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王小鲁:以财政公开带动分配改革
(博讯北京时间2012年12月28日 转载)
    
    在十八大提出“要调整国民收入分配格局,着力解决收入分配差距较大问题”后,收入分配显然已成社会关注和争论的焦点。但如何推进分配方式改革,却并未形成广泛的社会共识,一些重大问题上的分歧依然严重。
       有人主张提高工资收入水平,也有人倡议改革个人所得税政策。“这都不是解决收入分配失衡问题的关键。”中国经济改革研究基金会国民经济研究所副所长王小鲁说。王小鲁还表示,收入分配差距过大的主要原因在于制度不健全所导致的腐败和“灰色收入”使收入分配扭曲和社会两极分化。“因此,要根本解决收入分配失衡问题的根源,还是要通过制度改革堵住导致收入分配扭曲的一系列制度漏洞,建立一个公开、透明、有严格管理的、受社会公众监督的行政管理体制和财税体制。”

      
      “灰色收入”,失衡最直接原因
      
      《华夏时报》:近日,国家统计局公布了11月份主要宏观经济数据,消费和工业生产增速均创下8个月新高,PPI同比也继续回升,房地产开发投资增速也明显大幅上涨,这是否说明经济企稳回升已成定局。
      王小鲁:这的确是个好兆头。但这仍然是短期变动,如果我们不能够有效改善收入分配状况,使居民消费在GDP中的比重有一个决定性的上升,那么结构调整仍然难以实现,经济回升还会存在很大的不稳定性。
      现在居民消费只占到GDP的35%,严重过低。这是内需不足的根源。居民消费占到多少合适?恐怕怎么也应该达到45%或者50%。调到50%左右会不会影响经济增长?我认为在目前过度储蓄和过度投资的情况下,在一定程度上减少资本积累,增加消费,不仅不会影响经济增长,反而会对经济增长有帮助,有利于长期持续增长。因为这减少了资本回报的下降,减少了无效的投资和产能过剩,扩大了真实的内需。
      《华夏时报》:当下中国的收入分配失衡问题可谓令人瞠目结舌,那究竟是怎样造成的呢 或者说,无处不在的腐败和垄断到底是收入分配的原因,还是结果呢?
      王小鲁:今天中国的经济增长,过多地依靠政府投资拉动。一些人在政府主导模式中形成了稳定的通过权力寻租的利益链条,从而形成巨额的“灰色收入”。收入分配扭曲的主要原因和表现,是围绕权力对公共资金和公共资源的分配而产生的腐败、寻租、侵占公共资金和他人收入、聚敛财富等行为,以及垄断性收入的不适当分配。
      这些不正常的经济现象直接导致了社会各阶层的收入差距不断扩大,而且与权力密切相关,导致有些人暴富,形成既得利益集团。因此制度不健全所导致的腐败和垄断而衍生的“灰色收入”成为收入失衡最直接的原因。
      《华夏时报》:行业收入差距的扩大也是收入分配领域最受人关注的话题,如电力、电信、金融、水电气供应、烟草等垄断性行业的高收入是业内一个公开的秘密。这种分配格局应该如何调整呢?
      王小鲁:其实要解决的不仅是垄断行业的利润分配问题,还有自然资源、土地以及资本市场的收益分配等领域也都存在严重问题。当然,这些领域也与垄断有关。
      垄断性行业的高额利润要么来自其所占有的稀缺资源所产生的收益,要么来自垄断性价格产生的收益,而不是正常的经营性收益。企业保留了过多的利润,没有把这一部分收入纳入到公共预算中,不但会造成公共资源的流失,也造成大量的“灰色收入”和腐败现象,导致收入分配的不公平。
      最近进行的资源税改革是一个进步,但在我看来,目前5%的资源税税率还是太低,而且没有体现级差收益,也没有覆盖其他一些占有资源的行业,这就无法减少资源税“就低不就高”的征收方式所造成的税金流失,不能从根本上解决垄断资源的分配问题。
      另外,政府的土地出让收入一年3万亿元,当然这里面政府还要有一部分成本支出,但仍是非常巨大的数额;没有纳入常规财政预算,也没有一套严格的管理,透明度很低,造成了大量的资金流失和非正常的使用,这是一个重大的问题。土地出让收入是未来70年土地使用权的回报,一次性支出,一年花掉,是不合理的。我国的资本市场因为透明度低和监管方面的问题,导致大量的圈钱。钱从小股民的口袋里转移到大炒家的口袋里,这种现象在不断发生,而且每个公司上市背后都有一系列的幕后交易、搭车牟利等非正常的现象。这些问题是影响收入分配很关键的问题,需要对这些领域的制度和管理进行改革。
      
      政府不能代替市场决定工资
      
      《华夏时报》:对于解决收入分配问题,现在方案的主线似乎是要“提低、扩中、限高”。
      王小鲁:对于这种说法,我是有不同意见的。所谓“提低”,如果我们的工资水平能够靠政府行政手段来提的话,最后会落实到谁身上?最容易改变的就是公务员涨工资、国企单位涨工资。如果凡是真正靠市场调节的部分动不了,去动靠行政权力能改变的那些人的工资,结果是拉大收入差距而不是缩小收入差距。
      在我看来,对整个国家的工资水平来说,政府有可能通过调整最低工资标准来影响工资决定,但是不能最终代替市场来做出工资决定,不能命令市场把工资提到什么程度,否则可能会带来很大的负面效果。这几年工资增长较快,其实主要还是因为劳动力市场的供求关系发生了变化,调整最低工资标准也起了一定的作用。现在在经济增长相对走低的情况下,如果再继续大幅度地、过度地提高工资标准,就有可能导致相当多的中小企业陷入困境,甚至关门破产,进而影响到就业和经济增长。这不利于改善收入分配,因此在“提低”方面,政府的作用是有限的。
      而对于“限高”,首先要区分两种“高”收入人群,一种是合法经营收入,比如企业老板通过有效的经营管理和提高效率取得的合法经营所得,应该受到法律保护和政策鼓励;另一种是非法收入、腐败收入,或者不明来源的、可疑的收入,这不仅要限制,对腐败还要严厉打击。因为这是对社会公众的掠夺和侵害。而笼统地提倡“限高”,很容易导致误解。目前对后一种高收入,往往没有在我们现行体制的正常监控之下。因此,实际上的收入差距可能远远高于我们能看得到的收入差距,一部分人的实际收入水平远远超过统计上反映出来的收入水平,这个问题现在变成了社会突出的矛盾。
      《华夏时报》:亚当·斯密说过“在市场经济条件下,政府仅仅是守夜人”,联系实际,你怎么看?
      王小鲁:政府的运作,整个制度框架的不透明、不规范,存在大量的灰色地带以及大量的公共资金不合理使用,是关键所在。政府的资金运用也有大量的用于自我服务和无效或者低效的投资,比如到处搞政绩工程、形象工程。这样一种状况如果不改变的话,解决现在的收入分配问题基本上没有希望,其它方方面面的问题也都很难解决。因此,提高政府管理的透明度,形成公众对政府监督的机制,实行民主管理和民主决策,改变权力过度集中的现状,应该是未来政府管理体制改革或者说政治体制改革的主攻方向。这是我的看法。
      《华夏时报》:也就是说,政府一定要转型,从追求GDP和投资的政府、自我服务的政府转向服务型的政府。
      王小鲁:对。没有这样一个转移,没有政府变成服务型政府的转向,不光未来的社会稳定不能维持,未来的经济发展也是不可持续的。
      当然我们也要承认,近几年政府在公共服务和社会保障方面确实做了不少事情。但还是存在很多缺陷的。比如说有1.5亿到2亿农民工在城市打工,没有被城市的社会保障体系覆盖。新闻媒体过早地宣布实现了医疗保障的全面覆盖,但国家统计局今年的农民工调查显示,2011年外出农民工的社会保障覆盖率、失业保险只有8%,医疗保险只有16%。大部分人仍然没有被覆盖,这又和我们户籍制度长时期没有改革,把这些长期在城市打工的农民工拒之于城市居民之外的这个现象有关。我们户籍管理和相关的公共服务、社会保障等一系列制度,都需要随着城市化的进程进行相应的改革,以健全社会保障和公共服务,实现社会保障的全面覆盖。在这些方面,如果有切实有效的推进,我国的收入分配状况会好得多。
      
      财税体制改革是突破口
      
      《华夏时报》:想要实现你刚才提到的“有切实有效的推进,我国的收入分配状况会好得多”,具体的解决方案是什么?
      王小鲁:我认为要真正解决收入分配问题,不能指望通过调整工资来解决。“扬汤止沸,不如釜底抽薪”,解决问题的根本还是要堵住导致收入分配扭曲的一系列制度漏洞,包括我们的财政体制、税收体制、行政管理体制方面的问题,以及垄断性行业的管理和利润分配的问题,最关键是解决腐败和不公平分配的问题。
      同时,也要加快完善社会保障和公共服务体系,改善社会福利,增加对低收入弱势群体的转移支付,完善集体协商的工资调整机制,合理调整最低工资标准。另外,改善市场环境,促进公平竞争,帮助中小企业发展,增加就业机会,也是一个重要方面。
      《华夏时报》:针对上面提到的一系列问题,你觉得改革分配方式的突破口在哪儿?
      王小鲁:值得首先考虑的是财税体制改革。这一方面要解决政府、企业和居民之间的收入分配关系、分配比例问题;另一方面还要解决怎样合理使用公共资源,改善政府支出结构的问题。
      我们知道,我国的政府收入如果不仅仅计算预算内财政收入,而把土地收入、社保基金收入、其他预算外收入加在一起的话,至少占GDP的1/3还要多,比例已经不低了。当然,与很多发达国家政府收入比重相比,还不能算很高。但要注意的是,我们的政府支出结构与发达国家相比是有重大区别的,那就是发达国家的政府支出主要是用在医疗、教育、社会保障等民生上;而我们在这方面的财政支出至多占到财政支出总额的30%。虽然近年来这方面支出增长较快,但按世界银行的数据来看,我们的公共教育和医疗支出占GDP的比重在国际上还是处于低收入国家的水平,而且比低收入国家的平均支出比重还要低一些。如果扣除其中有关政府职能部门和政府事业单位的自身支出,比重可能更低。
      但是我们现在是中等收入国家了。那我们的政府支出都花在什么地方了呢?大宗的支出一是用于固定资产投资,二是用在了政府的各项自身支出和自身消费上。这些开支巨大。如果这些支出合理地减下来,我们可以有效地提高政府在民生方面的支出,有效地改善社会保障、公共服务和其他社会福利,因此也就能够有效地改善居民收入分配状况。
      当然,削减这两方面支出的前提就是要清楚地界定各级政府的职能及其财政来源,对于地方政府履行正常公共服务职能所需要的钱,应该由地方政府的常规财政预算来保证,而不是靠卖地来保证。这就需要调整中央和各级地方政府之间的财政分配关系。而相应的,各级政府的财权还应该受到严格的制度约束和社会监督,保证钱花到该花的地方。要做到这些,就要改革财政管理体制,首先要做到全口径财政公开透明,接受公众监督。
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