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于建嵘:征地改革最大难点是要触动地方政府利益
(博讯北京时间2012年11月11日 转载)
    
    来源:京华时报
    

    改革征地制度,提高农民在土地增值收益中的分配比例。加快完善城乡发展一体化体制机制,促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置,形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。——胡锦涛

现状问题

征地补偿过低致矛盾频发
    
    专家称,征地的矛盾主要产生于农村集体土地征收为国有土地这一过程。地方政府低价从农民手中征地,再以数倍甚至几十倍的价钱出让给开发商等单位,农民只获得土地收益中的极少部分,矛盾由此产生。
    
    中国社科院农村发展研究所社会问题研究中心主任于建嵘称,很多地方政府已形成土地财政,征地时滥用权力,且农民获得的补偿很低,在很多农业地区,农民失地之后生活困难,有农民甚至拿不到补偿,这成为近年来重大的社会不稳定因素。
    
    中国人民大学农业与农村发展学院教授郑风田同样认为,目前农村集体土地征用最大的问题就是补偿标准过低。国务院发展研究中心的调查显示,征地之后土地增值部分的收益分配中,投资者拿走大头,占40%到50%,政府拿走20%到30%,村级组织留下25%到30%,而农民拿到的补偿款,只占整个土地增值收益的5%到10%。在农民就业难以保障、社会保障跟不上的情况下,农民失地就失去了赖以生存的基础。
    
    郑风田说,在巨额土地出让金的诱惑下,地方政府形成很强的卖地冲动,导致我国非农占用耕地数量大、速度快。自1990年以来,我国平均每年流失耕地面积达1000万亩以上,土地浪费严重。根据2004年修改的土地管理法,国家为了“公共利益”的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。但目前,我国农村集体土地征用“公共利益”泛化,界限不明,给多征滥占、侵犯农民权益提供了方便。

改革难点

改革要动地方政府“奶酪”
    
    早在2009年,土地管理法的修订便提上日程,其中“征地制度改革”是核心内容之一,但因多方掣肘,新规始终难以出台。专家表示,其中最大的阻力,无疑来自地方政府。
    
    中国人民大学农业与农村发展学院教授郑风田表示,将土地收益还利于民,取消地方政府的土地垄断权,无疑动了地方政府的“奶酪”。征地矛盾其实是地方政府和农民的利益之争,十八大报告中有关改革征地制度的表态,表明中央希望在地方政府和失地农民之间,取得一个新的利益平衡,以缓解矛盾。
    
    中国社科院农村发展研究所社会问题研究中心主任于建嵘也认为,改革的最大难点就在于要触动地方政府的利益。
    
    专家表示,要想推动改革,不仅仅在于从制度上规定提高农民土地收益所占比例。
    
    浙江大学公共政策研究院研究员杨遴杰说,比如规定卖地收入的40%给农民,但怎样才能保证地方政府就按40%的比例给农民?他说,很多政策都是规定时候很好,但执行起来往往大打折扣。
    
    此外,地方财政的大盘子中,需要分配给城市道路建设、公共服务、社会保障等多个方面,如果提高农民的土地收益比例,地方财政吃紧的空缺如何填补也将成问题。土地市场的好坏也并不一致,在土地市场不好的情况下,如何保证农民的土地收益?
    
    杨遴杰表示,以上问题都有可能成为征地制度改革的障碍。但他同时表示,征地制度改革必须加快,因为“矛盾不会等着一切都设计好,矛盾不会自动消散,更不会因为改革的拖延而推迟引爆”。

改革思路

合理引导土地市场化流转
    
    于建嵘教授称,农村集体土地应该先进行确权,使土地有明确的产权归属。在这个基础上加强产权的“权能”,也就是在自愿的基础上,按照利益的引导推进流转。农民可以卖地,政府通过税收调节农民收入。
    
    郑风田教授说,农民有支配自己土地的权利,才能保证收益。珠三角有个很好的例子,改革开放之初,当时还没有实行征地,香港的商人来广东征地建厂,香港人付租金,到现在农民还在受益,“我的土地建了厂房,但每年都能靠房租活着。”
    
    杨遴杰研究员表示,征地制度改革有两种思路,一种是缩小征地范围,让农民可以流转自己的部分集体土地;二是依然像现在这样征地,但是提高农民土地收益的比例。他更赞同缩小征地范围、让部分集体土地自由流转的改革方向。
    
    中国社科院研究员杨重光认为,在市场经济条件下,征地制度是一种经济制度,征地时要把政府和农民的关系转化。首先应明确界定征地范围,不是公共利益用地不得征地。对于城市经营性用地,用于房地产开发、商业开发的,就不是征收问题,而是与农民之间的交换问题。
    
    杨重光说,交换必须符合国家规定,交换过程中,政府用税收的办法获得财政收入,就解决了财政吃紧的问题。对于如何征税,他称应进行系统科学的研究,不光要考虑卖地农民的收益,同时要通过税收,平衡不同区域经济发展,“有的地方城市化发展快,农民卖地获益太高,也不合理。”

立法进程

新土地管理法明年或出台
    
    事实上,土地管理法的修订已经提了多年,矛头集中在征地制度改革上,目前国务院法制办正在制定农村集体土地征收补偿条例。据专家透露,修改后的土地管理法有望提交明年的全国人大会议审议。
    
    多名专家表示,尽管土地管理法的修改已成定局,但最终怎么修改尚无定论。
    
    于建嵘教授称,在一次专家征求意见会上,多名专家意见不一,争论的焦点在“农民卖地还是政府卖地”。
    
    杨重光研究员称,业界的争论集中在土地产权改革、是否引入市场机制、怎么看待土地的征收征用等方面,不过必须加快改革已经成为共识,“只是改革的大小问题”。他认为,征地制度需要大的改革,推进土地自由流转,提高土地的使用效率,保障土地同地同价,“小改革起不到作用,还可能给今后留下更大的矛盾。”
    
    除了征地制度改革,土地用途管制也提了多年,不过一直没有具体实施。十八大报告提到,“严守耕地保护红线,严格土地用途管制。”
    
    郑风田教授说,土地用途管制也应该尽快实施。目前,国土资源部实行土地增减挂钩政策,即城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩。简单地说,地方政府在农村整理复垦出一定数量的耕地后,方可使用一定数量的建设用地。郑风田说,这样一来,有的地方政府就会赶农民上楼,把农民村庄拔掉。
    
    他说,土地增减挂钩,只是要求地方政府保证一个大的耕地指标,却不能保证是不是真正肥沃的土地成为耕地。今后,应划分基本农田并落实到具体地块,一旦划定不得征用。只有这样,才能减少地方政府的操作空间。
    
    本文来源:京华时报 (博讯 boxun.com)
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