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全国人大代表名额的60年变迁 胡乔木曾提出减少到1200人
(博讯北京时间2014年9月06日 转载)
    
    说到全国人大代表名额,不能不说到1949年9月21日至30日在北平举行的中国人民政治协商会议第一届全体会议(以下简称“政协”)。
    

    这届政协共有组成单位45个;代表510人、候补代表77人、特邀人士75人,共662人,包括了中国共产党和全中国所有的民主党派、人民团体、人民解放军、各地区、各民族、国外华侨、其他爱国民主分子的代表,体现了广泛的代表性。政协这样的构成,具有代表全国人民的性质,获得全国人民的信任和拥护,因而它在当时不具备召开全国人民代表大会的情况下,宣布自己执行全国人民代表大会的职权。出席这届政协全体会议的600多位代表经过协商,完成了“写在人类的历史上”(毛泽东语)的伟大工作——建立新中国。这就是在说到全国人大代表名额时要说到政协第一届全体会议的原因。
    
    与1954年第一届全国人大的代表名额相联系,这里需要指出两点,第一,这届政协除9个组成单位的代表按地域产生外,36个组成单位的代表都是按界别产生的。第二,军队有正式代表60人、候补代表11人,华侨有正式代表15人、候补代表2人。
    
    1949年底,全国人口5.42亿人。按此计算,全国大体上每81.9万人产生1名政协代表。
    
    1226位代表组成第一届全国人民代表大会
    
    1953年1月13日,中央人民政府委员会通过了《关于召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的决议》,决定在当年召开由人民用普选方法产生的各级人民代表大会。为了依法选举人大代表,2月11日,中央人民政府委员会通过了《全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》。按照选举法的规定,全国人大代表,除军队代表和华侨代表外,都按行政区域产生。这与政协第一届全体会议的大部分代表按“界别”产生是个重大的区别。两者的另外一个区别是,人大代表由“选举”产生,而政协代表由“协商”产生。
    
    1953年选举法确定代表名额的原则,一是,必须使各级人大是具有工作能力的国家政权机关,既便于召集会议,又便于讨论和决定问题;二是,在人大中,既须有相当于社会各民主阶级地位和有相当于各民族或种族地位的代表,又须注意到代表的地区性。
    
    那么,选举法是怎样确定全国人大代表名额的呢?选举法规定,各省每80万人选全国人大代表1人,中央直辖市和人口在50万以上的工业市每10万人选全国人大代表1人。这就是后来所说的“农村每1代表所代表的人口数8倍于城市每1代表所代表的人口数(简称‘8比1’)”的源头。选举法还规定,人口特少的省的全国人大代表不少于3人,全国人大代表的选举单位还包括中央直辖的少数民族行政单位。
    
    从以上我们可知,1953年选举法并没有直接规定全国人大代表的具体名额,而是规定农村代表与城市代表所代表人口的不同比例,据此在全国总人口中计算出大部分代表名额,再加上选举法具体规定的军队代表名额、华侨代表名额以及人口特少的省的代表名额等,从而计算出全部代表名额。我曾在《全国人民代表大会代表名额确定依据探讨》(载《政治学研究》1987年第5期)一文中,把世界100多个国家议会议员名额规定的类型归纳为五种:具体名额型、上限型、上限下限型、定期增加型、推导具体名额型。我国1953年选举法对全国人大代表名额的规定可以归类为“推导具体名额型”。邓小平在选举法草案说明中指出,根据选举法草案计算,全国人大代表名额约为1200人左右,略少于苏联两院代表的总和,但比其他任何国家的国会都大得多。
    
    1954年第一届全国人大有45个选举单位,其中包括14个直辖市,共产生代表1226人。与政协相对照,我们看到:第一,两者都有45个选举或者组成单位;第二,人大代表1226人接近政协代表662人的两倍;第三,军队人大代表60人与军队政协正式代表60人相同;第四,华侨人大代表30人是华侨政协正式代表15人的两倍。据此我们认为,选举法确定的第一届全国人大代表的人数是以政协代表的人数作参照、按照大体上增加1倍的人数来考虑的。
    
    按照1953年6月30日普查结果,全国总人口为5.83亿,据此计算,一届全国人大时,全国大体每47.6万人产生1名全国人大代表。
    
    1959年第二届全国人大代表总数与第一届相同,也是1226人。由于行政区划的变更,第二届全国人大代表的选举单位由第一届的45个减少到31个。虽然,行政区划变更的省、自治区、直辖市的代表名额作了相应的调整,但实质上各选举单位的代表名额与第一届是相同的。
    
    1958年末,全国总人口为6.60亿人,全国大体每53.8万人产生1名全国人大代表。由于人口增加而代表名额不增加,第二届全国人大每1代表所代表的人口数比第一届大体上增加了6万人。
    
    第三届全国人大代表名额首次增加即达3040人
    
    1964年第三届全国人大代表名额为3040人,比第一届、第二届增加约1.5倍。这是1954年第一届全国人大以来10年中,代表名额的第一次重大变化。
    
    当时增加代表名额的考虑,一是,第一届、第二届的名额少了,不能同国家大、人口多的情况相适应。二是,随着我国工业、农业、科学文化教育等各方面事业的跃进,以工人阶级为领导、工农联盟为基础的人民民主统一战线日益巩固和发展,为了反映这种情况,代表名额应当扩大。三是,从第二届代表的情况看,连选连任的老代表多,青壮年的代表太少,通过增加代表名额,使适当数量的新生力量被选到全国人大中。四是,增加一些少数民族劳动人民代表,以便全国人大充分地反映和集中我国各族人民的要求和意志。
    
    这里需要提及的是,第一届、第二届全国人大代表名额的确定与当时会场(北京中南海怀仁堂)大小的限制有一定关系。1959年9月北京人民大会堂竣工,大礼堂第一层设有座位3501个,第二层3454个,第三层2517个,主席台可设座位300-500个,总计可容纳1万多人。这样,增加代表名额开会所需的场所问题解决了。
    
    确定和分配第三届全国人大代表名额时规定,各省、自治区每40万人选代表1人、人口特少的省、自治区代表不少于10人,直辖市和工业人口三十万以上的城市每5万人选代表1人(总体上农村与城市代表所代表的人口数比例仍为“8比1”),据此,计算出农村代表1493人、城市代表1097人,再加上少数民族代表300人(比第一届、第二届增加1倍)、军队代表120人(增加1倍)、华侨代表30人(保持不变),总名额为3040人。
    
    1964年第二次人口普查,全国人口为6.95亿人,据此计算,全国大体每22.9万人产生1名第三届全国人大代表。
    
    1975年第四届全国人大代表名额2885人,比第三届减少155人,这两届代表人数大体相当。需要指出的是,四届全国人大代表不是由选举而是由协商产生的,这不符合选举法的规定。
    
    1974年末,全国人口为9.09亿人,据此计算,全国大体每31.5万人产生1名第四届全国人大代表。
    
    第五届全国人大代表3500人为历届之最
    
    1977年10月15日,中共中央发出关于召开第五届全国人大的通知,确定代表名额为3500人。这比第三届增加了460人,比第四届增加615人,增幅较大。这是从1954年第一届全国人大至现在第十二届全国人大,代表人数最多的一届。在1978年2月五届全国人大一次会议举行前,北京、河北、辽宁分别撤销了由本选举单位选出的1人的代表职务,五届全国人大实有代表3497人。
    
    1977年末,全国人口为9.50亿人,据此计算,全国大体每27.1万人产生1名第五届全国人大代表。
    
    1979年修改后的选举法规定,全国人大代表名额不超过3500人。这是在法律上把第五届全国人大代表的名额固定了下来,也是选举法第一次对全国人大代表的名额作出具体规定,按照我在《全国人民代表大会代表名额确定依据探讨》一文中对各国议员名额规定的类型的分类,这属于“上限型”。选举法还明确规定,全国人大代表的名额,按照农村每1代表所代表的人口数8倍于城市每1代表所代表的人口数(即“8比1”)的原则分配。这是自1953年选举法制定以来,第一次在法律上把这一原则清楚地表述出来。
    
    第六届以来全国人大代表名额固定为不超过3000人
    
    根据1982年12月10日通过的关于第六届全国人大代表名额和选举问题的决议计算,六届全国人大代表名额约为3000人,比第五届减少约500人。
    
    在此前讨论修改宪法过程中,许多人建议适当减少代表名额,胡乔木提出了减少到1200人的方案,这与第一届、第二届全国人大代表1226人大体相当。
    
    为什么没有减少更多名额,第五届全国人大常委会副委员长兼秘书长杨尚昆解释说,适当减少代表名额,这个意见是可取的。但我国是一个地域辽阔、人口众多的多民族的社会主义国家,全国人大代表人数也不宜太少,太少不足以体现应有的代表性。
    
    在按照人口数分配的代表名额中,依照农村与城市代表所代表人口数8比1的比例,农村每104万人选代表1人,城市每13万人选代表1人,第六届实际分配和选出代表2978人。
    
    1986年修改后的选举法规定,全国人大代表名额不超过3000人。这是选举法第二次对全国人大代表名额作具体规定,实际上是以第六届的代表名额为准,把全国人大的代表名额在法律上固定了下来。
    
    在第七届全国人大换届前,有关方面曾考虑减少全国人大代表的名额,设想:第一步减少到2200人左右,第二步减少到1500人左右。杨尚昆非常支持减少全国人大代表名额的意见。他说,减少军队代表名额的工作我去做。后来有位中央领导同志说,党代会的代表还2000多人,人大代表怎么也不能比党代会的代表少。这件事就搁下来了(见《王汉斌访谈录》第161页)。这样,第七届全国人大代表名额仍保持第六届的2978人。
    
    第八、九、十、十一、十二届全国人大按照选举法关于代表名额不超过3000人的规定,分别在当届全国人大一次会议召开前选出全国人大代表2979人、2980人、2985人、2987人、2987人。
    
    从以上我们看出,从1983年第六届全国人大至今第十二届全国人大,历经31年、7届全国人大确定的代表名额和实际选出的代表人数每届均不超过3000人。
    
    对世界各国议会研究发现,按照人口—代表比例原则确定议员(代表)名额,如果比例不变,随着人口的增长,议员人数必然不断增多。若不加控制,则议员人数无限增加势必影响议会职能的发挥。因此,有的国家采取了相应措施,当议员人数增加到一定数量时,就把议员名额固定下来,定期调整议员名额的分配方案。美国到1913年,众议院议员增加到了435人。美国国会1929年通过了“关于重新分配国会议席”的法案,把众议院议席固定为435席,不得随人口增加而增加。国会根据每10年举行的一次全国人口普查结果,重新调整各州众议院议员的分配名额,减少人口增长较慢的州的议席,而增加人口增长较快的州的议席。到1980年美国大约每50万人中产生1名众议员。自1913年以来美国众议院435个议席一直没有增加。
    
    在1983年第六届以来的31年中,历届全国人大代表的名额总体上没有变化。但1995年修改选举法,将全国人大代表的分配原则——农村与城市每1代表所代表的人口数的比例由8比1缩小为4比1。2010年修改选举法,将两者的比例修改为1比1,也就是每1代表所代表的城乡人口数相同。从此,人大代表的选举制度,全面实现了“人人平等、地区平等、民族平等”,这是我国社会主义民主制度的巨大进步。
    
    由于1995年修改了选举法关于农村与城市代表所代表人口数的比例的规定和人口的增长,1998年九届全国人大,在按照人口数分配的代表名额中,农村每88万人选代表1人,城市每22万人选代表1人;2003年十届全国人大,在按照人口数分配的代表名额中,农村每96万人选代表1人,城市每24万人选代表1人。2013年十二届全国人大,有2000名代表是按照选举法每1代表所代表的城乡人口数相同的规定产生的,全国约每67万人选代表1人。按照人口数,第九届、第十届、第十二届全国人大,除台湾省外的,重新分配了各省、自治区、直辖市的代表名额。
    
    把全国人大代表名额固定为不超过3000人,这是否最为合适?是否还可以减少?时至今日,确定代表名额的原则仍应是这样两个,一是,有广泛性和代表性;二是,便于召集会议,便于讨论和决定问题。第七届、第八届全国人大常委会副委员长王汉斌说,减少全国人大代表名额的问题,“我看也是可以研究的”。
    
    (作者为全国人大常委会法制工作委员会副主任)
    
    作者:阚珂 来源:法制日报 (博讯 boxun.com)
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