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上海自贸区不是政策叠加,而是制度性变革
(博讯北京时间2013年10月23日 转载)
    
    上海的“四个中心”建设早已破冰而出,一连串的经济成就也令人鼓舞,但与纽约、伦敦等世界其他领先的经济中心相比,上海仍然存在较大的差距。如何迎头赶上,再次成为中国经济腾飞的原动力?如何创新发展,扭转中国以出口拉动经济却已经出现疲态的老套路?以上海综合保税区为基础,建设上海自贸区,再将上海经验推广到全国,这是基于国家战略给出的答案。  
    

    2013年9月29日,中国大陆首个自由贸易区——中国(上海)自由贸易试验区正式挂牌,将自贸区概念推向前台。什么是自贸区?无论是对于政府部门、相关行业乃至于普通民众,真真切切已经来到眼前的自贸区仍然罩着一层迷雾,需要在探索中前行。但毋庸置疑的是,上海自贸区的最大意义,就在于“撬动”全方位的变革——政府恰到好处的放手,企业勇往直前的自由。  
    
    【海关】
    
    自贸区不是政策叠加,而是制度性变革
    
    自由贸易区的运转涉及到诸多的管理机构,但海关监管模式的创新是其中的关键,而模式创新的背后实质上是理念的升华。中国海关部门如何转变监管观念和方式,确保自贸区的有效运转?对此,记者采访上海海关学院多位教授,试图就这一问题做出解答。
    
    20年前的保税区落后了
    
    1990年2月,国务院决定在上海浦东外高桥正式建立第一个保税区。随着上海国际、国内经济辐射力的增强,又建立外高桥保税物流园区、洋山保税港区、综合保税区等多种形式的海关特殊监管区域制度,货物在这些区域可以享受到进出境的一些特殊优惠。然而保税区发展20多年之后,已经不能满足中国经济发展的需要。
    
    上海海关学院副院长、教授、博士生导师石良平等著的《海关特殊监管区域转型升级与上海国际贸易中心建设》一书中指出,正在建设中的上海国际贸易中心是连接国内和国际的两个市场,辐射腹地经济的贸易集聚地。国际贸易中心的建设往往与自由区制度相关联,而我国由于客观条件以及制度限制,此前还不存在国际上通行的自由区,保税区等海关特殊监管区域与自由区制度存在本质上的差异,在某种程度上反而制约了上海国际贸易中心的发展。
    
    “上海共有5类10个海关特殊监管区域,这种多样性导致的制度不统一非常明显和集中,形成制度资源的浪费。”书中指出,多种海关特殊监管区域并存,其海关监管制度和优惠政策各不相同,对于企业而言,可能将大量的时间成本和人力资源耗费在对此项制度的鉴别和选择上,同时增加了企业的通关成本。“部分特殊监管区域之间、区港之间的保税物流的海关监管手续繁杂,如保税区并不具有口岸功能,保税区和港口分属两个海关管理,货物物流要通过转关运输方式衔接,货物进区加工、仓储、再出境要完成多重手续等。
    
    同时,自由区制度最大的优越性就是“自由”,在海关手续、关税待遇、外汇汇兑以及自主经营权方面都给予企业最大的优惠和自由。尽管海关特殊监管区域像自由区一样实行关税优惠,对境外入区的货物不征收关税,免除许可证件管理,但在某些规定上,我国的海关特殊监管区域最根本的属性仍是强调海关监管,而不是“自由”。不仅在投资优惠,资本汇出便利方面几乎没有涉及,而且备案清单制度并不比报关手续简化。而这一局面有望在上海自贸区的建设过程中得到改变。
    
    与此同时,我国对外贸易环境已经发生变化,中国作为“世界工厂”的制造业空间,受到了来自其他国家的挤压。我国根据出口导向战略所形成的产业结构和贸易结构需要重大调整,加工贸易体系也遭受世界贸易格局新变化的冲击,TPP(跨太平洋战略经济伙伴关系协议)和 TTIP(跨大西洋贸易与投资协议)可能成为未来的潮流。中国必须要有一些试验区进行改革的全方位试点,其中涉及到金融外汇、投资管理、贸易服务、离岸贸易、海关监管等一系列问题。因此,上海自贸区的推出并不是海关特殊监管区域的简单升级,而是中国身处对外贸易环境发生重大变化的背景下做出的战略决策。
    
    真正的“境内关外”
    
    作为自贸区贸易便利化制度改革的重要一环,海关监管被赋予“一线逐步彻底放开、二线高效管住、区内货物自由流动”的要求,让自贸区成为真正的“境内关外”。
    
    上海海关学院科研处处长周阳表示,“一线放开”的海关监管模式应允许企业凭借进口舱单办理货物直接入区,再拿进口货物备案清单向驻区海关办理申报的手续,探索简化进出境的备案清单与国际中转、集拼合分拨等业务进出境手续。在确保有效监管的条件下,按照货物状态予以分类监管,并允许在试验区内外建立保税展示和交易平台。
    
    “过去虽然也提‘一线放开’,但是实际上没有做到过,本质上都还是‘境内关内’。而向自贸区升级的标志性任务,就是由‘境内关内’向‘境内关外’放开。”周阳说,此次上海自贸区旨在真正放开“一线”,海关退居二线,区内货物高度自由流通,无需审批,只要备案,政府充分信任企业,放手让它们进来。“这是翻天覆地的变化。”
    
    而从“境内关内”向“境内关外”转变,带来最根本性的变化是更大的贸易自由度及投资便利性,也是自贸区一系列涉及金融、投资体制改革的前提。  
    
    因此,上海在最早提出的自贸区建设草案中就提出,要借鉴国际上对自由贸易园区施行免于常规海关监管的理念,建立以企业诚信管理为基础的高效监管模式。
    
    而在9月29日上海自贸区正式挂牌后,上海海关宣布将在自贸区内对有需求的区内试点企业采用的“先入区、后报关”模式。经海关批准,允许试验区内试点企业先凭进口舱单信息将货物提运入区,再在规定时限内(自运输工具进境14日内)向主管海关办理进境备案清单申报手续。这种创新监管模式允许企业把提货入区作业与报关“并联”进行,大大提高通关效率,节省通关成本。目前上海海关已确定6家试验区内企业开展监管试点。  
    
    同时海关将简化试验区内货物流转手续。经海关批准,允许在“分批报送、集中报关”模式下,采取企业自行运输方式,在4个海关特殊监管区域之间形成高效的保税物流监管体系。目前已确定4家区内试点企业。  
    
    不过,上海海关学院副教授孙浩指出,目前的试点范围偏小。“6家和4家的试点数量,所占企业比例不到2位数。同时更需要制定具体标准,符合哪些条件的企业可以享受先入区再报关。”  
    
    探索建立“单一窗口”  
    
    自贸区中的各项业务无疑将涉及到众多职能主管部门,如果再按照传统的“九龙治水”方式,将无法体现自贸区的体制优势。因此,周阳建议以此为契机,推动建立以海关为核心的自贸区“单一窗口”模式,彻底解决多头对外、管理成本高居不下的问题。
    
    “国际上有两种‘单一窗口’的模式,一种是美国的机构整合。另一种是新加坡的数据整合。”他告诉记者,美国将原本的海关、检验检疫、边境巡逻队、移民规划局等多个机构整合到现在的海关部门,统一管理自贸区。而在新加坡建立的公共数据平台,可以供各个职能部门提取相应信息,避免企业的多次申报、审批等。而周阳建议参考的是美国做法。  
    
    “这一步可以首先从海关与检验检疫两个部门之间开展货物‘一次申报、一次查验、一次放行’做起。”他表示,广州南沙新区已于2012年5月起由广州海关与广东检验检疫局开展了“三个一”的试点工作,一年多来,这种做法在提高通关效率、降低通关成本、推进执法统一、提升区域通关服务整体效能方面得到了各方的认可。  
    
    “国外做到的一站式服务和我们有本质区别。”孙浩进一步指出,自贸区内的办事大厅让多个部门开出接待窗口,接受企业的咨询和办事,但这并不是效率最高的做法。“自贸区涉及各个垂直管理且独立的部门,如何建立沟通的机制,如何协同合作,提高办事效率,需要国务院来管理、协调。”  
    
    放开之后如何管?
    
    值得注意的事,在“一线放开”的同时,“二线管住”必须高效。但海关内部普遍疑惑:在提倡“自由”的自贸区里,海关应该管什么?能够管什么?怎么来管?  
    
    “‘二线安全高效管住’要求做到优化卡口管理,加强电子信息联网,最终实现进出境备案清单申报、账册管理以及卡口实货核扣等环节无缝衔接、互为印证,推动与一线监管模式的相互衔接。”这是上海海关学院学报中,一篇论文对“二线管住”的定义。
    
    而周阳对于“二线管住”的建议,则是在监管方式上,从“由企及物”到“由物到企”的两条腿走路,以及“选择性征税”。前者要求以企业为单元进行监管,通过企业管理推动货物管理。后者建议根据货物的实际情况,自主选择按照原材料或是成品、半成品来缴纳进口的关税,赋予企业从低缴纳关税的权利,将自贸区从单纯的对报税货物的监管演变为集聚国际国内资源的“盆地”。  
    
    然而,值得注意的是,这些探讨全部基于货物贸易,而此次自贸区“放权”的新思路,则集中在服务贸易上。如何在“二线”上管住服务贸易,是摆在海关面前的一道新题目。  
    
    “过去保税区内以货物贸易为主,服务贸易围绕大飞机、船舶的维修和展示,以及一些艺术品的展示,通常和会展业结合。”孙浩举例称,上海港国际客运中心今年8月正式获得上海海关验收批准,设立上海国客北外滩公用型保税仓库,主要实现邮轮物资保税采购和游艇保税展示等功能。依托海关国检的有效监管,发挥保税仓库、邮轮实验区的功能和政策优势。  
    
    但是,自贸区内的服务贸易范围大大扩充,这些新领域是不是海关的监管范畴目前尚未界定。“对于海关来说,这些是在过去想都没有想过的问题,如今,摆在了我们的面前。如何监管还需要研究和探索。”  
    
    【企业】  
    
    自贸区“光环”给企业带来动力、期待和挑战  
    
    上海自贸区管委会位于基隆路9号,从9月29日挂牌以来,这里人声鼎沸,即使在国庆长假中也不例外。来自全国各地的“准企业家”在综合服务大厅内咨询、办理新注册企业,希望在自贸区开创事业高峰。而对于已经在此布局的中外企业来说,更期待自贸区“光环”下真正的利好。  
    
    加快政府职能转变、扩大投资领域开放、推进贸易发展方式在转变、深化金融领域的开放创新等,营造良好的监管和税收制度环境,是商务部国际经贸关系司司长尹宗华对9月27日公布的《中国(上海)自由贸易试验区的总体方案》的解读,而在上海自贸区建设不到半个月的时间,这五个方面正在发酵。  
    
    期待政府转变职能
    
    9月29日下午,上海自贸区情况说明会上,商务部国际经贸关系司司长尹宗华明确表示,自贸区首要的任务,就是加快政府职能的转变,主要是神话行政管理体制改革,改革创新政府管理模式,按照国际化、法制化的要求,积极探索建立以国际高标准投资和国际贸易体系相适应的行政管理体系,推进政府管理由注重实现审批,转为注重事中、事后监管。  
    
    一家原本设立在外高桥保税区的日本国际贸易企业如今自动“升级”为自贸区企业,该公司负责人对此深以为然,希望有关政府部门能够灵活监管。“随着我们业务范围的年年扩大,按照中国现行规定,几乎每年都要去更新一次营业执照,我们在其他国家从来没有遇到过这样的规定。”他告诉记者,作为一家从事国际贸易的综合商社,其经营范围不可能是固定不变的,往往随着顾客需要而不断变化经营品类,呈现动态化的业务。但是,根据中国有关部门的规定,每变化一次经营范围,就要重新申请营业执照,这就延缓了企业的经营步伐。“如果在自贸区内,针对我们这类国际贸易企业,可以不再重复申请营业执照,而是可以直接扩大经营范围,显然更为便利。”  
    
    而上海国和投资总裁朱德贞也认为,上海自贸区是以开放促改革、以微观局部改革促宏观整体改革的重点试验,希望能够真正做到解放思想,释放市场活力,激发人民创造力,同时,也期待能切实可行的转变政府职能。  
    
    “目前政府已经习惯审批项目的角色,而自贸区在客观上要求政府要具有更多了解市场、分析形势和进行有效监管的能力,创造良好的法律、法规环境,规范市场,依法办事,提高透明度,这将不仅仅对上海这一局部地区乃至对全国都具有重要的指导意义。”  
    
    朱德贞说,目前,世界上已经有160多个国家的自贸区采用准入前国民待遇、负面清单的方式对投资活动进行管理,上海自贸区需要试验、学习、借鉴以市场机制为导向的国家的成功经验,从而使政府角色由投资项目审批人转化为市场条件创造者,以及公共服务提供者和市场行为监管者,这将大大有利于市场在资源配置中的基础作用,更好地保护投资者权益,进一步提高生产效率。  
    
    首家入驻企业花落游戏业  
    
    在扩大投资领域的开放政策下,文化服务、金融服务等服务业领域尤为引人注目。事实上,百视通与微软的合资企业——上海百家合信息技术发展有限公司就在9月29日成为首家入驻自贸区的企业。  
    
    记者了解到,合资公司将致力于家庭娱乐和游戏产业的技术研发以及内容聚合,将发挥双方在娱乐与科技方面的优势,不仅为中国用户带来世界一流的娱乐科技体验,也让中国的娱乐文化产业创新走向世界。百视通裘新表示:“此次合作有助于通过上海自贸区开放政策占领家庭娱乐和游戏市场先机,也将为中国文化产业接轨国际舞台踏出坚实的一步。”  
    
    自贸区的政策无疑将在其中起到催化和加码的作用,不但有利于合资公司对家庭娱乐和游戏平台的技术研发、内容整合、软件开发、平台综合进行的大胆尝试,逐步地、有效地探索中外合作方式发展全球“家庭游戏娱乐中心”的产品和服务。还有利于引进世界先进的家庭游戏娱乐技术,有利于技术、内容与资本的结合,有利于促进中国家庭游戏娱乐的探索,更有利于中国内容产业通过自贸区这个窗口实现“走出去”、进入全球亿万家庭。这一产业还可带动上海以及全国智慧城市、智慧社区、城市光网、NGB、智能电网、下一代互联网、云计算、国家级视听产业园区的全面建设。  
    
    作为一家立足上海、辐射全国的专业投资机构,上海国和投资管理着目前国内规模最大的、专注于现代服务业的股权投资资金——上海国和现代服务业股权投资基金。而上海自贸区的开放正是针对金融、服务业等行业。上海国和投资总裁朱德贞坦言,始终在高度关注上海自贸区以及相关企业。  
    
    她在接受记者采访时表示:“上海自贸区方案的通过,将对企业在微观层面产生积极的影响,弱化政府在企业发展进程中的制约和限制作用,实行‘非禁即入’投资原则,有利于企业在市场机制下充分发挥核心竞争力和创新能力,减少外部客观因素对企业发展的干扰,也有利于我们对企业的发展现状、未来前景、价值评估做出准确的判断和投资选择。”  
    
    跨国企业升级上海业务  
    
    近年来,上海产业转型的重点方向是引导企业把制造业的研发和销售更多放在上海,制造环节更多转移到全国其他地区,其中最重要的表现就是上海总部经济的发展扩大。  
    
    截至今年8月底,外商在沪累计设立跨国公司地区总部432家、投资性公司277家、研发中心361家。而这一趋势在上海自贸区建立后越发明显。 
    
    自贸区为推进贸易发展方式转变,正鼓励跨国公司设立亚太地区总部和营运中心。日前,英特尔贸易上海有限公司执行董事戈峻在接受媒体采访时表示,公司正在考虑将英特尔中央处理器业务从境外整合到上海,“其实这一想法,公司十年前就有了,只是当时上海口岸的通关环境还不能满足英特尔面向全球客户的要求。现在,通关速度缩短至1天,最快3个小时,自贸试验区的改革举措为我们创造了将业务搬至上海的条件,毕竟中国市场拥有我们最大的客户群。”  
    
    除了贸易便利化,更多的跨国公司看中的是自贸试验区总体方案中提到的金融改革。伍尔特是一家来自德国的全球装配、紧固件材料供应商。目前,公司在洋山拥有一个5000平方米的保税仓库,每天都有货物从这里发往澳大利亚、日本、韩国等多个亚太国家。随着自贸试验区的挂牌,很多通关便利措施已经让企业尝到了甜头。不过,在公司总经理帕潘的眼里,这些还不够,因为伍尔特刚刚成为第23批落户上海的跨国公司总部之一,而作为地区总部,今后公司要承担的不仅仅是物流配送,而是地区资金结算的职能。  
    
    目前跨国公司一般在全球设有2到3个资金结算中心,以往运作模式通常是下单、结算在海外,而货物制造和运输在中国。帕潘说:“自贸试验区提出进行利率市场化、外汇管理制度、人民币资本项目兑换等改革,这对我们是最大的利好,也让公司升级为地区总部成为可能。”  
    
    中国(上海)自由贸易试验区管委会副主任简大年表示,按照计划,自贸试验区将用3年时间培育100家拥有足够实力,能够统筹国内、国际市场,统筹在岸、离岸业务,统筹贸易、物流和结算功能的亚太区营运总部,提升中国在全球经济格局中的国际竞争力。  
    
    机遇和挑战并存  
    
    毋庸置疑,备受关注的上海自贸区将释放新的改革红利,试图打造“中国经济升级版”,新一届政府正寄希望于这28平方公里能够撬动新一轮的改革机会。然而,机遇与挑战总是并存的,上海自贸区能否为中国经济打上一剂“强心针”,还需拭目以待。
    
    本世纪初,以加入WTO为标志,中国制造业对外开放。在与强大对手的过招中,中国制造业实现了竞争力的迅速提升。如果说WTO重在货物贸易,自由贸易试验区重在服务贸易,那么在此轮发展之中,服务业将同时迎来机遇和挑战。
    
    在服务业的开放中,金融业首当其冲。上海财经大学世界经济与贸易系副主任陈波表示,在国内的各类服务业中,金融业国有资产比重最大,受保护的力度也是最强的。一些金融机构依靠简单的利息差,“躺”在那里赚钱,这种情况既是不合理的,也是不可持续的。
    
    值得关注的是,今年以来,中国的金融改革处于提速过程中。在取消贷款利率下限后,利率市场化已是大势所趋。如果放行国际金融资本进入国内市场,自由贸易试验区将再次加快金融改革的步伐。事实上,无论是国营还是民营资本,都有金融企业冲着利率市场化而来。而对于外资企业来说,这将吸引其将结算中心落户上海。  
    
    此外,上海自贸区的建立将对长三角产生虹吸作用。在这块中国民营经济最发达地区,包括民营企业和跨国公司都有可能把充分利用上海自由贸易区作为企业发展的新平台。江苏省社会科学院世界经济研究所副所长王维认为,上海自由贸易区的成立,将对江苏的进出口产生明显的虹吸效应,江浙地区与上海的招商引资竞争将更加激烈。“由于上海自由贸易区实施货物进出口、转口自由,无配额限制,不缴纳进出口关税,同时放松外汇管制等优惠政策,加之上海优越的地理位置,发达的现代服务业及高效的政府公共服务,长三角地区的跨国公司可能倾向于把产品运输至上海自由贸易区的全球分拨中心进行综合调配。”  
    
    “越是自由开放的市场,越是充满机遇和挑战。”上述日本国际贸易企业负责人表示,尽管目前位于上海自贸区的企业仍在按部就班的运营,但他们早已密切关注政府和其他企业的动态。“在上海自贸区内能够开展什么业务,进行何种商业活动,开放程度有多少?都是我们在收集的信息。也许很多从来没有进出过中国市场的企业会因此到来,挑战我们在中国的经营,但这同样是做大业务的机遇。”(新闻晚报) _(博讯自由发稿区发稿) (博讯 boxun.com)
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