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反腐到了突破关口 反腐专家把脉三中全会后反腐路径
(博讯北京时间2013年11月17日 转载)
    来源: 南方周末
     
     打击力度空前,但腐败仍在蔓延,说明反腐体制缺陷是反腐事业的阿喀琉斯之踵。

    
    权力反腐永远解决不了一把手腐败问题,必须有一个假设前提,一把手是清正廉洁的,如果不是,一切努力都瞬间归零。
    
    2013年11月9日至12日,十八届三中全会在北京召开,反腐话题备受瞩目。据了解,中央将发布下一个反腐五年规划,即《建立健全惩治和预防腐败体系2013-2017年》。
    
    在这个承前启后的节点上,南方周末记者访问多位反腐学者,请他们解析过去一年反腐动作的特征,以及下一步的走向。
    
    姜明安:北大宪法与行政法研究中心主任
    王明高:湖南商学院教授
    
    庄德水:北大廉政建设研究中心副主任
    
    李永忠:制度反腐学者
    
    杜治洲:北航廉政研究所副所长
    
    宋庆森:中纪委驻新华社纪检组副组长
    
    反腐体制缺陷是反腐事业的阿喀琉斯之踵
    
    南方周末:十八大以来的这轮反腐风暴力度空前。其实十六大、十七大后,中央也曾掀起反腐风暴。这次反腐风暴最大的特点是什么?
    
    姜明安:一、整治力度比过去大,有些案子甚至一个礼拜就查处了,像雷政富案。二、更注重反腐制度建设,如中纪委派驻到各个单位的纪检干部,以前工资、福利都由所在单位出,反腐难度大,现在完全脱钩了。
    
    王明高:目标比过去更明确,就是十八大报告中提到的“干部清正、政府清廉、政治清明”。十六大提到了“惩防体系”、“标本兼治”等,但要达到什么目标没有明确。这三点是个整体,没有政治清明,干部怎么清廉?
    
    庄德水:对临退已退官员的查处前所未有——以前对这个群体采取软处理,处罚较轻或者免予处罚。从治理腐败的效果来看,反腐威慑力会更大,可以警告党内高官,退休并不是反腐败的免死牌。
    
    另外,巡视组不仅加强对各个省市、各级一把手权力的监督,还对一把手任职过的单位进行巡视,这其实已经抓住了反腐的牛鼻子。
    
    李永忠:重视程度前所未有,8月27日中央政治局会议上研究部署两项工作,惩防体系居然排在了地方政府改革和职能转换的前面。反思的勇气前所未有,过去只提“形势依然严峻,任务依然繁重”,这次会议增加了“滋生腐败的土壤依然存在”,言下之意是过去没清除滋生腐败的土壤。
    
    南方周末:我们梳理了83名落马厅级以上官员的案例,发现很多官员腐败潜伏期较长,一边腐败一边升迁,一把手腐败突出等。如何解读这个现象?
    
    姜明安:这还是权力反腐,不是制度反腐。你看反腐败抓了这么多人,抓住时他是一把鼻涕一把泪,但是没有抓住的时候他可能还腐败,没有制度不行。
    
    庄德水:潜伏期长,既说明监督机制失灵,也说明干部管理制度有问题,特别是干部的提拔任用不公开和不透明。其实一个干部在选拔任用前,都要经过纪委签署廉政意见,但这个制度没有发挥效力。即使纪委认为这个人受到举报,可能有问题,上级党委也会直接任命。针对这个问题,中纪委最近要求各级纪检监察机关进行信访线索的排查。
    
    杜治洲:反腐败现在进入了一个困境,一方面打击力度很大,另一方面腐败现象有蔓延趋势。这和反腐败的体制机制有很大关系,反腐体制缺陷是反腐事业的阿喀琉斯之踵。
    
    纪委在查案方面能力是比较强的,但纪检机关有时发现问题想查,却受制于体制问题,查处效果大打折扣。
    
    李永忠:现在反腐还是靠领导人的决心和行动,还是属于权力反腐的做法,距离总书记提出的把权力关进制度笼子里的目标,还有相当漫长的路要走。权力反腐永远解决不了一把手腐败问题,必须有一个假设前提,一把手是清正廉洁的,如果不是,一切努力都瞬间归零。
    
    中纪委工作缩小了外延,增加了内涵
    
    南方周末:王岐山主政中纪委一年来有很多新的动作,如何评价中纪委这一年的表现?
    
    王明高:加大透明力度。过去纪委很神秘,老百姓告状无门,现在从中央到地方,各级纪委都开了举报网站。腐败最怕透明,最怕见阳光。这个透明度不仅仅是一个平台的建立,它反映了纪委对于反腐败的信心。
    
    制度建设也在加强,如对金融实名制、家庭财产申报制、遗产税等等,都在调研、论证,有的准备实施。
    
    姜明安:注重广度,也注重深度。广度是说“苍蝇老虎一起打”,深度就是注重制度建设。深度比广度可能更重要,因为广度往往是治标,解决不敢腐的问题,深度解决不能腐、不易腐的问题。
    
    庄德水:思路更清晰。原来是标本兼治,治标治本同时进行。现在是治标为主,为治本赢得时间。另一方面反腐措施也发生变化,以前很重视宏观层面的制度建设、顶层设计,现在比较重视一些基础性、老大难的腐败问题。具体说就是最近“改进四风”。重视铲除腐败滋生的文化根源,这才是腐败根子上的东西。中国腐败和其他国家最大的不同是我们有深厚的腐败土壤,改进四风就是针对腐败土壤的。
    
    另一个是开通中纪委网站。将中纪委、监察部网站整合到一块,整合不同监督力量的思路,跟王岐山书记对中纪委、监察部的职能定位思路也是一致的:纪检监察部门有本身的职能,不该管的事不要管。
    
    杜治洲:强调以身作则的廉政领导力,如中纪委带头进行购物卡清退,率先垂范,上行下效。反腐包容度、接受社会监督的心态更加开放。中纪委监察室由八个扩大到十个,分工也在网上公开,这是前所未有的。
    
    李永忠:不做表面文章,而是通过具体制度设计推进工作。中纪委工作过去外延很宽泛,但内涵越来越小。现在是缩小外延,增加内涵,就是地方案件监察室增加50%,过去一些过于宽泛的议事协调机构由125项砍掉86项,只保留了39项。
    
    南方周末:但是最近我们注意到有不少举报人被抓的情况。
    
    姜明安:中央打击谣言,本来是好事,但是一些地方官员念歪了经。利用这个来打击民间举报和反腐,哪怕举报的是真实的,他也用这个威胁你。
    
    庄德水:我们在保护举报人上做得很不够,对举报人权利没有专门法律上的保证,所以现在实名举报非常少,低于30%,如何提高信访案件保密性,就要求纪委办案人员一定不能有利益瓜葛,并且相对公正客观。
    
    香港廉政公署的经验可以借鉴。所有举报材料放在专门的保密室里,除廉政专员和办案人员,其他人不可能获得相关信息,新闻媒体也没有权利知道。
    
    杜治洲:举报人之所以被打击报复,是因为举报人和被举报人权力不对等。我就经常接到一些举报信,让我转交给王岐山书记,还有地方群众来北京越级上访,接收单位把举报信转给当地纪检部门,这样信息很容易泄露给被举报人。
    
    除了要通过技术手段保证举报信息只有极少数人能查阅,还要对查阅者落实问责机制,要承担起信息泄露的责任。另外,要从法律上对官员打击报复举报人的行为进行制约。
    
    纪检机关将更加独立
    
    南方周末:当前纪检制度的主要问题是什么?未来改革的突破口在哪里?
    
    庄德水:加强纪检机关独立性。完全独立不可能,因为政治体制要求必须在党的领导之下。但要改变其职能,使其更好发挥监督作用,而非过多参与具体事务。
    
    未来将有新动作。一个例子是五年反腐规划中提出,纪委是专职的党内监督机构。纪委未来主责是抓党风廉政建设,其他事情归其他部门管。原来不这么提。
    
    未来,纪检监察部门还应该抓好对监督者的监督,比如财政部、发改委等等。财政部对财政的拨款、使用情况是有监督职能的,纪检监察部门要监督财政部有没有尽到监督义务。
    
    杜治洲:纪检监察机关职能中存在越位、错位和缺位现象。纪委一定程度上成了一些地方政府的挡箭牌,什么事有纪委参与才通过。这影响其惩治腐败的力度。
    
    当前党章规定纪委受同级党委和上级纪委双重领导,但并没有规定以哪个领导为主,未来可以在不违背党章的前提下,最大可能地提高纪委独立性,可规定以上级纪委领导为主。当然最根本的改革是不受党委制约和领导,这样纪委才能真正发挥效用。
    
    宋庆森:纪委隶属管理体制改革,涉及修改党章,它是由党的全国代表大会,而不是党的全会承担的。
    
    未来要完善纪委派驻机构统一管理。从实践看,纪检组在履行监督职责方面表现参差不齐。大家在一幢楼里办公,一个饭堂吃饭,一旦有人犯事,处置中,恩怨感情的因素能一点不起作用?包公斩包勉,还唱了一大段戏呢!
    
    一致看好的巡视工作势头要保持下去。巡视要真正发挥作用,一定要遵循权力监督的规律,切断与被巡视地方和单位的利益关系,“巡”而“视”之。历史上有教训在先。过去巡抚、总督组织系统上都属于都察院,不是地方行政官员。由于利益等原因,慢慢介入地方事务,最后盘根错节,尾大不掉,变成地方官,失去监察职能,明清两代腐败也随之泛滥得不可收拾。
    
    王明高:我不太同意纪委直管的制度。直管对查处腐败肯定有利,但衍生的问题可能更多。纪委权力可能过大,不受制约,到时谁来监督纪委?任何权力都要制约,否则就可能腐败。关键不是要不要直管,而是我们发现腐败后,完全能够查处腐败。
    
    姜明安:未来可能会提出,如果是刑事犯罪案件,由检察院反贪局去侦查处理,这样就走上法治轨道了。以前纪委承担了很多调查取证工作。
    
    南方周末:现实中纪委承担了很多办案职能。有人建议如果恢复纪委监督职能,首先要取消“双规”、“两指”制度,这被认为有违法治精神。未来“双规”有没有可能取消?
    
    庄德水:法律对“双规”的确没有明确规定,只在党内法规有明确规定,但我认为还不能取消,这是对腐败官员有效的制裁措施。现实方法是规范“双规”、“两指”的使用权限和范围。纪委内部应有监督机制,使它能更符合法治精神。
    
    更重要的是,要在不同反腐败机构间形成协同力,如纪委和检察院工作协调。如果能迅速移交检察院,就能缩短“双规”时间,也避免社会诟病,因为“双规”没有固定时间,而检察院有。
    
    姜明安:如果以后办案全部让检察院反贪局来做,就没有这个问题。他们可以用刑事拘留、逮捕等手段,它是有法律授权的。
    
    王明高:我不太同意取消。“双规”、“两指”谁最害怕?腐败分子害怕,和腐败利益相关的人害怕。腐败分子害怕的,你说是拥护还是反对?但另一方面要进一步完善,通过法律来规范。
    
    老虎苍蝇还要再打五年
    
    南方周末:中央将发布未来五年反腐规划,预计下一步反腐会有哪些变化?
    
    庄德水:五年规划和以前比有实质性变化。一是体例变革很大,文风简洁凝练,切中问题要害;二是工作重点更突出。原先工作重点有六项:教育、制度、监督、改革、纠风、惩处,面面俱到,相当于什么都没提。新规划把原来的教育、制度、监督、改革统一纳入预防,搞大预防,突出遏制腐败和作风建设。
    
    五年规划正式颁布实施后,会改变整个反腐思维,也使反腐重心放在惩处腐败和办案上来,形成对腐败严厉打击的态势。五年规划对十八大以来的反腐败成果做了总结,打老虎、打苍蝇不是运动,而是一个长期过程,至少要坚持5年。
    
    杜治洲:消除腐败特权应成为未来反腐的战略选择。当前反腐败除抓好顶层设计和基础工作外,要破除特殊利益集团羁绊。这样才能使整个反腐工作有好的社会基础,否则反腐很可能会深陷运动式的局面。
    
    姜明安:未来可能会成立一个类似香港廉政公署的机构,把各个部门反腐机构联合起来,现在太分散。这个机构由人大来授权,到时中纪委只管党内监督。另外,人大的质询制度要真正启用,不仅要对政府官员进行质询,也要对党的领导干部进行质询。
    
    不推进政治体制改革,反腐败肯定不易成功。但改革时机和度要拿捏好,不然会适得其反。王岐山2012年跟专家座谈时,推荐《旧制度与大革命》,就是这个意思。
    
    李永忠:反腐困境到了不得不突破的关口。查处案件是头痛医头脚痛医脚,必须超越,反腐功夫在案外,是体制和权力结构有病,要针对这个去治。必须尽快完成从权力反腐向制度反腐的转换,要进行政治体制改革。我建议建立政改特区,很多改革的综合性试验都可放到特区里。 (博讯 boxun.com)
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