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走出新型城镇化就是消灭“县制”的灾区
(博讯北京时间2013年6月11日 转载)
    
     来源:《中国民商》2013年第六期
    

    沉寂16 年之后,“县改市”借“新型城镇化”之名,再次高歌猛进,大有卷土重来之势。据统计,至少有138个县酝酿撤县设市,广东、贵州、云南和陕西4 省就有60 多个县提出撤县设市。
    
    “这是典型的政绩冲动,与加大县城和小城镇建设的战略意图背道而驰。对其中的胡作非为如不明令禁止,耽误发展不说,还会严重冲击农村社会稳定。”中国人民大学新型城镇化研究小组负责人彭真怀严词指责。
    
    “县改市”会不会重新启动虽然仍未可知,但过多的县改为市或区,将冲击以县制为基础的治理制度,这不仅会造成虚假城市化,更会为中国未来发展埋下无可挽救的隐患。
    
    “县改市” 出政绩
    
    上世纪八、九十年代,县域经济迅速壮大,相应地要求行政权力和管辖范围扩张升级,县升格为市一度成为切实可行而又风光无限的扩张模式。
    
    仅1994 年-1996 年间,全国共有95 个“县改市”,其中,江苏、山东、浙江等省“县改市”较为突出,江苏苏南的县基本都升级为市。
    
    对于县级单元来说,“县改市”之后可获得更高的税收返还比例、城市维护建设税等收入,还可以得到更多的建设用地指标、工业项目、水资源占用量等好处,在当时客观上这也符合中国经济社会发展的需要。事实证明,改市之后,江苏、山东、浙江等省的县域经济也得到了快速发展,每年的全国百强县排行榜基本都被这三个省占据。
    
    “在特定时期,县改市不失为一条有效的发展道路。”国家行政学院公共行政教研室主任竹立家认为,城镇化快速发展,就需要给中小城市放权,让他们有扩张和发展的欲望。如果一个县的经济发展水平比较高,城市规划面积到位,财政收入达到一定的水平,人口聚集达到一定的能量,自身的造血能力大幅度提高,就可以变成市,使农民就地变成市民。
    
    然而这一轮的“县改市”风潮,被中央政府1997 年紧急叫停。彭真怀研究认为,中央之所以这么做,是因为当时很多地方盲目追求县改市,冲击了县制为主要特色的传统行政管理系统,造成很多县级市出现“虚假城市化”弊病,比如市区农村人口比重过大,城郊比例失调,城乡概念模糊等等。
    
    “现在这些老毛病又发作了,简单把县一撤了之,搞硬生生的‘拉郎配’,甚至农民‘被上楼’,背离了新型城镇化的初衷。”他说。
    
    如何释放县域经济的活力一直是行政区划改制的中心议题,不可否认,扩权强县无疑是城镇化的下一个增长点。“但我们要对新型城镇化重新理解,不能走入误区,甚至走向反面。”彭真怀表示。
    
    “省管县”遇阻 “县改市”回潮
    
    “县改市”暂时被冻结之后,县级扩权的冲动没有得到释放,转而通过“省管县”的方式探路突围。
    
    浙江是最早推动强县扩权的省份之一。早在2002 年,浙江省按照“能放都放”的总体原则,将313 项原属地级市的经济管理权限下放给20 个县市区,成为“省管县”浙江模式。
    
    之后,中国许多省市开始推行财政“省管县”的单项试点,这被认为是强县扩权、壮大县域经济的重大改革举措,而在十年之后的今天,“省管县”已经处于胶着状态、踯躅不前。
    
    虽然全国共有27 个省份1080 个县实行了财政省直管,但相对其他领域的改革,各地推进热情并不太高。从目前来看,具体的障碍就是地级市不愿放弃县的直接管辖权,不管是对经济发达县和不发达县都不愿放,都觉得管得越大越好。
    
    财政部财政科学研究所副所长王朝才认为,省管县的试点主要是财政权限的试点,在“财权”上绕过了市里,这对地级市冲击很大。而矛盾之处还在于,人事、发改这些权力还归市里管,县领导仍然受制于市,放不开手脚。
    
    强县扩权、省管县遇阻,县域转而寻求另外的方式来突破发展瓶颈,“县改市”再次进入视野。一些强县甚至准备了相关的上报材料,只待中央政府一声令下。
    
    但“县改市”的闸门并没有完全解禁,直至2010 年,民政部只批复了云南蒙自、文山两个县撤县设市,江西德安县部分区域设立共青城市的申请。
    
    但今年年初,民政部在不到两个月的时间内连续批准吉林扶余、云南弥勒“县改市”名单,这一动作被看作是“县改市”全面解禁的信号。
    
    加之,借助新型城镇化战略的东风,“县改市”风潮再起,引起专家学者的普遍担忧。
    
    “很多人对新型城镇化缺乏常识性的判断,仍在片面追求城市空间扩张,大兴造城运动,借新城之名,行夺地、争地和占地之实,抬高房价和地价。”彭真怀说,如此放任下去,被严重扭曲的新型城镇化就会演变成一场灾难。
    
    “县改区”矛盾重重
    
    从1997 年以后,“县域”扩权并不是单线进行的,在“县改市”受困的情况下,撤县改区成了很多地方政府新的城市化突破口。
    
    根据民政部数据,全国市辖区数量从2000 年的787 个增至2011 年的857 个,县级市则从400 个下降到369 个。
    
    在2009 年省财政管县等政策实施后,一些地级市政府担心所属县脱离自己的控制就纷纷把下属县改为区。
    
    目前全国中心大都市已基本将周围的县(市)改为区。以广东为例,在珠三角地主要县(市)改为区之后,东西北地区县改区亦不少,去年广东清新县、揭东县先后撤县改区。
    
    一些百强县诸如顺德市、锡山市、吴江市等相继变为市辖区。广东增城市、湖南长沙县、四川双流县等发达县市也可能面临变区的命运。
    
    今年年初,“县改市”可能开禁的信号,一度让很多经济强县兴奋,并与“县改区”
    
    发生着强烈的冲突。
    
    5 月8 日,浙江长兴因“撤县改区”酿就一场风波。长兴是全国经济强县,行政区划隶属湖州市管辖。长兴县多年来就一直在为撤县建市做准备,没想到湖州却提出“撤县变区”。
    
    长兴作为浙江财政“省直管县”,财政80% 留给自己,20% 交给省里。变成区之后,一半要交给湖州。这引发了长兴县委四套班子、企业和当地群众的强烈反对,并联名发出措辞严厉、态度坚决的“一封信”:“假如湖州市委、市政府一意孤行,长兴县所有党政机关、乡镇(街道、园区)的一把手也将集体辞职……”
    
    在县改区方式上,县级政府与地级政府显然存在不小的利益冲突,面对汹涌民意,湖州市决定暂停“撤县设区”计划。
    
    “最根本的还是地方利益之争”,竹立家说,相比之下,县级政府对“县改市”更为渴求,而地级市则更迫切地希望“县改区”。这两种力量此消彼涨,一直在较量。
    
    地级市喜欢“县改区”,一是为壮大本身的经济实力,二是获取更多的财政资源,三也是市领导政绩的表现。”竹立家说。
    
    “县制”的未来
    
    中央政府力推新型城镇化之后,各地政府都在快马加鞭,把“县改区”、“县改市”变成抓手,借此寻求更大的发展权限、更大的发展空间。
    
    学者质疑,无论是撤县设市、设区都不能盲目推进,这不是新型城镇化的发展方向。
    
    北京大学国家发展研究院副教授李力行,研究了大量的县改市案例,他发现,尽管县级市相比于县,财政收入扩张更快,但在创造制造业和服务业就业方面,以及在教育和卫生等公共服务的指标方面,县级市都没有明显胜过县。这说明,在民生方面,“县改市”并没有带来明显的改观。
    
    同样,对于县改区,竹立家研究的结果是:
    
    大量的县( 市) 改区,成为大中型城市扩张发展空间、获取土地的最好办法。一些本来自身经济发展较为突出的县(市)改为区之后,自身的发展动力也随之弱化。以顺德为例,在改区之前,顺德一直在全国领先,但后来就不如昆山、江阴等地了。
    
    “一窝蜂地撤县设市、设区,反映出地方政府除了盯着农民的土地,抠土地财政,已经没有心思搞农业现代化、工业信息化了。”彭真怀在各地调研了解到,并不是所有地方都适合扩大城市规模,搞行政造城。“有一个地级市,把城镇化指标逐级分解到县、到区、到乡镇,弄得官不聊生,民不聊生,民怨四起。”
    
    彭真怀表示,县改市或者县改区并不是此轮新型城镇化的突破口和重点,“传统城市化,是为政府自己服务,政府要搞GDP,经济增长,要城市美化,要政绩;而新型城镇化是以人为本的城镇化,要为进城的农民服务,我们要重新理解以人为核心的新型城镇化。”
    
    “撤县设区”把权力上收到地级市;“撤县改市”在名分上有了升格,这种翻烧饼的做法并没有实质性的民生意义。客观地看,这些地方政府简单地把造城作为做大经济总量的工具,实际上是在挑战最为敏感的社会安全底线。
    
    彭真怀表示,必须坚决反对这种错误做法,既要走出新型城镇化就是片面抓城市的误区,更要走出新型城镇化就是消灭“县制”的灾区,防止这个重大的国家战略刚起步就被严重扭曲。 _(博讯自由发稿区发稿) (博讯 boxun.com)
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