此外还有1200元左右的车补和2300元左右的房补,所有的津补贴超过万元。
    
    而在中西部地区的陕西西安,一名公检法系统普通科员告诉《中国新闻周刊》,他的月收入中,生活补贴1380元,行业补贴224.5元。“每月有饭补200元,警衔补贴每月175元,住房公积金每月扣除165元,再无其他福利了”,即使加上职务工资380元,级别工资446元,月工资总额不超过4000元。
    
    “2006年以前差距很大,通过2006年改革,不同地方公务员工资差距稍微有所缩小。”苏海南说,但2009年之后的几年,一些地方随意发放津补贴又有重新扩大的势头。
    
    据当时媒体报道,审计署2009年度抽查56个中央部门,发现5170张为假发票,列支金额为1.42亿元。其中,利用虚假发票套取资金9784.14万元,主要用于发放职工福利补贴等。
    
    2010年3月,中纪委等六部委派出检查组,分赴广州、武汉、成都、青岛、宁波、南宁等6地,对公安、工商、城建、房管、教育、地税、卫生、房产等八家市直机关公务员津补贴情况进行检查。
    
    以武汉市直行政单位为例,检查发现,2007年至2009年间超发的各种津补贴,保守估计总额有数千万元。当时媒体报道,武汉市一市直部门被要求清退的津补贴共有:考核优秀奖5.67万元,年度考核奖72万元,社保考核奖299.72万元,征管考核奖326.36万元,财政征收奖22.1万元,残保征收奖10.95万元,社保压欠奖10.95万元,组织收入奖33.43万元,“五一劳动奖状”称号奖40.5万元,绿化奖 60.5万元,征管系统上线奖11.2万元,两型机关先进奖6.9万元,综合治理奖8.95万元。
    
    “这一次的改革将部分津贴补贴纳入基本工资,降低了津补贴比重,同时对现有津补贴发放水平进行冻结,但这还不算实质性的全面规范。”苏海南表示,“改革的下一步应该是用地区附加津贴取代各地随意设立、名目不一的各种津贴,并设置地区津贴标准的上限和下限,对地区差距进行平衡,实行‘削峰填谷’。”
    
    调结构重于涨工资
    
    当前对公务员收入的想象空间除了来自不透明的津贴补贴,还来自多个层面:一方面,基层以及低级别公务员在过去十年工资确实偏低,但一部分人的现实消费水平却远超出其工资收入水平,二者之间的差距令人浮想联翩。
    
    另一方面,随着反腐持续发力,公众一次次看到一些公职人员滥用职权大肆敛财,其灰色收入更是超乎想象。一些灰色收入或是违规兼职所得,或是违规经商的收入,支撑了一些公务员在低工资时代的高消费。
    
    在养老金并轨前,公众对公务员的退休待遇高也一直多有不满。社会普遍认为,公务员收入稳定,不参加社保,不缴社保费,退休后还能拿原工资的90%甚至95%,大大优越于企业普通职工和一般城镇居民。
    
    多重因素叠加下,公务员工资的话题变得越来越敏感,改革也更是难上加难。
    
    在苏海南看来,这次启动改革已是经过多方面、慎重的考量。尤其是养老金并轨,为工资改革提供了契机。在并轨之前,工资结构无法调整,“因为基本工资一旦调整上去,退休的公务员就得比照基本工资相应提高其退休金,而这种安排又会进一步拉大退休公务员和企业退休人员之间的养老待遇差。养老金并轨后,就为调整工资结构、加大基本工资比重提供了很好的必要条件。”
    
    “不是涨工资,而是重在调结构。”苏海南强调,这次改革,主要是针对当前公务员工资的结构失衡问题,同时作为养老金并轨的配套改革,减少后者的改革压力,“也适当考虑了一些社会物价、消费水平上涨的因素,使公务员在缴纳个人养老保险费后,大多数人工资能有一定幅度的提高。”
    
    在他看来,调结构是改革的第一步,后续改革还有很多,如进一步清理整顿津补贴、规范分配秩序,建立健全地区附加津贴制度,“要开前门、正门,同时必须关后门、侧门”。此外,还包括配合建立职务与职级并行的制度,相应建立与之相匹配的工资待遇标准。
    
    按照现行公务员法,公务员实行国家统一的职务与级别相结合的工资制度,职务、职级、工资三者相对应、相挂钩。在实际情况中,职务工资比例虽然不高,但由于津补贴基本按照职务发放,与职务工资因素挂钩的收入整体所占比例接近七成。职务对工资水平具有决定性作用,职级的功能被明显弱化。
    
    尤其在县级层面,只有县委书记、县人大常委会主任、县长、县政协主席这四套班子的一把手等少数人为县处级,县级各委办局则为乡科级。此外绝大多数公务员是在科员、办事员两个级别之间,晋升空间极为有限。
    
    竹立家坦言,“有些乡镇的基层公务员,一辈子可能连科长都当不上,当不上领导的话,基本的薪酬也就上不去,极大影响了公务员工作的积极性”。
    
    据了解,截止目前,安徽、山东、江苏、河北、辽宁等5省份已经推行了公务员职务与职级并行制度。2014年12月,中央全面深化改革领导小组第七次会议审议了《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》,将在全国县以下机关实施这项改革。
    
    “职务与职级的分离并行有利于进一步完善公务员工资制度”,竹立家对《中国新闻周刊》表示,“应该让那些认真工作、当不上领导的公务员也能享受同等待遇。” (博讯 boxun.com)
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