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十字路口的“大管家”——国资委
(博讯北京时间2013年12月24日 转载)
     摘自《腾讯财经》
    
     2003年,国资委成立的初衷是实现国有资产的增值保值,既可以解决“全民所有”的国有企业具体出资人空缺的尴尬,又能够终结国有资产管理“九龙治水”的混乱状态。

    
      十年韶华,国资委或许正在成为自己的敌人。“出资人”还是“管理者”,这是一个问题!十八界三中全会提出了新一轮国企改革的战略方向,明确表明,“以管资本为主加强国有资产监管,改革国有资本授权经营体制……”国资委是否会淡化“管理者”的角色,强调“出资人”的本位,我们在等待中央及地方国资委与它们的上位者的回答。
    
      腾讯财经将梳理国资委十年发展历程,推出“国资委维新”系列文章,以期探讨下一个十年国有资产“大管家”如何谋国之福祉!
    
      回望国资委十年:“婆婆与老板”双重定位的原罪
    
      让我们回到原点。十年前,国资委因何成立?
    
      2002年,党的十六大召开,提出要深化国有资产管理体制改革,“建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责,享有所有者权益,权利、义务和责任相统一,管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。”而中央和地方国资委的成立,正是这一任务在第二年的直接产物。
    
      事后看来,“履行出资人职责”与“管资产和管人、管事相结合”这双重定位,正是导致国资委“老板”与“婆婆”双重身份的来源。但当时的提法,有其历史原因,李曙光认为,成立国资委的初衷,一方面是解决“全民所有”的国有资产具体出资人的空缺,另一方面在于结束当时对于国有资产管理上的“九龙治水”的混乱状态,目标上也是双重的。
    
      在李曙光看来,国资委刚成立时就存在缺陷。一方面,中央和地方国资委并未纳入所有的国有资产,例如科教文卫等等行业的国资并未纳入,“当时的国资委并不是真正的国资委,只是工业和交通类企业。”但更重要的缺陷正是上述的双重定位。
    
      高明华也对腾讯财经分析国资委的命名:“国有资产监督管理委员会,从一开始就错了,应该只有‘监督’,而不该有‘管理’。”
    
      这种“监督+管理”的模式,最终在实践中,国资委更多选择了管理。以出资人(“老板”)身份,按照《公司法》的规定,必须通过董事会、股东大会来发挥作用, 而以“管资产和管人、管事相结合”的管理者(“婆婆”)身份,则可以更加直接、快速。
    
      “管资产”是出资人的权利,但“管人”和“管事”则是管理者的权力。这就给了国资委介入企业具体经营的机会,“成立之后,国资委拼命要把自己做实。把央企高管、甚至中层的任命权拿在手里,这就是管了人;然后又把央企高管的考核拿在手里,这直接关系到薪酬,相当于拿到了财权,也就是管了事。”长期担任中国远洋董秘的张永坚对腾讯财经说,国资委就靠着这两条,成功当上了“婆婆”。
    
      “婆婆”和“老板”的双重身份中,国资委偏爱权力更直接的“婆婆”。但到了2008年,李曙光参与起草的《国资法》获得通过,在其第十一条中,这份法律不再提“管人、管事、管资产”,而只提“履行出资人职责”。李认为,如果说在国资委成立到这份法律通过之间的5年,国资委的定位还存在模糊情况的话,《国资法》应以法律效应结束了这种模糊。
    
      但事与愿违,国资委并未就此结束自己的“婆婆”生涯。李曙光把国资委比作《国资法》的“儿子”:“这个‘儿子’不太听话,起草过程当时同意了,但是后来又有一点后悔,觉得不应该,他还是想两种职能兼具。”
    
      李曙光认为,两种身份的自由切换,帮助国资委“双重套利”。当国企盈利状况良好时,便以出资人身份宣扬国有资产的保值增值;当国企出现大面积亏损时,则强调自身的管理职能,强调并购重组等管理成果。
    
      “有其父必有其子”。这样的国资委监管下的央企和国企,也非常习惯于在作为以盈利为目标的企业,与作为须承担社会责任的“共和国长子”两个身份之间的切换。盈利时强调前者,亏损时强调后者,例如,近两年严重亏损的中国远洋,其前任董事长魏家福退休之前,就强调自身承担了很多的社会责任。
    
      李曙光认为,2008年汶川地震时,诸多央企在自身亏损的状态下,就承担了很多“自杀性社会责任”。这当中,既存在政府仍然把国企当作财政“钱袋子”的原因,也存在企业为强化“共和国长子”身份,而淡化以盈利为目标的企业身份的原因——两个身份总得有一个干得不错的。
    
      事实上,早在十年前国资委成立时,人们就看到了这种国企的双重目标的尴尬。当时为中国政府提供意见的世界银行就指出:“世界上最好的国有企业都专注于资本的有效利用。政府有许多社会和政治目标,但在行使其在大型国有企业的所有权时,国家股东应专注于资本回报的最大化。”
    
      世行专家解释称,只有国家的所有权职能与其别的职能分离并单一化和完全商业化,即以国有资本回报最大化被作为国家所有者的惟一目标,国有企业才会成为适应融入世界市场的现代市场经济要求的商业化经营实体。
    
      但十年过去,中国的这个问题并未解决。一方面,政府的思维转变并未到位,另一方面,央企国企对于被摊派的“社会责任”往往也又爱又恨,恨的是行政手段减少企业盈利,爱的是往往可以以此来“遮丑”。
    
      而对于国资委来说,2008年《国资法》通过后并未剥夺“婆婆”身份,除了政府和企业的双重惯性之外,一个外在原因正是当时的全球金融危机带来的“四万亿”投资计划,央企国企被赋予了拯救中国经济“排头兵”的角色,大量上马产业振兴项目。
    
      李曙光认为,“四万亿”某种程度上给了国企更好地市场化、社会化的机遇,但实际情况是,反而给了国资委和国企一个延迟改革的理由。这种延迟,以及“国进民退”所呈现出的“国有资产增值保值”的业绩,将国资委的“婆婆”与“老板”的双重定位,一直延续到目前。
    
      历任国资委主任得失:未能解决双重定位
    
      回顾国资委的十年,自然逃不开国资委主任这一中国掌管最多国有资产的重要岗位。十年中,共经历了李荣融、王勇、蒋洁敏三任国资委主任,其中,李荣融在位时间最长,为7年,王勇2年半,蒋洁敏则只有半年时间。
    
      李曙光、高明华均认为,由于蒋洁敏在任时间很短,且传闻上任之前就已经开始被调查,其对国资委的发展并未产生影响。对于国资委的十年来说,最重要的人物莫过于李荣融。
    
      李荣融在退休后曾评价自己的工作,认为自己在任期间已经将国企改革的架子搭好了:“第一,国有资产监管的体制已经建立,中央、省、市三级的国有资产监管机构都已经建立起来。同时,一系列的相关法规、规章都已经出台。第二,已经找到了一条路子,就是在中国特色市场经济条件下搞好国有企业的路子。第三,成绩是比较显著的。这表现在国有经济进一步壮大,对社会发展的贡献也在增大。”
    
      而国资委方面的统计数据也显示,李荣融在任期间,央企累计实现利润4.7万亿元,上缴税金5.1万亿元。
    
      李曙光基本认同李荣融的自我评价。他认为,李荣融对于国有企业应该追求回报、应该赚钱这一点,是很清晰的,并由此推动了政企分开,初步建立了董事会制度。此外还搭建了一个央企的考核体系,并且推动了央企高管的市场化招聘。
    
      而李荣融任期内的最大问题,自然就是上文所述的双重定位问题,未能在其任上解决。事实上,《国资法》出台之后,“四万亿”出台并执行的初期,也是李荣融在位。“他在认识上没有给国有企业定好位,也没有完全把国资委变成一个真正的出资人。”李曙光评价道。但这并非李荣融的个人问题,如前文所述,还存在整个政府以及国企的观念上惯性等问题。
    
      而李荣融对自己最得意之作便是国有独资企业董事会试点的推进。国务院曾经定过一个规定,就是国有独资企业原则上不建立董事会。但在李荣融的推动下,2005年,选定宝钢集团等7户企业作为第一批试点。
    
      但央企的董事会制度,目前仍只是形似,而不是神似。李曙光和高明华认为,董事会制度只是画了一个饼,大型国有企业还是董事长专制,没有建设好董事发挥作用的机制。而张永坚也称,大型央企的董事会还是“形同虚设”,往往是总经理的决策做好后放到董事会做个过场。
    
      其实,李荣融自己也承认,董事会制度没有真正起作用。“下一步要做的就是一步一步地做实。”他说。
    
      退休后的李荣融多次坦言,退下来后,自己最担心在政企分开上会走回头路。而在李曙光看来,李荣融的继任者,确实在一些方面上停滞不前,甚至有所倒退。
    
      2010年8月,王勇接棒成为国资委第二任主任。彼时,央企正好站在十字路口上,经营形势已不容许中央企业继续盲目扩张、粗放经营,在任的两年多,王勇最大的业绩在于带领了中央企业应对全球金融危机后所面临的经营困境。
    
      此外,王勇时代提出的“大国资”概念,在国资系统中深入人心。“大国资”是指国资委实现监督全覆盖,即国有资产的监管范围扩大至整个国资领域——不仅包括行政事业单位的经营性国有资产,也包括一直被视为国资监管难点的金融国资和文化国资,以解决国资委成立之初并未纳入全部国有资产的缺憾。
    
      但在李曙光看来,王勇时代的“大国资”,还包括强调中央国资委对于地方国资委的管辖关系,而此前,按照最初的定位,二者分别是中央政府和地方政府的出资人代表,并非直接管辖关系。这种强调,李曙光认为是一种倒退。而在这种强调下,也掀起了一轮央企重组地方国企的高潮。“这种重组带来了竞争结构上的变化,也是一种倒退。”
    
      不过,李曙光认为,王勇在任期间最大的问题,和李荣融一样在于未能解决国资委的双重定位问题。他认为,王勇要为《国资法》有关国资委“出资人”的单一定位未被落实承担责任,正是在其任期中,在国资委定位上的改革逻辑基本中断了。
    
      
    
      国资委能否变成“资本家”
    
      就在腾讯财经推出“国资维新”系列报道首篇《十字路口的国资委》之后的第二天,12月17日,国资系统就连续发生两件大事,似乎在回应国资委“往何处去”的问题。
    
      上午,上海国资系统通报上海新一轮国资改革方案,方案涉及国企分类监管、国资流动平台搭建、股权激励扩容等20条细则。方案明确称,“国资监管机构依法履行出资人职责”,这与十年前国资委被赋予的“管人、管事、管资产”职能相比,明确了单一的“出资人”定位。
    
      此外,上海市委书记韩正表示,明年上海将首选一到两家国资运作平台公司启动实质运作。而这与三中全会提出的“管资本为主”、“组建若干国有资本运营公司”的改革方向相对应。
    
      在上海国资委率先行动的同时,国务院国资委同样有重大消息。空缺三个月之后,有消息称,国资委已经在内部宣布,由党委书记张毅接替已被调查的蒋洁敏担任国资委主任一职。尽管这一任命还未正式公布,但国资委新闻处人士对腾讯财经的询问并未直接否认,显示国资委主任人选可能确已落定张毅。
    
      在此之前,有传闻称,中粮集团董事长宁高宁可能成为下一任的国资委主任人选。宁在中粮以及之前的华润集团的表现,让其成为带领竞争性国企在市场竞争中取得良好业绩的代表人物。而三中全会“市场在资源配置中起决定性作用”的提法,使得宁高宁成为国资委主任一角呼声很高的人选。
    
      但是,长期关注国企改革的北京师范大学公司治理与企业发展研究中心主任高明华则对腾讯财经称,三中全会同样提出了对国企的分类改革,“准确界定不同国有企业功能”,而宁高宁所擅长的市场化改革并不适应于带有公益性质和自然垄断性质的国企。他认为,国资委主任需要一个更中立的人选。
    
      同一天,发生在中国两个最重要城市的国资系统的大事,暗合了三中全会有关国资改革的“管资本”和“分类改革”两大战略方向。而在新一轮国资改革中,国资委将扮演怎样的角色?
    
      此外,中国政法大学教授李曙光认为,国资委自身其实也是改革的对象。那么,国资委这个机构本身,又可能发生哪些变化呢?
    
      从两级架构到三级架构
    
      十年来,国资委遭遇到的最大指责,就是对于企业具体运营的干预过多。“管人、管事、管资产”,让出资人的“老板”身份,最终让位于掌握着央企高管任命和薪酬大权的“婆婆”。
    
      三中全会提出的“管资本为主”,就是为了改变国资委这种对于企业的直接干预状态,真正回归出资人的定位。为此,同时提出组建若干国有资本运营公司,在国资委与企业之间构筑“防火墙”。
    
      例如,正在进行的上海国资改革中,上海市国资委将其持有的兰生集团全部股权划转至东浩集团。而东浩集团,很可能将改组为三中全会提出的国有资本运营公司。如此一来,国资监管模式也将由目前的“国资委—企业”的二级管理模式转为“国资委—国资运营公司—企业”的三级管理模式,国资委监管国资运营公司,国资运营公司承担对企业的出资人职责,企业负责生产经营。
    
      北京大学光华管理学院名誉院长、著名经济学家厉以宁近期连续发表演讲,支持建立这种三级架构:国资委不再直接管企业,而是通过监管旗下的国资运营公司来决定国资在不同行业的“进进出出”,国资运营公司也不能管企业的具体经营,只能通过《公司法》和董事会起作用。
    
      但是,事实上,这种三层架构,早在十年前国资委刚成立之时甚至之前,就已经提出,并有不少实践。2002年11月,国资委正式成立前夕,《财经》杂志以《先行者之轨》为题,报道了深圳、上海、辽宁、吉林四地自发进行的国资改革实践,当时部分地区就采取了这种“地方国资局—投资运营公司—企业”的三级架构试验,但最终效果并不好。
    
      《财经》当时给出的结论是:无论国有资产管理架构分成几个层次,只要政府管理国有资产的目标并没有明确,中间机构就很难由“虚”转“实”,无法避免第一级(政府)跨级对第三级(企业)进行干预。而政府对于国有资产的目标不仅是资本回报的最大化,而是多重目标,国有企业往往不得不过多地强调社会目标。
    
      当时为国资委成立提供顾问服务的世界银行专家张春霖总结称,只有以国有资本回报最大化被作为国家所有者的惟一目标,国有企业才会成为适应融入世界市场的现代市场经济要求的商业化经营实体。
    
      但这个唯一目标在国资委成立之前,以及成立之后的十年后一直没有被明确,这就导致无论是二级还是三级架构,都未能让国企成为真正的市场经济主体。
    
      如今,三级架构在十年之后,再次成为热门话题,“旧事重提”,结局会与十年前不同吗?腾讯财经接触的多位专家认为,目前条件更为成熟,原因在于三中全会的两个部署:“管资本为主+分类改革”。
    
      李曙光认为,管资本,就是“要成为资本家”,资本的天性就是逐利,这就意味着大部分国企将以追求资本回报最大化作为唯一目标。这样,也便给三级架构创造了条件。
    
      高明华认同这一说法,但他同时提出,“以管资本为主”的“为主”,也同时留有余地,给出了部分公益性行业的国企不以盈利为目标的另外一种改革方向,即分类改革。但与之前不同的是,不再是同一个企业同时追求多个目标,而是不同类企业追求不同的目标。
    
      高明华认为,国有资本运营公司的三级架构只能限于竞争性领域。如果在公益性领域组建这类公司,则会背离公益性,还会增加代理成本,诸如公共交通、医疗、教育等公益领域只能由国家财政直接支持。
    
      他认为,对于这类企业,国资委过去十年存在着过度市场化的问题,这些公益领域应该回归到提供公共服务的本质.而三中全会已经注意到这个问题,提出了“国有资本加大对公益性企业的投入,在提供公共服务方面作出更大贡献。”
    
      除了竞争性和公益性企业,三中全会报告还提出了“国有资本继续控股经营的自然垄断行业”,即类似中石油、中石化这样的企业。这类自然垄断行业,是否适合上述三级体制呢?
    
      高明华认为并不适合。他把这类自然垄断行业称为“适度垄断行业”,与竞争性国企追求利润、公益性国企提供公共服务的目标不同,这类企业的目标是国民福利最大化,但同时为了抑制需求,必须根据供求规律采取市场定价,这意味着企业能赚钱。而由于能赚钱,企业可能会过度开发稀缺资源,为了抑制过度开发,就必须对企业征收高额资源税,同时,利润必须全额上缴。他称,要达到这种“双重抑制”的目的,只能采取国有独资公司的组织形式。
    
      但李曙光认为,这些领域同样可以考虑市场化,只要把约束机制建立好了,民营企业同样也可以实现国家战略和安全目的。
    
      长期在央企工作的张永坚也认为,这类企业应该和竞争性国企一样采取三级架构。由央企的集团公司改造成为国有资本运营公司,例如中石油集团改造,然后将上市公司中石油、中石化、中海油的股权全部注入这个国资运营公司,成为代表国资在石化行业的投资主体,中远集团同样可以改造成为航运行业的投资主体。
    
      然而,三中全会报告没有明确的这类企业是否适合三级架构,报告表述中虽然提到了“政企分开、政资分开”,也但同时强调了“以政府监管为主”。
    
      整体来看,对于占据国企大部分的竞争性行业来说,“国资委—国资运营—企业”的三级架构取代目前的二级架构,相比十年前,条件更加成熟,推行应无悬念。而少数的公益性行业,则不会推行此模式。争议在于中石油这样的自然垄断类行业,是否实行仍存在争论。
    
      而一旦二级架构改为三级,国资委也将从原有的“管人、管事、管资产”改为“管资本”,不再能够直接干预企业运营以及人事。国资委直接管的是国资运营公司,而国资运营公司则需要通过派驻董事来影响企业决策,将以前的“管人、管事”改为管董事。
    
      由此,国资委和国资运营公司的一大重要任务,就是建立一个优秀的董事人才库。“这个库一定是一个市场库、社会库,而不应该是一个干部库。”李曙光说。高明华指出,在这些董事的薪酬确定上,完全由董事会根据经理人市场规律和高管贡献来决定。
    
      而这面临的一个问题便是国企的股权激励制度的限制。不过,正在进行的上海国资改革开了一个好头,已经提出“建立健全企业核心骨干长效激励约束机制,符合法定条件、发展目标明确、具备再融资能力国有控股上市公司,可实施股权激励或激励基金计划。”
    
      但国资委仍然会被赋予一层管人的权力,即对国资运营公司的领导人进行选拔、考核和任免。“看谁给国资带来的增值多,进行奖惩,但手只能伸到这一级,不能再往下了。”张永坚说。
    
      国资委自身如何被改革?
    
      不管是对全部国企,还是只对竞争性国企实现上述三级架构的改造,都势必会遇到很大的阻力。这当中,需要改变政府的观念,国企的观念,增强法律的威慑力。
    
      对于国资委来说,这是一个权力被剥夺的过程。“虽然成立了十年,国资委依然是要被改革的对象,还是改革风暴的中心点。”李曙光说。
    
      此前的两任国资委主任,尽管都有自己的贡献,但如同《十字路口的国资委》一文所剖析的,在国资委出资人和管理者的双重定位上,两人都倾向于加强管理职能,做实国资委的权力。而什么样的人选,适合权力逐渐被剥夺的国资委呢?
    
      在12月17日传出张毅接任国资委主任的消息之前,宁高宁的呼声较高。李曙光也认为,宁高宁这样的人选,更适合新时期的国资委,“一定要是懂得大型企业如何运作的人,懂得如何为股东提供回报,同时也是擅于识别人才的人。”
    
      但研究国企分类改革的高明华不认为宁高宁适合新的国资委主任岗位,理由是,不能一味地将所有国企市场化,公益类、自然垄断类前者需要回归公众服务属性,后者需要维持国有的垄断地位,这些改革需要一个更加中立的人来操盘,“从官员中找比去企业中找要更适合”。
    
      与被调查的蒋洁敏来自垄断类企业、宁高宁来自竞争性企业相比,张毅并没有掌舵央企的经历,长期在地方政府监察部门任职,相比而言,更符合高明华所称的“中立”人选。
    
      有消息称,国资委正在筹备出台《深化国有企业改革的指导意见》与《关于完善公有制实现形式的指导意见》两份改革文件,很可能成为国资委落实三中全会精神的具体执行文件。
    
      如果张毅获得任命,预计他将接受国资委的权力被剥夺的改革方向。但是在张永坚看来,国资委不仅权力要被削弱,他甚至认为,这个机构本身也应该消失。
    
      张永坚认为,国资委是中国在一个特殊历史时期的临时机构,代表国家来履行出资人的责任,而随着目前提出的国有资本运营公司的成立,替代国资委履行出资人职责,将来完全可以实现国资运营公司的自我管理,并直接向财政部汇报,不需要国资委的存在。
    
      李曙光认为,从以前的二级架构改为三级架构,增加了层级,也便增加了代理成本。他实际上并不是很支持三级架构,更倾向于在原有的二级架构上,将国资委直接改造成投资公司,即国资委成为一个特殊的企业法人,而不是政府部门,去掉管人、管事职能,只管资本。
    
      高明华则认为,国资委自身改革的一个方向,在于需要将其从国务院,移至全国人大的管辖下。他称,国资委是代表全民作为国企的出资人,应向全国人大负责,而从美欧的情况来看,其国有资产管理部门都属于议会,议会可以直接监督国有企业。
    
      让李曙光欣慰的是,三中全会报告延续了此前被中断的改革逻辑,“至少把改革界、学界、官僚精英共识的一些改革方向跟改革逻辑,写到了一个应该被执行的文件里面,我觉得这是一个很大的进步。”
    
      不过,在谈到对新一轮国企改革的前景看法时,有着央企一线经历的张永坚却并不乐观,“市场经济还只是刚刚起步,距离还很远。”他说。 (博讯 boxun.com)
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