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安邦:中国军费开支的改革迫在眉睫
(博讯北京时间2013年5月30日 转载)
    
      最近有一篇国防大学的文章谈军费开支的改革问题,文章指出,世界军费正在面临管理革命,美国等西方国家建立完善以规划-计划-预算制度(PPBS)为主要内容的资源配置方式革命,它始于20世纪60年代,并且一直延续至今。这一革命对新军事革命至关重要。上个世纪60年代以前的美国,一直实行传统的“基数滚动预算法”,国防预算并不是根据战略需要作出的,而是以上一年国防预算执行数和分配比例为基础确定的。在这种制度下,国防建设缺乏统一规划和协调,空军强调发展陆基洲际导弹和战略轰炸机,忽视陆军空中支援作战需要,并竭力限制海军航空兵发展,防止出现“第二空军”;海军强调发展核动力航空母舰,设想以“北极星”弹道导弹取代空军的战略导弹;陆军则反对建设战略核系统,主张重新把战略关注点集中于常规战争,努力发展固定翼飞机和直升飞机,强烈反对海军扩大陆战队,防止出现“第二陆军”。于是,各军种都在寻求自身经费和项目数量最大化。
    

      美国的这种矛盾和混乱的局面,造成巨大的资源浪费。1951年至1958年,美国军费比苏联多开支1376.8亿美元,国防建设速度却明显落后于苏联。1957年8月26日,苏联宣布洲际弹道导弹试射成功,同年10月4日又成功发射人造卫星,这极大地震撼了美国。总统肯尼迪上台后,立即责成国防部长麦克纳马拉解决军费管理效益问题。他出任防长后立即进行一系列大刀阔斧的改革,其中最为令人瞩目的是将现代企业管理的思路和方法用于军费资源配置制度改革,推行PPBS制度。根据这一制度,军费分配不再按以往年各军种分配数额为基数对资源进行切块,而是根据国防安全需要编制远期的战略规划、中期建设计划、近期的年度预算,从而有效改变以往预算与任务分离、各军种项目重复建设的状况。PPBS制度的实施极大地提高了国防费效益,被公认为世界军事预算制度的一次“革命”。麦氏任国防部长7年间,共节约1000亿美元,相当于当时一年军费开支。目前,英国、法国、日本等许多西方国家都建立了这种预算制度。
    
      在新军事革命发生之初,PPBS制度的推行存在缺乏执行力和资源浪费严重等问题,妨碍了体系作战能力的形成。美军认识到,没有相应的资源配置方式变革,以作战理念、作战样式、编制编成等要素构成的显性军事革命难以持久。于是,从上世纪90年代中期开始,美军以强化联合作战能力的整体筹划和顶层设计为牵引,建立“联合能力集成和发展系统”,加强规划计划与体系作战能力需求的协调,在原有的规划-计划-预算体系中加进“执行”(E)环节,形成规划-计划-预算-执行制度(PPBES),进而完成PPBS适应信息化战争形态的改造。由此,PPBES制度与联合作战编制编成、信息化建设并称为驱动新军事革命的“三驾马车”。
    
      管理成本控制是提高管理效益的核心问题。上世纪70年代,美国曾做过一项评估,武器装备技术升级比率为每年4.5%,照此计算,1975年美国一年的国防预算额,到2054年将只能购买一艘军舰、一辆坦克和一架飞机。事实确实如此,最初研制的轻型隐型飞机造价不超过1000万美元,而“B-2”隐型轰炸机价格为22亿美元;目前“宙斯盾”驱逐舰的价格为10亿美元,一艘“尼米兹”级航母裸舰为45亿美元,舰载机为100亿至200亿,而一艘即将装备美军的福特级航母裸舰的预计价格竟然高达140亿美元!如此算来,一个航母编队战斗群至少要花费几百亿美元。可以说,信息化建设成本高昂、装备成本攀升等多种因素,比以往任何时候都更加依靠效益发展,只有最大限度地减少管理成本,保证军费向战斗力生成的关键领域和重点方向投入,才能生成和保持战斗力。
    
      同样的问题,我们的军费开支也存在着很大的问题,正如文章中所指出的那样,我们必须向“打胜仗”聚焦。
    
      现在,与很多人所想象的正相反的是,中国的轻武器质量严重落后,甚至已经出现了相对的代际差异,别人换了几代的自动步枪等装备,从研制到装备的过程时间上拖得令人无法容忍,部分军标质量较低,到现在甚至连几代前的装备还没有普及;虽然新型信息战装备层出不穷,科研方面取得了很大的进展,但基层连队对信息战装备普遍极为陌生,这样下去,如果一旦发生了战争甚至局部或区域武装冲突,能够用上的只能还是老办法,还是几十年前的大兵团作战那一套。这样下去的结果是显而易见的,效率不行,牺牲和代价必然依旧很大。问题是钱花到哪里去了?就中国的大局而言,大的武器平台占用的资金太多,这些大平台武器均属于战略性武器装备,属于战略威慑力量,但问题是战略威慑力量要与战略配套才有价值,如果战略跟不上,全球战略保守或是总的战略格局根本不需要,那么战略威慑力量的用处就不直接,效益就不会明显。与此同时,那些中国急切需要面对的局部冲突领域层面,在这些明显的压力环节,资金反而极度吃紧,训练、装备和培训不足,一线装备不足,这样军费开支配置就需要变革了。
    
      总体来看,在军费开支的策略方面,未来应该做的,也是能够做的无非是三件事:能省钱、会花钱、用好钱,而要实现这一点,军费领域的改革和开放是必不可少的。
    
      从中国经济形势的走向以及区域紧张局势来看,未来中国军费开支的改革是迫在眉睫的大问题。 _(博讯自由发稿区发稿) (博讯 boxun.com)
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