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南水北调工程东线通水,开工11年运营管理混乱
(博讯北京时间2013年12月25日 转载)
    来源: 第一财经日报

南水北调工程:东线通水 运营管理体制亟待协调 专家:南水北调头等难题在运营管理
    

    [ 目前为止,水价和管理仍然是非常敏感的问题,国家还在制定中,“因为一个省是搞不来的。” ]
    
    12月8日,建设11年之久的南水北调东线工程终于等来了国务院最高批示正式通水。论证了半个世纪之久的“中国式调水梦”至此终于亮相在国人面前,这是南水北调工程东、中、西三线中最早通水的一线。
    
    12月17日,山东省南水北调工程建设管理局副局长罗辉对《第一财经(微博)日报》记者说,第一次全线通水已经在12月11日完毕,共历时43天,“目前长江水已经到达部分地区、部分用户。”
    
    至于为何在第一次通水接近完成之时才向社会宣布,罗辉解释,“其中一直没有明确的时间界限,都在等整体项目运行平稳了后才公布。”
    
    本报记者在采访中得知,在整体工程建完后,水价和运营管理体制是亟待解决的两大矛盾。目前,水价方案征求稿已经到了省级,正等待发改委公布,而更难协调的在于运营管理体制,这里面牵涉了众多实体部门的利益。
    
    开工11年之后,南水北调的具体运营方案仍然没有出台,连国家南水北调办内部都觉得“再不出来不行了”。
    
    这一场规模浩大的跨省工程背后,实则是中国水资源在举国范围内的一场人工式重新分配。

敏感的水价
    
    事实上,今年五六月份开始,东线工程开始在江苏、山东境内试水,历经半年,工程全线贯通,目前已经具备通水条件。南水北调东线自长江下游江苏境内江都泵站引水,通过13级泵站提水北送,经山东东平湖后分别输水至德州和胶东半岛。
    
    按照2002年批准的《南水北调工程总体规划》,工程干线全长1467公里,在山东境内规划南北、东西两条输水干线,全长1191公里,构成一个T字形输水动脉,一条至鲁北、一条至胶东半岛。
    
    东线总投资近500亿元,设计年抽江水量87.7亿立方米,供水范围涉及江苏、安徽、山东3省的71个县(市、区),直接受益人口约1亿人。
    
    然而,由于涉及不同省份、不同部门的权责界限,以及相关管理办法、运行机制目前尚无定论,山东、江苏两省的南水北调工程建设管理局,作为国务院南水北调办的直属机构,便面临着由“建”到“管”的过渡。
    
    作为建设方的山东南水北调干线公司与山东省南水北调建设管理局属一套班子、两块牌子,目前在山东省水利厅的一幢简陋的档案楼里借用了两层。一位办公室人员对记者称,一直没有正式的办公室。
    
    随着工期的结束,一系列管理运行体制提上日程,而就记者知悉,目前是否调整或新编管理体制还无定论。该建设单位仍是山东境内南水北调工程的神经总枢,在国务院南水北调工程建设委员会办公室(下称“国务院南水北调办”)的直接领导下。
    
    11月18日,山东省南水北调办一片忙碌,宣传处处长杨建伟对记者说,目前为止,水价和管理仍然是非常敏感的问题,国家还在制定中,“因为一个省是搞不来的。”
    
    杨建伟介绍,试通水就是检测设备及干线的运行达标情况,“但还不是通水至用户的概念,因为干线到地方水库、水库到水厂、水厂到工业管道和城市管道,都属于配套工程,所以不是立即就能用水。”
    
    目前,基本调水量包括山东境内13市、68县(市区)水量分配已经基本确定,一期工程正常运行后,山东年调引长江水13.53亿立方米,年抽江水量500立方米/秒。这对于源区江苏江都抽水站10000多立方米的来水量来说影响甚小,而对于人均水资源占有量不足全国六分之一水平的山东来说,却为迄今为止最重大的战略性水源。
    
    以济南为例,计划年受水1亿立方米,却达全年供水量的20%。中国水利水电科学研究院水资源研究所所长、中国工程院院士王浩曾参加了南水北调总体方案的论证,他对记者说,山东目前城镇生活和工业企业用水主要靠超采地下水、挤占农业和生态用水、超指标引黄河水来维持。扣除这些不合理的开采量后,山东省还是缺水的。

水质成败东平湖
    
    对于济宁市东平县东平湖一带的村民来说,都知道陈山口黄河出湖闸,却不一定知道南水北调济平干渠首闸,2005年始,它悄然伫立于陈山口闸东侧。在东平湖的最北端,陈山口闸更像是守卫,拦蓄西北而来的黄河水;而济平干渠首闸则将南来长江水调向胶东线与鲁北两线。
    
    从地图上看,这是山东境内胶东输水干线的首段工程,也承担着鲁北线分水功能,处于整个丫形动脉的中心点。南部往下,有13级泵站逐级提水,至济平干渠首闸便可自流。
    
    所以,东平湖也是东线上最后一座蓄水湖,地势也最高。山东境内的长江水是否合格一定程度上取决于东平湖。
    
    东平湖历史上是八百里梁山泊的唯一遗存水域,东连大汶河,北通黄河、大清河,过去是漕运要枢,建国后被用作蓄水滞洪。
    
    济平干渠首闸的工作人员郭培胜日夜驻守着闸口已经有三个年头,11月25日,他指着脚下闸间对记者说:“目前流量只有9个立方左右(每秒),前几天水量大时还有声音,现在基本试水结束了。”
    
    他每天定时记载着闸前和闸后水位,“因为只是第一次试通水,对于正式通水后东平湖水位线保持水平,目前还没明确说法。”
    
    记者在东平湖北端向南望,是一片渔网纵横、芦苇丛生的河滩,124平方公里水面的最南端八里湾泵站便是13级泵站的最后一站。老郭说:“因为水量小,而湖面大,所以看不出水流。”
    
    从引水闸眺望塔往东平湖的东北向看,山脚下一条设计流量为50立方米/秒的清渠蜿蜒西去,这便是2005年竣工的济平干渠,全长90公里,直至胶东末站威海。
    
    而这条明渠在2002年前只是一条土渠,虽从未通水,但存在有半世纪之久。它的开凿可追溯到1952年,毛泽东提出“南方水多,北方水少,如有可能,借点水来也是可以的”。南水北调被初次提及是在1958年《关于水利工程的指示》中,“将江、淮、河、汉、海各流域联系为统一的水利系统规划”。
    
    “人民公社的时候群众合挖的,一直通到济南。建了又没有通过水,有的地方都已经被老百姓填平种地了,有的地方长苇子或开鱼塘,2002年才在原来基础上重新建。”济平干渠上游管理处巡查员苏才说。
    
    他记得,近年来黄河年年枯水,当地的降水量一直在600毫米的低位,每年汛后,东平湖裸露出新的滩涂,村民就先到先得,用来开垦,耕地并无严格限制。如今虽然东平湖上建了南水北调,“但要湖区农民不用东平湖水灌溉养鱼,也不现实”。

权属难归
    
    东平湖在上世纪50年代曾是黄河蓄洪水库,而在近年来黄河水危机日益严重的情况下,就转而成为泄洪湖,补给山东。而南水北调再次让东平湖的功能发生了实质性变化:单纯的防洪运用功能逐渐转变为以防洪为主,兼顾调水、航运、引水灌溉等综合功能。
    
    这样,老湖区的兴利库容增大、防洪库容减小,最直接的问题就是调水与放水、蓄水与引水的矛盾。2007年8月,东平湖出现较大洪水期,南水北调中新建的济平干渠首闸放水11天,泄洪2000万立方米。
    
    而这在黄河河务局东平湖管理局看来,是在未经该局防洪指挥所允许的情况下,“打乱了东平湖防洪调度秩序。”东平湖管理局隶属于黄河委,与山东南水北调管理局并无职能交叉,却在东平湖管理上“相撞”。
    
    黄河河务局东平湖管理局副局长武士国曾在2011年发表题为《南水北调东线对东平湖滞洪区运用的影响》提到,东平湖防洪工程本存在许多问题,如坝基渗水、坝身质量差,南水北调将“加重或扩大工程存在的问题”。
    
    除此之外,多头管理也让双方骑虎难下,东平湖水资源由黄委实行全额管理,东平湖管理局为东平湖滞洪区的法定管理单位,而调蓄江水必将影响东平湖的水量调度,“在各方责、权、利未明晰的情况下,协调管理的难度很大。”武士国指出。
    
    这个问题在苏鲁交界处的南四湖更为敏感和突出。南四湖区分属江苏和山东8个县管辖,边界问题错综复杂,国务院部署的省际勘界工作,至今只剩下该地区没有完成。
    
    南四湖位于淮河流域北部,是南水北调东线上除了洪泽湖、骆马湖、东平湖外第四个调蓄湖,由微山湖、南阳湖、独山湖和昭阳湖组成,承接江苏、山东、河南、安徽四省的来水,流域面积3.17万平方公里。由于当地居民围湖造田、围湖养鱼,使得南四湖的水面缩减了近1/5。
    
    从上世纪70年代起,南四湖就与“污染”联系在一起,流域53条河流沿河的排污企业达4000多家,每天54万吨工业废水、14万吨生活污水排入南四湖。
    
    但作为南水北调的必经之路,山东省在2006年开始治污,开展退耕还湿、退渔还湖,依托人工湿地水质净化工程,建设环湖沿河大生态带。2010年,南四湖支流白马河大量出现桃花水母,被看成是入湖水质改善的标志。
    
    11月,东线工程试运行期间,环保部门对输水干线19个断面进行了水质监测,监测样本达到几百个,水质全部为类(部分样本还达到类),达到或好于当初规划确定的水质标准。
    
    但是,在53条入湖河流中,由于诸多入湖河道没有控制口门,为了排水、引水方便,沿湖地方政府多次疏浚开挖。据统计,目前从南四湖湖内和入湖河道取水的取水口共有200余处,淮委沂沭泗水利管理局局长于琪曾对媒体表示,200余处取水口,发证数和取水量登记分别只占实际数的38.5%和25%。

南四湖省际水权纠纷未了
    
    第九级泵站韩庄泵站伫立在京杭大运河韩庄运河段上,将南来的长江水送入微山湖内,也处于苏鲁交界处。走在八里沟村崎岖的村路上,可以看到韩庄泵站前的湖面并没有防护栏。
    
    摩的司机老韩对记者说,以前村民可以用自家潜水泵取河水灌溉,后来镇上电厂倒闭了,自用水泵才不兴了。
    
    沂沭泗水利管理局(下称“沂沭泗局”)是淮委在地方上的派出机构,1981年成立时,对南四湖和沂沭泗水利工程实行统一管理,成立之初被寄望于调解当时相当紧张的省际水事纠纷。
    
    三十多年过去,南四湖沿线苏鲁八县仍在水量利用上各自为政、各取其用。沂沭泗局水资源处处长宋心同对记者说:“矛盾依然没有解决,南水北调的加入会让这个地方的水情管理更复杂。”
    
    沂沭泗局下级湖水利管理局坐落在微山湖西南侧,水管股一位李姓股长对记者说:“还不排除入湖河道上一些工厂自建的泵站,凡是关系到地方利益的,就很难管。”
    
    “东线利用原有的水利工程调水,可以说占用了泄洪工程的水库,理论上说避免了重复建设、减少了投资。但是防洪和调水让水利和南水北调办两家来管一定会有错位,所以应该沟通协调、统一管理。”宋心同向记者表示。
    
    沂沭泗局水资源处一位负责外联的工作人员对记者忧心地表示:“这些年从未接到任何与南水北调相关的沟通安排,基本上就是各干各的。”她认为,目前的南四湖上的多头管理乱象已经很难协调。
    
    去年国家南水北调办曾就南水北调运行管理机构组建方案召开意见征求会,“我们的意思是,南四湖上的南水北调还是该让我们统一管理,除了湖上新建的泵站,基本设施都是我们的。”宋心同说。

运营管理机制未论定
    
    去年7月的南水北调运营管理机构组建方案征求意见座谈会上,国务院南水北调办副主任张野曾指出,东线运营管理机构组建涉及苏鲁两省,纵跨多个流域,关系复杂,协调难度大。要立足大局,加强沟通理解,互相支持配合,群策群力。
    
    一位消息人士透露,目前基本确定组建新的南水北调工程运营管理单位,即东线总公司负责总调度和执行水量调度计划。而江苏境内新老泵站和山东境内的工程分别由江苏水源公司和山东干线公司代管,业务上受东线总公司指导。另外,省际工程将由东线总公司接管。
    
    本报记者从另一位接近国家南水北调办人士处得知,方案很快便将出台,“现在他们自己也很急,再不出来不行了。”这位人士说。
    
    今年11月中旬,国家南水北调办主任鄂竟平在接受媒体采访时称,已按照国务院南水北调工程建设委员会第6次会议分工要求,制定了东线运行管理机构组建方案,抽调了40人左右的专业队伍进行试运行管理,待国务院批准后就正式组建管理机构。他并且透露,“跟三峡总公司有点像”。
    
    本报记者询问苏鲁两省多位相关人士,得到的回复是国家还未有明确说法,地方派驻机构的调整和去留都不确定。多数人士认为,“里面牵涉的因素太复杂。”
    
    目前,南水北调中线工程也即将在明年10月正式通水,运行方案尚在研究中。后建工程丹江口水库作为亚洲最大人工湖,曾备受舆论关注,在坝体加高高度上也几经争论而反复修改。
    
    这项世界最长距离的调水工程,原计划东线和中线一期投入一千多亿元,而在《南水北调东、中线一期工程可行性研究总报告》中上报的是2546亿元,一时间资金缺口成为阻碍。
    
    值得一提的是,在2002年国务院通过《南水北调工程总体规划方案》后,东线和中线工程在同年上马建设,然而上述可研报告是在2008年立项的。其中不乏水利部和长江委的争论,中线和东线孰先孰后一时定不下来。
    
    长江委水资源保护局前局长翁立达在今年10月接受媒体采访时回忆,“长江委认为东线水污染严重,中线水量多、水质好,主张搞中线,而水利部更倾向于东线,因为东线距离短,投资少。”
    
    鄂竟平曾这样比较,不管是三峡工程还是其他水电工程,无论规模多大,也就是一个点,而南水北调仅东、中线一期工程就穿越8省,利益关系复杂,管理起来不简单。
    
    王浩告诉记者,由于东线是在江苏原有江水北调工程上扩建的,输水河道多为天然河道,调蓄也是靠洪泽湖、骆马湖、南四湖和东平湖等天然湖泊,“工程建设量小,难度也相对较小,所以率先建成通水。”另外,“水量有保障、运行调度简单,这是中线和西线不具备的。”
    
    国家相关规划中,中线工程将分两期实施,东线工程将分三期实施。但到目前为止,尚未公布东、中线二期工程的实施规划。
    
    原本计划2010年开工的西线由于涉及生态敏感区,民间反对意见最强烈,至少尚未开工。如果西线能如愿实现,东线、中线和西线工程将与长江、黄河、淮河和海河构成四横三纵、南北调配、东西互济的水资源格局。

专家:南水北调头等难题在运营管理

[ 从东线的规划至今,我认为它的运营管理一直是头等难题,不在于技术,就在于体制 ]
    
      近日,河海大学水文水资源与水利工程科学国家重点实验室首席专家王慧敏终于等来了新消息,12月4日,一份国家发改委制定的南水北调东线价格方案征求意见稿发到她的桌上,“很快就应该能正式发布”,12月22日,她对《第一财经日报》记者说。
    
      2004年,王慧敏着手一项基于供应链管理的南水北调水资源配置的课题,那时东线工程已经开工两年,而对于工程建后运营模式的研究从国家层面上才开始起步。
    
      王慧敏致信当时还任国家南水北调办主任的张基尧,“还有几年就要通水了,运营管理问题要提上日程了。”当时,工程原定于2007年通水。王慧敏在信里提出了水资源供应链管理下的契约关系,为此,她与校友张基尧见面聊了一次。
    
      之后,为了让研究更持续深入,王慧敏得到了亲身参与省内的江苏段建设运营管理的研讨机会,并在2006年至2010年完成了江苏段管理体制运营方案研究报告,尽管像她一样提交方案的部门有很多,而最终方案却至今没有落板。
    
      多年浸淫在各种官方会议中,她对本报记者直言,南水北调东线的运营管理始终是个敏感带,牵涉的利益方太多,“不到最后一刻,大家都不想拿出方案”。
    
      这些矛盾不仅仅是在苏鲁之间,还有一省内部,以及国家层面还未梳理清楚的问题。王慧敏这些年完成有关南水北调运营管理领域的重点项目课题十余项,每一个研究都要单独私下找人访谈,“非常辛苦,因为你根本没办法把山东和江苏的人拉在一起。”她说。
    
      如今,东线工程已经通水一月有余,除了价格,在运营管理模式上依然没有动静。

运营管理体制待产
    
      第一财经日报:在你看来,东线在运营管理上有什么难点?
    
      王慧敏:从东线的规划至今,我认为它的运营管理一直是头等难题,不在于技术,就在于体制。水的调度一定是全线统一的,而运营管理无法协调。东线的运营调度体制是三线中最复杂的,这个上面中线相对简单,因为全部是新建工程,管理相对简单,利益矛盾方没那么多。第二难就是水价,也是矛盾的集中体现点。
    
      日报:为什么运营管理体制会是一个难题?
    
      王慧敏:其实江苏段是在原来的江苏江水北调工程上扩展、延伸的。江水北调是上世纪50年代江苏省开始修建的,已经是很成熟的、完善的调水系统。就在原本的能力上通过河道扩展、加强抽蓄能力而扩展了,原本的江水北调和南水北调就在系统上整合成一个,同时要满足向山东输水,和江水北调的送水。原有工程是江苏省水利厅下属工程管理处在管,资产都属江苏。而新的南水北调又归属新成立的江苏水源公司和江苏省南水北调办,所以在江苏境内就已经出现多头管理的状况。
    
      日报:为什么要在建设的时候就成立那么多单位?在山东境内又是怎样?
    
      王慧敏:江苏在开建时就按照国家要求的以现代企业法人制筹建的原则,成立了这么个水源公司;而国家南水北调办又要求在省一级设立一个江苏省南水北调办;而老的江水北调又挂靠省水利厅,那么怎样调度、谁去调度、维护、新老工程的权责如何划分,两部分资产如何完成一个目标?
    
      而山东也成立了南水北调干线公司,但是它和山东省南水北调办公室两块牌子、一班人马,人员构成都是水利厅的,所以两者矛盾就没那么大。

整体大矛盾在省界
    
      日报:是不是因为要统一调度所以一定要体制合并呢?
    
      王慧敏:调度一定是统一的,至于体制如何做可以有不同的方式。原有的江水北调的任务合并到整个南水北调的调度里了,两家即使不合并,但要有契约关系。在国家层面,水利部做南水北调调水方案,为技术和调度提供支撑;国务院南水北调办和将来可能存在的东线总公司重运营管理。水利部和国务院南水北调办公室之间,也没有协调好。
    
      日报:你印象中国家最早是哪年开始研究运营管理体制的?
    
      王慧敏:2004年开始就有些研究部门介入,比如国调办的政研中心,山东和江苏自己也做,2006年到2010年我就帮助江苏完成了一个管理体制运营研究,有过若干套方案。很多年来,水利工程都是重建设、轻管理,因为水是公共物品,管理水平和效率都比较低,相信管理体制总有一天会出来。国调办开会每次都说管理体制很重要,但每次都是原则性的,而批到的具体方案是没有的,现在是江苏自己的都没做好。
    
      日报:国家为什么不能打包来做一个总的运行方案,各地强制性推行?
    
      王慧敏:我2006年开始参与江苏省课题的时候,就曾经有个说法,国家希望各省把自己的先做好,国家就在省界南四湖约定一下水价、时间和水量。多年来江苏和山东坐在一起,最直接的矛盾是水价,因为大家觉得运营管理虽然都有说法,但都认为自己制定不下来。国家就算定也是定大原则,管到干线和各个口门为止,省内运行由省内自己定,另外最大的矛盾就是南四湖。
    
      日报:南四湖的取水乱象如果不解决,会对南水北调形成威胁吗?
    
      王慧敏:这是肯定的。整体的大的矛盾就在分界上,如果湖上的取水口自己想开就开,你根本不知道哪里在流,沿线口门的计量就很难。如果按原来的思路,是可以把南四湖的水都计量好,由现有的淮委沂沭泗局稍作职能拓展、统一管理,而江苏水源和山东干线两个公司负责各自省内的运行,这是我认为可行的,现在不知道最终会怎么定。

两部制水价体现市场化
    
      日报:是不是因为管理体制没定,所以水价还没出来?
    
      王慧敏:水价可以定,12月4日,国家发改委价格司已经给了一个征求意见,口门下怎么办却没有定,但是都有原则。目前是在口门上分了六个价格不同的区段:南四湖以南江苏境内、南四湖下级湖、上级湖至长沟泵站、长沟泵站到东平湖、东平湖以北鲁北线、以东胶东线。这个价格制定还是严格按照“保本、还贷、微利”,“谁受益谁分摊”的原则。
    
      日报:目前的水价是两部制水价吗?
    
      王慧敏:是根据两部制,目前我们的引黄济青就是两部制水价。还有一类是单一水价,运行效率都比较低。两部制水价在目前来讲大调水工程里还是比较合理的。以前我们认为水是上天赐给我们的,所以用市场化的价格手段是有难度,而南水北调所定的是“谁受益谁分摊”的战略性、效益性原则。用基本水价和计量水价来构成一个综合水价,基本水价按照认购量,收回的水费作为支付固定成本,计量水价按实际口门上用水量来算。
    
      日报:这么做的好处是什么?
    
      王慧敏:比如,南四湖以南江苏内部的口门价是0.36元,0.16元是基本水价,0.2元是计量水价。好处是考虑到你的可承受能力,水价的执行有高低,可制约你节水;而基本水费如果太高了,可能大家都不用了,工程就浪费了。所以要求你就算是生态补水,也一定要用,就算是生态补水,这样生态环境和经济效益都能体现。为什么说南水北调是准市场化运作,它的市场性就体现在两部制水价。
    
      日报:你曾经在供应链模型里研究过水价,这有什么创新呢?
    
      王慧敏:目前这套价格体制是静态固定的,但我觉得未来的方向还可以更好一点。从供应链理论来看,本来就是协调的,追求整体利益最大化,每个人的利益在平台上协商,等于把南水北调看成一个水的生产商。要考虑到来水不确定、需求不确定或者我节水了,量在变动的时候价格应该也不确定。计量部分可以用供应链思想,根据来和需的不确定性来调整价格。
    
      日报:为什么现在越来越多地谈南水北调的水权?
    
      王慧敏:50年代的时候我们不会谈这个概念,以为水是取之不竭用之不尽,随着经济发展严重短缺,才知道水是稀缺性资源,在不同的阶段,管理手段和理念要有所改变。引进国外的水权理念是对的,但国外的土地和土地上的水是私人的,界定和计量得很清楚,才可以交易。
    
      日报:我们是否可以参考美国的水银行或水权交易的方法在用水户间达到利益最大化?
    
      王慧敏:我们现在水权是狭义上的,沿线上你认购了多少,国家统一分配了,认购量就是你的水权。但是我不用了卖给别人行不行?这个问题还没有解决。还有,从长江抽水给了北方,那么这个水权怎么分?做到国外的水权交易,对南水北调来说尚早。做了那么多年对水的认识,尤其是调水工程,我觉得还是以公益性为主,借助市场的手段来实现公益目标。 (博讯 boxun.com)
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