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国务院机构改革 削权放权是关键
(博讯北京时间2013年3月01日 转载)
    
    来源:新京报
    

    (机构)改革最困难的就是理清政府权力清单,清楚界定政府的基本职能和权力,政府的归政府,市场的归市场,社会的归社会。
    
    一方面是放权,也就是下放权力,下放到下一级部门;一方面是削权,也就是权力转移,向社会转移。
    
    ——国家行政学院教授竹立家

    
    为期3天的第十八届中央委员会第二次全体会议昨日闭幕,会议审议通过了《国务院机构改革和职能转变方案》。
    
    又逢政府换届之年。此次作为改革开放以来的第七次大规模政府机构改革备受瞩目。记者采访中,专家普遍认为,改革以“微调”为主,稳步推进。
    
    “精简机构是一场革命”,邓小平曾如此评价机构改革。1982年至今历经31年,这场改革仍在延续。
    
    主线
    
    适应市场经济为改革目标

    
    改革开放至2008年的30年里,中央政府已6次较大规模调整。政府机构配置逐步与市场经济接轨,建立公共服务型政府的改革路径日渐清晰。
    
    参与2008年“大部制”改革方案设计的中国行政体制改革研究会副会长、国家行政学院教授汪玉凯说,1982年之前,改革目的是为计划经济服务,1982年之后,改革目的是与市场经济接轨,逐步废除专业工业经济部门。
    
    1982年改革开放后首轮机构改革时,国务院改革减掉了39个工作部门,并为经济体制改革打下“伏笔”成立“国家经济体制改革委员会”;1988年的第二次机构改革,更是刀落计划经济产物的工业专业经济部门,撤销国家计委和国家经委,组建新的国家计委。
    
    此后的机构改革也均围绕这一宗旨展开。到2008年的第六次机构改革,为最大限度地避免职能交叉迈出了“大部制”步伐。新组建工信部等5个部委,国务院组成部门改革为27个,这也被媒体称为“第一轮大部制改革”。
    
    汪玉凯总结,改革开放至今的机构改革,可以划分四个阶段:上世纪80年代的精简机构;上世纪90年代的为市场经济奠定基础;2003年的宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务基本定位;2008年和今年即将到来的“大部制”改革。但历次改革,始终以适应市场经济体制改革为目标,以转变政府职能为轴心。
    
    探索
    
    “大部制”不是简单加减法

    
    改革开放后,中国进入快速发展期,机构改革方案也曾遇反复,一些国家部委几度沉浮,汪玉凯说,期间折射出的是政府对机构改革的探索。
    
    国家经贸委、商务部的裁撤、重建过程,正是缩影。
    
    国家经贸委前身为国家经委,改革开放前已经历一次撤销、恢复过程。1982年机构改革时,吸纳了国家机械工业委员会、国家能源委、国务院财贸小组等多个经济主管部门。但1988年机构改革时被撤销。1993年再度恢复,并更名为国家经贸委。1998年机构改革时,吸纳了10个原部级经济部门,被称为“小国务院”。但五年后,2003年机构改革时,与原对外经济贸易合作部一道,合并成“商务部”。
    
    汪玉凯认为,商务部是和大部制改革思路最为接近的一个机构改革。“大部制怎样设计才合理、高效,大多需要再探索”。
    
    他认为,2008年机构改革,是权力机构调整的重要切入点,确定了行政三分制,即决策、执行、监督三分的中长期改革目标。去年11月,十八大再次提及“大部制”,十八大报告要求“稳步推进大部门制改革,健全部门职责体系”。
    
    汪玉凯分析,本轮即将展开的改革,是上述行政三分制改革目标的延续,“部门会做 微调 ”,调整着眼于转变政府职能、理顺内部关系,而不是过多看重外部部门合并。
    
    有分析称,推进政府改革是一项系统性的工程,涉及经济社会各个领域,很难寄希望于“毕其功于一役”。在明确改革目标后,重在创造条件,积极稳妥地推进,成熟一项推进一项,由此真正释放出强劲的改革红利。
    
    关键
    
    改革要打破部门利益博弈

    
    对有媒体报道的“大能源”、“大文化”、“大金融”等未能纳入本轮机构改革方案,采访中有专家认为,如果属实,这将是一大遗憾。尤其是能源界业内人士发文分析,“大能源”延后源于部门利益博弈难以平衡。
    
    国家行政学院教授竹立家举例说,中国能源管理职能分散在国家能源委、国家发改委、能源局、水利部、国土资源部等十多个部门中,是行政管理“九龙治水”、“政出多门”的典型代表。
    
    他认为,作为行政体制改革的突破口,机构改革通过经济体制改革推动政治体制改革,触及的是政府放权与削权,“改革最困难的就是理清政府权力清单,清楚界定政府的基本职能和权力,政府的归政府,市场的归市场,社会的归社会。一方面是放权,也就是下放权力;一方面是削权,也就是权力转移,向社会转移”。
    
    但涉及放权与削权的改革,相当于公权力“革自己的命”、让出自己的“饭碗”,势必陷入部门利益博弈。
    
    包括本轮改革在内,1982年至今的7次改革,每一次都选择在政府换届之年。一位专家表示,一方面换届之年也是开局之年,同时一些部委官员退休,可减少改革阻力。
    
    “我抱着粉身碎骨的决心来干这件事,”《朱镕基讲话实录》中曾如此描述机构改革阻力。他说,1997年年底,找几十位部长逐个谈话,没有一位部长主动表示自己的部门该撤,长时间坐着谈话使朱镕基过度疲劳,每次站起来都很困难。
    
    曾担任中编办副司长的尹光华在接受《中国改革报》采访时说,有部委总是从本部门利益出发考虑问题。你这样改,他那样改,结果,即使方案本来是一件完整的西装,征求意见一圈下来,也只剩下一个坎肩了。
    
    竹立家说,部门利益博弈导致的直接后果就是机构改革会留有遗憾,形成“精简-反弹-再精简-再反弹”怪圈。
    
    例如1982年机构改革后,国务院各部委、直属机构、办事机构从100个减为61个。但由于这次改革没有触动高度集中的计划经济管理体制、没有实现政府职能的转变等原因,到1988年,国家部委、直属机构又升至71个。
    
    而部委不愿放权、削权的另一个后果,导致部级事业单位伴随机构改革如雨后春笋般产生。“每次机构改革,事业单位成了行政改革的分流渠道,国家部委一些直属局,直接改成了直属事业单位。”汪玉凯说。
    
    查询发现,如1993年,国家气象局更名为中国气象局,由国务院直属机构变为直属事业单位;国家地震局更名为中国地震局,由国务院直属局改为直属事业单位;1998年,新组建机构证监会、保监会,鉴于“政府要精简机构”均被定为部级事业单位。2003年成立的银监会,同样是部级事业单位。
    
    竹立家说,本轮机构改革虽是“微调”,但如何打破部门利益博弈僵局,实现真正的放权和削权,仍是关乎改革成败的关键问题。
    
    难点
    
    做好人员分流防止回流潮

    
    竹立家说,机构改革如果没有实现真正的放权和削权,政府机构的职能、职位没有真正转变,那么就会带来另一个难题——人员分流后的再回流。
    
    每一次机构改革,人员分流安置都是重中之重。如1998年机构改革,各部委分流安置主要通过三条途径:老公务员提前退休;政府出资读书,本科毕业的读硕士,硕士毕业的读博士,读书期间各种待遇不变;调入直属国有企事业单位。
    
    但是,大量人力、财力实施的人员分流,不久后却形成了回潮流。《南方周末》2008年发表的《1998年部委人员大分流回望》曾报道,外交部一部门就有10多人回流。财政部也曾有类似情况,一名财政部工作人员回忆说,“那次改革的问题是只减了人员,但一些职位的职能没有发生变化,导致一度缺人手,这也是部分人能够重新回来的原因之一。”
    
    竹立家认为,本轮机构改革精兵简政幅度较小,不会造成1998年47%的大范围人员分流,但是,“只要涉及部门撤销、合并,就会有人员分流安置以及再回流问题”。
    
    他同时强调,历经改革,政府职能交叉问题已有好转,加上事业单位改革正在推进中,卡住了机构改革的一条人员分流主渠道,“这些都是本轮机构改革进一步转变政府职能的推动力”。
    
    此外,对“大能源”、“大金融”的改革前景,竹立家认为,这两项改革极有可能成为下一次机构改革的主要内容。
    
    据《财经》报道,2010年财政部会同中组部、中编办、人民银行、法制办等单位,起草了《加强国有金融资产管理课题调研报告》,初拟了两套“大金融”改革方案。去年9月,中国能源研究会也形成了“大能源”改革报告。
    
    而且,广东两个行政机制改革试点深圳和顺德,以决策权、执行权、监督权三权分制为主的行政三分制大部制改革,已试点4年,“行政三分制能破解利益博弈问题。尤其是广东顺德的大部制改革,备受好评”。
    
    竹立家说,从此前的改革伏笔,以及试点地区的成效,可以预见,下一轮机构改革将力度更大、更为彻底。
    
    本文来源:新京报 (博讯 boxun.com)
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