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吴敬琏:寻租膨胀无以复加 改革需要顶顶层设计
(博讯北京时间2011年12月01日 转载)
    
    来源:中国改革 作者:张剑荆 斯方吾
    
    国务院发展研究中心资深研究员吴敬琏
    吴敬琏:寻租膨胀无以复加 改革需要顶顶层设计


    
    财新《中国改革》记者 张剑荆 特约记者 斯方吾
    
    对话人:吴敬琏
    
    采访者:张剑荆
财新《中国改革》记者
    
    斯方吾 特约记者
    
    近几年来,关于改革的共识出现弱化趋势甚至破裂的议论一直受到各方面的关注。相对于前期改革,经济改革所要解决的深层次问题更加复杂,而且,多数与政府治理息息相关。目前的关键问题是政府改革严重滞后,政府主导的倾向进一步强化,行政权力与垄断利益相互结合,不仅阻碍了改革步伐的推进和改革利益的公平分享,而且,有的领域还出现了社会溃败的迹象。可以说,中国社会又处在一个新的十字路口,没有什么问题比选择什么样的道路和未来改革的方向更加牵动人心。
    
    最近两个月,财新《中国改革》记者在多个论坛上见到著名经济学家吴敬琏。每一次,他都是人气最高的学者。往往是不待主持人介绍完毕,会场上便掌声骤起。吴先生演讲的风格率直平易,逻辑清晰,总是直指要害。在这几次会议上,财新《中国改革》记者与吴先生有过几次深入交流。他阐述了对中国改革问题的最新思考,呼吁不仅要改革的“顶层设计”,更需要改革的“顶顶层设计”,确认中共十一届三中全会以来的改革路线,重启改革议程。
    
    我们正处在新的十字路口上
    
    财新《中国改革》:
与上世纪80年代乃至90年代的情况不同,人们对改革的功过和改革的前途意见纷纭。有人说改革共识破裂了,甚至认为改革已死。但是,从最近两个月以来几个论坛上传递出来的观点来看,大多数人对改革是有共识的,虽然他们对前一时期改革停滞不前甚至倒退感到失望,大家对经济改革和政治改革还是满怀期待。为什么在改革开放30多年以后还会出现这种情况呢?
    
    吴敬琏:我认为,基本的原因是我们还走在改革的半途:一方面市场化改革取得了重大的成就,在上世纪末期,把市场经济的初步框架建立起来。另一方面,在一些领域中,改革的大关还没有过。目前形成的经济体制是半市场、半统制的过渡体制。于是,从这种体制建立之日起,就引人注目地出现了“既是最好的时代,又是最坏的时代”的“两头冒尖”的状况。
    
    从好的方面说,一个对世界市场开放的市场经济框架的初步建立,解放了久为落后制度所束缚的生产力,促使上世纪90年代以来中国经济实现了持续的高速增长。具体表现为:(1)为过去在“全面专政”体制下被无情压制的私人创业开拓了空间。到20世纪末,中国已经涌现了3000多万家的民企。它们乃是中国出人意料发展的推动力量。(2)大量原来没有充分发挥作用的人力、物力资源得到了更有效的利用。这极大提高了中国经济的整体效率,加快了工业化、城市化的进度,促成了中国经济的高速度增长。(3)对外开放政策的成功执行,在一定时期内因净出口需求弥补了消费、内需不足的缺陷,从需求方面支持了中国经济的高速增长。(4)对外开放的另一个重要作用,是在自主创新活动还没有培育起来的情况下,通过引进国外的先进装备和吸收国外的先进技术,迅速缩小了中国与发达国家之间在过去200多年间积累起来的巨大技术水平差距,使高速增长得到技术进步的有力支撑。
    
    然而另一方面,目前建立的市场经济体制还是很不完善的,其主要表现是:国家部门仍然在资源配置中起着主导的作用。具体说来,表现在以下方面:(1)虽然国有经济在国民生产总值中并不占有优势,但是,它仍然控制着列宁所说的“制高点”,即“国民经济命脉”。国有企业在石油、电信、铁道、金融等重要行业中继续处于垄断地位;(2)各级政府握有支配土地、资金等重要经济资源流向的巨大权力;(3)现代市场经济不可或缺的法治基础尚未建立,各级政府官员有着很大的自由裁量权,他们通过直接审批投资项目、设置市场准入的行政许可、管制价格等手段对企业的微观经济活动实施频繁干预。
    
    这种过渡体制建立后,就出现了两种可能的发展方向:或者是政府逐渐淡出对微观经济活动的干预,加强自己在市场失灵的领域诸如市场监管和提供公共产品等方面的职能,使过渡性的体制逐渐成长为在规则基础上运转的现代市场经济(我把它称为“法治的市场经济”);或者不断强化政府对市场的控制和干预,不断扩大国有部门的垄断力量,蜕变为政府全面控制经济社会发展的国家资本主义畸形体制。这就是我为什么在世纪之交提出“中国向何处去”的问题。两种前途摆在我们的面前,一条是政治文明下法治的市场经济的道路,一条是权贵私有化的道路,中国面临严峻的选择。
    
    在改革大步推进的时候,比如说,上世纪90年代初期,在“南巡讲话”前后放开了价格,“官倒”无所施其技。那时候,大家就很高兴。但是,当改革受到阻碍的时候,行政权力就会扩张,腐败就会蔓延,就会出现贫富分化。这种情况,引起了大家的不满。不幸的是,这两种前途的争斗愈演愈烈,正确的一方并不占有优势。而“左”是对“右”的惩罚。贪腐的盛行使力图恢复“全面专政”旧体制的极“左”力量,能够蛊惑对贪腐怀有正当义愤却不明就里的人们,追随他们去反对市场化、法治化、民主化的改革。
    
    这样,就使我们站到了新的历史十字路口上。何去何从,将决定中国的前途和命运。不同的取向将决定政府领导在中国历史进程中是起正面的还是负面的作用。
    
    当前中国面临的最严重危险是权贵资本主义
    
    财新《中国改革》:
在国内,你是最早提出要警惕权贵资本主义危险的经济学家。我们注意到,你早在1999年就提出过权贵资本主义对改革的危害,你曾说:“如此巨大的‘寻租’利益,也会培育起一个人多势众的既得利益集团,他们会力图在我国制度变迁的过程中,利用权力不但进行‘寻租’,而且进行‘设租’活动,以便造成新的寻租可能性。如果政府不能采取坚定而正确的措施制止事态的发展,弄得不好,由寻租到设租,会构成腐败泛滥的恶性循环。那么当这种权贵资本在一个国家居于统治地位时,大量社会财富被少数人鲸吞,广大群众则陷于普遍的贫困之中。这种情况在某些原来的社会主义国家已经发生了,我们决不能听任它在中国重演。”你的呼吁得到了越来越多人的响应。但是,也不得不说,这一警告对于改革的实际进程影响有限,权贵资本呈现出越来越膨胀的势头。在很多关键领域,利益格局固化了,权力部门利用手中掌握的权力故意设租,特殊既得利益集团不愿意放弃自己的既得利益。在所有的领域,改革都面临着很大的阻力。
    
    吴敬琏:各级政府不断强化资源配置的权力和对经济活动的干预,使寻租的基础在许多领域继续保持甚至扩大。由于体制的演进会有路径依赖,一旦进入政府主导的路径,从寻租活动中得利的特殊既得利益者,必然会力求推动“半统制、半市场”的经济体制向国家资本主义乃至权贵资本主义蜕变。所谓权贵资本主义(也称官家资本主义),就是毛泽东所说的“官僚资本主义”,即“封建的、买办的国家垄断资本主义”。这样的体制对于权贵资本和特殊既得利益集团来说,是最理想的。
    
    需要注意的是,在这些寻租者中,有相当一部分在前期改革中曾经支持过改革。但是,当改革走到了半途,他们作为增量改革的获益者,为了维护自己的既得利益,希望维持甚至扩大行政权力广泛干预市场和经济体制的“双轨”状态,以便继续利用自己的特殊地位自由自在地弄权寻租,发财致富,而不愿继续前行,去努力建立规范的、平等竞争的市场。于是,就出现了我在上世纪90年代指出的“规范化的改革往往被有些人说成是‘理想化’乃至‘保守思想’,而花样百出的‘寻租’活动,如鲸吞公共财富的‘产权制度改革’,圈地运动式的‘土地批租’,掠夺广大股民的金融魔术等却被这些人以‘改革’的名义歌颂备至,说那是足以富国富民的灵丹妙药,瞬忽间就风行全国”的奇怪现象。随着改革的深入,寻租的社会力量保守性的一面变得越来越突出。由于他们确实曾经有过改革的经历,并且即使在阻碍或歪曲改革时也继续打着改革的旗号,所以很容易迷惑群众、使群众信假为真。
    
    财新《中国改革》:目前大众普遍对政府对于防止事态恶化和灾变发生的措施不力啧有烦言,有人还将这种状态形容为“下定决心抱着定时炸弹击鼓传花”。种种迹象显示,官民矛盾趋于激化,你甚至也担心这种状态持续下去,可能酝酿着社会动荡。
    
    吴敬琏:2004年经济过热发生以后,一些党政领导机关以宏观调控之名,对市场交易和企业经营进行微观干预,行政审批权力大大强化,改革的步子明显放缓,甚至在有些方面出现倒退。另外,正如我刚才说到的,因为不能用法治体系来保证经济活动的正常进行,一些从事商业活动的人们为了保护自己的利益,除了漂洋过海,取得外国身份,另外一种办法就是结交官府,求得荫庇。
    
    近年来,买官卖官越来越盛行,主要原因就是因为公权不彰,官员的个人意志能够决定企业的成败祸福。造成这种局面的原因,是权力不肯退出市场,反而强化对市场自由交换的压制和控制。寻租活动的膨胀到了无以复加的地步。巨额的租金总量,自然会对我国社会中贫富分化加剧和基尼系数的居高不下产生决定性的影响。人民大众的不满也由此而来。
    
    特别需要警惕的是,旧路线、旧体制的“老禁卫军们”利用群众的不满,并在某些传媒的配合下,把群众引导到反改革的方向上去。如果是这样,就会是一个很严峻的问题。
    
    诺斯曾经分析过由于路径被锁定带来的危险,他指出,一旦路径被锁定,除非经过大的社会震荡,就很难退出了。我们目前的情况就有这样的危险。
    
    财新《中国改革》:你在最近的一篇文章中提出“防止中国上演诺贝尔经济学奖获得者缪尔达尔所说的社会溃散的‘亚洲戏剧’”。在权力寻租和腐败的侵蚀下,这些国家流乱四起,社会溃败。缪尔达尔在他1968年的著作《亚洲的戏剧》中,将某些深陷社会溃散状态的南亚国家称为“执行力极弱”的“软政权”(Soft States) 。一些人援引缪尔达尔的分析,认为只有强政府才能遏制腐败和权力寻租。
    
    吴敬琏:缪尔达尔的《亚洲的戏剧》发表以来对南亚国家的深入研究表明,这些国家腐败盛行的根本原因并不是因为政府权力过小,而是因为过度干预经济和没有受到监督,使少数人能够利用公共权力牟取私利。以缪尔达尔讲到的印度为例。当时的印度实行尼赫鲁社会主义的计划经济,政府对生产资料价格实行行政管制,对企业的生产活动实行严格的许可证制度。这样的制度安排使腐败寻租活动普遍蔓延。这种情况使A·克鲁格在她的经典论文《寻租社会的政治经济学》中,计算了印度租金总额对国民生产总值的比例,作为腐败国家的典型事例。正因为这样,印度在1990年实行市场化改革以后,社会情况才有了明显的好转。
    
    东南亚其他国家的发展历程也说明了这一点。一段时间中深陷社会溃散的国家,大都经历过军事独裁。在这期间,权贵资本盛行,特殊既得利益集团得不到有效遏制,社会不平等加剧,公权不彰,从而形成了社会溃散的局面。而社会溃散进一步加剧了寻租和腐败,一旦形成了这种局面,政府的合法性就濒于丧失,连军政府也成为“软政权”。
    
    中国的发展历程也向我们表明,想用政府的强力管控来遏制腐败是一种不可能成功、却十分危险的处方。因为政府权力的扩张必然造成寻租基础的扩大,而寻租基础的扩大又不可避免地造成腐败的蔓延。于是,就会陷入一种政府扩权和腐败蔓延的恶性循环,把社会推向溃败的深渊。
    
    从所有这些国家的教训看,不能抽象地谈论强政府的优势和弱政府的劣势,而是要弄清政府权力的边界。在与市场的关系上,不能取代市场,不能利用公权揽买卖。我们需要的是一个有限的和有效的政府。面对目前的现实,很多人要求政府有更多的作为,这是有理由的,但是,需要弄清楚强化政府作用的方向是什么:是为市场的有效运行建立一个好的制度环境和提供市场所无法提供的公共产品,以便提升市场,还是用政府的强制力量去驾驭市场、压抑市场和取代市场?正如许多后发展国家现代化历史所表明的那样,必须坚定地推进经济和政治体制改革,回归市场化、法治化和民主化的正途,只有这样,才能走出恶性循环。
    
    打破体制性障碍实现经济增长方式的转变
    
    财新《中国改革》:
和计划经济向市场经济的转轨联系在一起的,是粗放经济发展方式到集约经济发展方式的转变。转变经济增长方式的目标早在“九五”计划期间都提出来了,但是,进展很不理想,原因究竟是什么?
    
    吴敬琏:经济增长方式转变不理想的基本原因,是因为阻碍经济增长方式转变的体制性障碍还没有消除,支持创新和创业的机制还没有建立起来。在2005年制定“十一五规划”的时候,人们就很清楚,在制约发展方式转变的体制障碍中,有四个最为突出:
    
    一是政府保持着对土地、信贷等重要经济资源的配置权力。中共十四大在确定中国改革的目标是社会主义市场经济的时候,就给市场经济下了一个明确的定义,就是在这种经济中,市场在资源配置中起基础性作用。但是这一点我们并没有完全做好。特别是21世纪初期以来,城市化加速了,各级政府手中就掌握了一个新的重要的资源配置权力,就是土地。因为按照中国现有法律,城市土地是国有的,而农村土地又属于集体,于是,各级政府就可以用很低的价格从农村把土地拿过来。
    
    二是以GDP的增长速度作为政绩好坏的标准,不光是组织部门用这个政绩标准来考核干部,它几乎成了全社会的共识。解决这个问题,确实比较困难。因为如果不是由公民遴选和考核领导人员,而是由上而下地选拔和考核,就必须要把考核指标弄得很简单,GDP就是一个最便捷易行的指标。显然这就牵扯到其他方面的改革,不只是经济改革能解决的问题。
    
    因为以上两条,于是许多政府官员就会运用自己手里掌握的配置资源的权力,投入大量资源去营造“政绩”工程、“形象工程”,以便提升自己的政绩。
    
    三是现在的财税体制,迫使各级政府都要把GDP搞上去,特别是要把物质生产部门的增长速度搞上去,否则日子很难过。从收入方面来说,生产型的增值税占税收的一半,它直接跟物质生产部门有关。从支出方面来说,存在一个很大问题,就是地方政府的收入和支出不对应,或者叫财力和事权不对应。多数经济学家认为,中国目前的主要问题是支出责任过分下移,支出责任在中国叫“事权”,在财政学上叫“支出责任”,主要的支出责任一个是义务教育,一个是社会保障,大头在县以下。收入和支出的机制使得各级政府一定要想办法把GDP搞上去,不然日子就过不下去。
    
    四是一些生产要素的行政定价扭曲了价格信号,造成资源误配。直到现在,中国仍然保留了一些生产资料,如电力实行计划价格制度。这些产品按照计划经济下的习惯,采取低价政策,鼓励了浪费资源、破坏环境的生产方式。
    
    政府应当做什么,不做什么?
    
    财新《中国改革》:
政府与市场的关系,一直就是中国改革面临的核心问题。在当前政府大力推动经济发展方式转型的条件下,政府究竟应当做什么,不做什么?
    
    吴敬琏:各级政府必须下决心改变管了许多不应该管或者管不好的事情,许多应当管的事情又没有管或者没有管好的情况,进行自我革命。要做到有所为、有所不为。
    
    那么,政府不应做什么?第一,不要直接去组织融资和操办项目。我们注意到,一个地区,一个县级市的领导班子就决定管辖区域内要发展哪些产业,要有多少个项目,可以决定由财政给投资补贴,一把手、二把手类似于一个地方大公司的董事长、总经理。它造成一个后果,就是产业同构化、同质化,因为技术创新的主体,是企业,企业一定会研究产业现状、世界趋势、市场的状况、竞争的情况,来决定投在什么地方。其实,官员并不具有获取这方面信息的能力和取得经济效益的激励。通常的办法就是按照上级的文件,比如,中央提了七个方面的战略性新兴产业,于是,到处都是太阳能、半导体发光(LED)等等。我一再提出,政府不要指定技术路线,每一种产业里面都有不同的技术路线,比如,现在很热的新能源汽车,就有好多种技术路线。往往是领导听专家说了有什么,或者是自己觉得是什么,指定一种技术路线,大量的项目就上去了。以这种方式上马的项目极可能失败。
    
    第二,不要违法设立行政许可和市场准入,对于市场经济来说,当然应该实行的原则就叫做“非禁即入”,除非有法令明令禁止的,每一个公民都可以自由进入,但是,我们现在好像要经过批准才能进入。《行政许可法》已经规定了,只有少数机构才能设立行政许可,但是,现在行政许可比《行政许可法》建立以前不是少了,而是多了,变相的各种名称,不叫审批制了,叫核准制,其实本质没有变。不要对个别企业实行政策倾斜,破坏公正竞争的环境,不要干预司法,实行地方保护。
    
    第三,避免直接补贴供方。有时候补贴是需要的。什么情况下需要补贴?就是对那些有外部效益,本身收益不大的项目,在这种情况下,政府是可以补贴的,但是,最好不要去直接补贴供方,也就是补贴生产方。这个问题又跟另外一个问题联系起来了,有一种流行的话叫“肥水不落外人田”,我争取了中央的补贴,或者我自己给一些补贴,直接就补给自己的企业,这使得我们有一些补贴政策的效果并不好。
    
    财新《中国改革》:你举出的这些政府“不该做的事情”,在现实中反而被各级政府官员视作行之有效的推动经济发展的“法宝”,政府官员手中掌握着非常大的资源配置权力。海内外有不少人,试图将这种追求高增长的办法模式化。他们认为,中国能够创造如此优异成绩的原因,就是所谓经济社会政治体制具有一个强势的政府和一个具有强大控制力的国有经济,这样一种体制的最大优势是能够依靠强势政府和具有强大控制力的国有经济“集中力量办大事”,比如,北京奥运、高铁建设。
    
    吴敬琏:从历史来看,中国改革开放以前的前30年,中国政府也一直是一个强势政府,而且由于手里掌握着“全面专政”的镇压工具,甚至比现在还要强势,国有经济的控制力也比现在要强势许多倍。可是,结果又怎么样呢?真是能够集中力量办大事,可是大事也有好事和对事,也有可能是坏事和错事。
    
    从现实来看,用强势政府能够“集中力量办大事”解释中国经济最近30年的迅速崛起,并由此上升到这种强势对于中国最终成为一流发达国家至关重要的层面,不仅无法令人信服,而且对尽快形成市场、社会、政府的多元治理结构是有严重危害的。
    
    从现在的情况看,靠政府的强大资源动员能力和对市场乃至生产成本的行政管制,固然提高了中国经济的增长速度,但是这种不是依靠效率提高、而是依靠大量投入资源支持的人为高速增长不可持续。从今年的情况看,巨额投资和海量贷款造成的经济和社会后果正在表现出来,比如,房地产价格泡沫,通货膨胀压力,征地纠纷等,已经使各级政府难以承受。
    
    加快推进政治体制改革
    
    财新《中国改革》:
我们注意到,要求改革的呼声日渐高涨。而且,大家对于改革的目标,已经形成了共识,那就是建立法治的市场经济,为此必须限制权力对经济活动的干预。这不仅仅是经济改革,而且是政治改革才能解决的问题。
    
    吴敬琏:的确正如邓小平所说,只搞经济体制改革,不搞政治体制改革,经济体制改革也搞不好。有些人认为,中国改革的特点和优点,就是先搞经济改革,后搞政治改革。这并不符合历史事实。实际上两者是同时发动的。只不过前者的推进相对比较容易,而后者却因涉及官员们自身的权力和利益,因而步履维艰罢了。经济改革来说,它的真正启动是1980年9月发出的“中发(1980)75号”文件,允许农民搞土地承包制。而在几天以前,1980年8月18日,邓小平关于党和国家领导制度改革的讲话(“8·18讲话”)就明确提出:“政治体制改革同经济体制改革应该相互依赖,相互配合。”1986年,邓小平20多次提出要进行政治改革。他指出,不搞政治改革,经济改革也难于贯彻。不过,这两次改革都没有能够推行下去。邓小平逝世以后,新一代领导人在邓小平的追悼会上再次提出政治改革的问题。1997年的中共十五大提出了建设社会主义法治国家的口号,2002年中共十六大又重申了这样的主张,还提出建设民主政治和提升政治文明的问题。
    
    然而,必须清醒地认识到,我们的政治体制改革并没有取得实质性的进展,即使当年做出过正式决议的党政分开措施也没有得到贯彻。作为建设现代中国的一系列普适性的宪政要素:法治、民主以及财产权等基本权利保障的制度层面和法律层面的进展更是十分缓慢。例如,《物权法》《反垄断法》等市场经济的基本法律,都用了13年的时间才得以出台。对于现代市场经济,即“非人格化交换”占主要地位的现代市场经济来说,没有合乎公认正义的法律和独立公正的司法,由于合同的执行得不到保障,几乎是寸步难行的。
    
    中国是一个有长期专制主义传统的国家,又经历过长期列宁-斯大林式政治经济制度的实践,实现这种转型的任务尤为繁重和艰巨。虽然中国经济体制的市场化已经取得长足的进展,但是,市场经济是一套配置稀缺经济资源的机制,然而仅仅靠它本身并不足以自行,需要其他方面制度安排的配合和支撑。否则,市场自由交换秩序就得不到保证,就会出现混乱,权力的介入还会造成“丛林法则”支配市场,使整个经济变成了一个寻租场。政治改革的任务,不仅是要减少和消除对资源配置和价格形成的行政干预,使市场机制有可能发挥基础性作用;更艰巨的任务,在于建设一个能够为市场机制提供支持的法治环境。没有这样的制度平台,就难以摆脱公权不彰、规则扭曲、秩序紊乱、官民关系紧张的状态,难以使经济和社会生活进入和谐稳定的正轨。除了有一个GDP大国的形象外,还会有一个什么样的形象呢?
    
    不仅要进行改革的顶层设计,还要进行它的顶顶层设计
    
    财新《中国改革》:
在中共中央关于“十二五”规划的建议中,提出“改革顶层设计”的概念。这个提法引起了各界的热议。你怎么看这个新提法?
    
    吴敬琏:中共中央的建议提出“要更加重视改革顶层设计和总体规划”,“大力推进经济体制改革,积极稳妥推进政治体制改革”。这些,可以理解为体现党政领导的某些意图。引起热议,自然也就在情理之中了。
    
    据我所知,“顶层设计”是信息系统规划设计中经常使用的一个重要概念。它意味着在规划设计一个信息系统的时候,首先要确定这个子系统的主体结构,然后才能进行它的各个子系统的设计,否则,各个子系统之间就很难沟通、兼容和联动。
    
    目前,报刊上流行着一种并不十分确切的说法,认为中国30多年来的改革一直没有一个清晰的目标和总体规划,至今还在“摸着石头过河”。其实,陈云和邓小平先后提出“摸着石头过河”,是在改革初期既没有传统的理论可作依据,也没有现成经验可资借鉴的情况下的一种没有办法的办法,或者叫做“次优选择”。后来,情况发生了很大的变化。我在2011年7月国际经济学会(IEA)世界大会所作的讲演中详细介绍了中国经济改革的目标确定和总体方案形成的过程。早在上世纪80年代中后期,国家体改委就已在许多学者的参与下,制定了在中国建立社会主义商品经济(即市场经济)的框架性总体设计方案。1993年中共十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济若干问题的决定》,更是一套受到中外有识之士好评的经济体制改革方案设计。1997年的中共十五大,又对所有制结构的调整和完善做出了总体规划。这些规划设计的执行,带来了上世纪90年代中国经济的快速发展和繁荣。可惜的是,近年来经济改革总体规划的执行放慢,导致了一系列问题的发生。至于政治体制改革,在上世纪后期以来也做了许多有益的探索,目标和路径都日益明确,问题只在于如何坚定、有序执行。
    
    现在,中共中央提出要“更加重视顶层设计和总体规划”,“大力推进经济体制改革,积极稳妥推进政治体制改革”,这可能意味着在经济体制和政治体制上要进行系统改革的某种意向。这当然是很值得欢迎的。
    
    财新《中国改革》:你在参加“顶层设计”讨论时,特别强调了要做经济改革和政治改革的“顶顶层设计”。这是出于什么样的考虑呢?
    
    吴敬琏:在中共中央提出“十二五”建议以后,学界讨论得比较多的是财政、金融、社会保障乃至住房改革等方面经济体制改革的顶层设计。这种讨论当然是必要的,甚至是重要的。但是,在我看来,更加重要的是在这些部门顶层之上的“顶顶层设计”。也就是说,关于中国到底要建立一个什么样的社会的设计。
    
    正如我在前面说过的,1978年12月的中共十一届三中全会前后出现思想解放运动以来,在官、产、学三界有识之士共同努力下,中国经济改革和政治改革的这种顶顶层设计日益清晰。据我理解,这就是通过市场化、法治化、民主化的改革,建设富裕、文明、民主、和谐的中国。
    
    不过在近年来,社会上又出现了一些与之不相一致,甚至针锋相对的“顶顶层设计”。例如,有的人坚持主张“高举无产阶级专政下继续革命的伟大旗帜”,以阶级斗争为纲,建立“对党内外资产阶级全面专政”的经济和政治体制。也有人主张确立以强势政府对国民经济和整个社会加以驾驭和控制为主要特点的“中国模式”。对于这些主张,不应压制,而应当通过自由而切实的讨论,弄清思想,尽量形成共识。所以,我认为关键是需要“顶顶层”的设计。是要一个能够实现社会公正和共同富裕的法治的市场经济?还是要一个由强势政府控制国民经济和整个社会的国家资本主义,乃至权贵资本主义?这是我们面临的关键性问题。
    
    我在前面说过,改革的焦点是政府在市场经济中的地位和作用。因此,无论是经济改革还是政治改革,核心的问题都是政府自身的改革。这个改革确实最难。原因就是因为政府自身的改革将会触动政府和官员的权力和利益。换句话说,就要有勇气和决心,“革”自己的“命”。改革要取得突破,需要经济体制改革和政治体制改革配合起来推进。只有这样,才能从行政命令支配的经济,政府机关和党政官员的自由裁量权特别大的命令经济,转变为一个规则透明、公正执法的法治市场经济。这样,要实现这一改革,不仅仅需要在具体操作层面上的设计,还需要领导人具有长远目光,更需要很高的政治智慧和政治决断,打破特殊既得利益集团的阻碍和干扰,推进从威权发展模式向民主发展模式的转型。
    
    我们这一代人总有挥之不去的忧患意识,这与自己的经历中的家国多难有密切的关系。民族振兴是我们这一代人刻骨铭心的梦想。我曾经说过,我们个人的命运是同改革开放的命运联系在一起的。对民族前途自然就应当有一份责任和担当。虽然未来还有很大的不确定性,但是有了这样的现实目标,我们就能沿着这一改革的道路坚定不移地前行。
    
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    高尚全:急需建立高层的改革协调机制

    
    改革的顶层设计需要加强。现在不明确的是,谁来搞顶层设计?因此,首先建议建立高层的改革协调机构,其次建议恢复国家体改委。从这几年的改革实践看,由于改革总体设计不足,已经使当前改革面临越来越大的风险。综观今天的改革,我们不难看到一种矛盾的现象。一方面,不少地方和部门都强调改革创新,各种各样的改革尝试似乎从未停止过;另一方面,人们似乎对改革还有诸多不满意。一些部门打着改革创新旗号扩张权力,既得利益膨胀,已经不是个别现象,改革存在被碎片化的可能。这种改革变形、改革碎片化的现象,损害了改革的权威,使某些改革流于形式,影响了改革的进程。在这个特定背景下,加强改革的“顶层设计”至关重要。
    
    特别需要强调的是,市场化改革的方向和目标来之不易,党的十四大提出,我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。胡锦涛同志在建党九十周年时强调,要坚持社会主义市场化改革的方向。
    
    市场化既然是改革方向,就要坚定不移地按照市场方式配置资源,发挥市场在资源配置中的基础性作用,而不是政府主导来配置资源。依靠行政审批制度和管制来加强宏观调控,容易造成权钱交易,提高企业准入门槛,造成某些行业的人为垄断,加大改革和发展的成本。这与改革方向和目标完全不一致。
    
    现在的改革,要有更大的勇气和决心。这个问题中央也提出来了,关键就是看落实。如果还是按照传统思维,强调集中力量办大事,那么改革就容易走回头路。集中的体制是在一定条件下发挥作用,但它不是一种常态。“集中体制”是计划经济下的体制,在遇到战争、危机或其他特殊情况下,可以采用这样的方式。但即使如此,首先,我国仍处于从计划经济向社会主义市场经济转型的阶段,消除走向市场经济的体制性障碍的任务很重,不能由于紧急或危机状态下采取一些特殊措施而否定市场经济的改革方向;其次,坚持科学发展观,科学决策和执行存在多种约束条件,不解决约束条件问题,很可能大事办不成,负面影响不小。政府存在很强的“集中偏好”,而市场经济客观上要求分散决策;再次,政府要注意如何撬动市场,而不是取代市场,政府一定要在适当的时候,也就是在经济运行恢复常态时“淡出”。
    
    强调“中国模式”不符合中国的改革方向,不能把“中国模式”固定下来。所谓模式是定型的东西,如果把政府行政主导加市场调节作为“中国模式”,就会转移中国的改革方向,影响改革的深化。
    
    用行政手段进行宏观调控会产生很多负面作用。现实中的诸多矛盾,恰恰是由于市场经济不成熟、市场机制作用不充分所致,并非所谓的市场机制“缺陷”。公共领域的缺失以及权钱交易的泛滥,恰恰是市场经济不成熟的表现,是市场边界不清的结果,不能作为指责市场经济或市场机制的依据。高尚全为中国经济体制改革研究会名誉会长
    
    李剑阁:顶层设计和基层探索同样重要
    
    在改革开放前20年,几乎没有人敢公开肯定“文化大革命”,也很少有人敢站出来反对改革开放。而现在,居然有大量的网站以及相当多的知名人士,公开肯定“文化大革命”,肯定过去的计划经济,批判市场经济,批判改革开放。讲改革的顶层设计,我们似乎做了一个假设,就是顶层设计是基于整体的利益,但其实也不一定是这样的。
    
    近10年来,改革开放的动力明显减弱了。这主要是因为现在的日子比较好过,尽管2007年以来发生了全球金融危机。这些年GDP以10%的速度增长,财政以20%-30%的速度增长,外汇储备到了3万多亿美元。现在的日子为什么比较好过?其实是改革所赐。事实证明,改革总是逼出来的。只要日子过得去,改革就失去了动力。问题是,中国的改革大业远未成功,矛盾在积聚,甚至在激化。拖延改革,矛盾只会越拖越大。
    
    改革不进则退。这几年,改革止步不前,甚至有回潮现象。最为明显的、也是社会反映最大的就是“行政权力扩大化,中央权力部门化”。那么改革的阻力主要在哪里呢?在于政府干预经济、干预市场的行政权力不断恢复与延伸。改革开放是从政府下放行政权力开始的。在此基础上,才出现了一片市场经济的汪洋大海。如果所有商品价格都需要批准,所有物资都需要调拨,哪里会有今天的市场竞争机制和大好经济局面。这几年,行政权力对经济的广泛干预,垄断程度越来越高,使民营经济和市场的力量遭到很大削弱。“十二五”规划提出要加强改革的顶层设计,非常重要。这引起高度的关注,表明大家对顶层设计寄予厚望。但是我们要注意,在重视顶层设计的时候,要同时、同地位地提出并重视基层探索。中国的一些主要改革,顶层是被基层推着走的,农村改革是如此,国企改革也是如此。
    
    必须给基层探索一个合法的地位。现在几乎所有文件都不提基层探索,现实中往往把基层的一些改革探索视为非法行为,加以压制。这是一个非常危险的趋向。所以,我同意大家强调顶层设计的重要性,同时还应该强调基层探索,包括省、市甚至更基层的探索。中国改革实际上是顶层设计和基层探索交互作用的结果,不单单是顶层在起作用。
    
    在上世纪八九十年代,基层的探索都是得到鼓励的。而现在,一旦市场出现新生事物,政府部门特别是监管部门首先想到的是扼杀它,而不是给它一个生存与发展空间。所以,为什么现在很多人认为改革动力已经丧失?的确存在这个问题,因为基层的创新与探索的动力都消失了。
    
    大家寄希望于今后几年出现一种顶层设计的专门机构。而我认为,有机构并不能够保证设计的正确和成功。还要看这个机构是否由一批有改革理想、胆略和激情的人组成。如果只是一些应付“差事”的人,一个有严重的“衙门”习气的机构,改革的顶层设计是没有希望的。而且如果这个机构不能得到由上至下的坚决广泛的政治支持,它会一事无成。这也是我最为担心的。
    
    李剑阁为中国国际金融有限公司董事长、孙冶方经济科学基金会理事长
    
    钱颖一:建立法治基础上的市场经济
    
    现在的问题,严格来说不是改革再起步,也不是顶层设计,而是对改革的方向和目标的认定,目前并没有一个一致的看法。
    
    与上世纪90年代不同,那时候的改革目标很明确,就是用社会主义市场经济体制替代计划经济体制,在这个目标之下有很多具体改革。
    
    与80年代也不一样,那时候虽然没有那么明确的目标,但是方向是一致的,就是不能再搞计划经济,一定要向市场经济的方向走。
    
    现在的情况同70年代末有些相似,是要明确目标和方向,要解放思想。
    
    如果方向和目标不明确,就一定会影响到具体设计如何来做。
    
    比如医疗改革,各种改革方案的不同,在很大程度上是反映了预设目标的不同。
    
    现在参加讨论改革方案的时候,与十年前不大一样:并不是集中精力找出我们的问题,想方设法通过深化改革来解决,而是总要去说我们的经验有多好,别的国家都要向我们学习。一些外国人说我们的好话,或是出于客气,或是出于对他们自己的问题的不满,并不是真的认为我们的经验值得他们学习。我们应该保持清醒。
    
    我的想法是,在顶层设计、具体设计之前,我们应该回到原点,即在方向问题上,要有共同的认识。
    
    我仍然认为,十年前不少经济学家提出的要建立法治基础上的市场经济,应该是始终不渝的方向。
    
    反思金融危机、思考全球治理和中国角色时,应回归最基本的市场经济的原则,即要有严格的财务纪律(financial discipline),要有“硬预算约束”。
    
    在我看来,财务纪律不仅是中国应该做好的事情,也应是全球治理结构中的一个重要基石。如果我们从2008年以来的美国和欧洲金融危机中寻找共同特点的话,就是在不同层面出现财务纪律松弛,最终引发了具有全球性的危机。财务纪律反映在财政、货币和金融三方面。
    
    恐怕世界上没有一个国家会有中国目前这样快速的财政收入增长。但是,在如此高的财政收入增长下,每年还仍然有赤字,因为支出和承诺更多。关键的问题是,财政收入占GDP的比重不可能每年永远以1个百分点的速度增长,总会有一个极限。如果继续维持过去的支出增长态势,显然会有危险出现。
    
    中国的M2与GDP之比在2003年达到150%的高峰之后,接下来的五年都有所下降,这是一种比较好的情况。但是2008年以后,为了应对全球金融危机,政府发放了大量贷款,结果导致M2与GDP之比较大幅度的反弹,这个趋势仍然在继续。
    
    从微观金融上看,应该说这里面有喜有忧。喜的是,在一些方面,我们的财务纪律非常严格,比如我们的家庭房屋抵押贷款首付非常高。忧的是,一些行业的贷款特别是牵扯到房地产业、基础设施项目、地方融资平台、民间信贷、体制外循环等等,存在很大的潜在风险。
    
    钱颖一为清华大学经济管理学院院长、教授
    
    蔡昉:改革重点应放在社会领域
    
    我们急于启动下一轮改革,这是一个共识。如果要列举改革的领域,也会有一个很大的清单,因此,我们要更清楚顶层设计的目标。
    
    多年来,中国的改革出现一种情况,就是方向都指出来了,单子都列出来了,甚至改革都规划了,但就是没有像样的改革,“只闻楼梯响,不见人下来”。
    
    我们要回头想一想,为什么有改革规划而没有像样的改革实践?从这个意义上说,下一步的改革设计还应该是顶层、顶顶层设计。
    
    哪些领域是最需要改革的?应该有以下几个选择标准,一是有最大的改革紧迫性;二是有最强的改革共识。从顶顶层,到顶层,再到中层,一直到草根,大家一致认为急于要改的,就有最大的政治合法性,比如说在中央文件里面反复看到的,而且篇幅最大的,“十二五”规划当中规划最多的、承诺最多的,等等。
    
    第三个,中国的改革经验告诉我们,非帕累托式的改革,即要让人在改革中失去点什么的,是最难改革的。特别是,当“失去什么”的这些人是影响改革决策的人,是政策制定者,或者关系密切者的时候,改革更是走不通的。
    
    因此,我们要尽可能选取那些对既得利益伤害少的、但能让更多人获益的领域进行改革。
    
    再一个标准,是改革本身对保持经济可持续增长是有意义的。
    
    这几条综合起来以后,就可以看到,我们应该把改革放在社会领域。所有的顶顶层设计、顶层设计,能推进哪个领域的改革都是好的,但是如果现在有机会只能改革一个领域,用上述标准看,社会领域的改革是最需要推进的,这方面当然也有很大的清单,户籍制度、教育体制、社会保障、收入分配制度,或者更广泛的基本公共服务的提供方式等等。
    
    我们知道,中国的比较优势在发生变化。对一部分企业来说,其投资困惑于选择未来的、具有动态比较优势的、可持续发展的产业,因为在某个时期,企业投资有一定的难度、有风险。因此很自然,在中国就被政府投资替代了,政府利用国有企业、利用基础设施建设、利用区域发展战略,进行大规模的投资。这种投资产生了林毅夫所说的“潮涌现象”。 如果没有政府介入,不会有这个现象。
    
    “潮涌现象”的结果是资本报酬递减,实际上无论从哪个角度说,靠这种投资都是不可能找到未来中国比较优势和长期可持续增长源泉的。
    
    既然有这么强大的政府,总要找地方投资,当然我们要想尽一切办法,让民间选择最好的方式去选择未来的比较优势。但是其中有个问题,就是政府的钱应该投往何处?
    
    我的观点是,政府的钱投在社会领域,比如上面提到的教育、社会保障、更广泛的基本公共服务等,肯定不会错,因为其中有相当大的一部分是保持良好发展环境的,是积累人力资本的,是有利于保持社会安定的。
    
    蔡昉为中国社会科学院人口与劳动经济研究所所长
    
    白重恩:学者有责任把改革讲得更清楚
    
    讲改革的顶层设计,我们似乎做了一个假设,就是顶层设计是基于整体的利益,但其实也不一定是这样的。
    
    在任何一个社会中,不同的利益主体会发出不同的声音,主张不同的利益诉求,顶层设计者的思路会受到不同声音的影响,但不同利益主体的话语权不一样,产生的影响也就不一样,所以顶层设计者就可能是有偏向的。长期来说,这是不可回避的问题。
    
    怎样让更多的利益主体能够有同样的话语权,来表达他们不同的诉求,这对于形成代表整体利益的顶层共识至关重要。在这里,学者也有责任,我们的学者能不能找几个关键的改革,努力把这些改革对不同的利益主体会产生什么样的影响说清楚,从而让老百姓了解每一个具体的改革决策会对他们产生什么样的实际影响,从而能够提出真正符合自己利益需求的诉求?
    
    其实,很多的改革措施或者经济政策措施,对不同的人会产生什么样的实质影响,老百姓不一定了解的很清楚,经济学家有责任把这些事情向老百姓说得更清楚、更深入。比如,经济学家们完全有责任通过多种方式告诉老百姓,采取过多微观的手段来进行宏观调控、过多的干预价格、干预市场,不一定是对老百姓有利的。其实我们的学者没有做到这一点。
    
    比如,在医疗改革方面,由于专家没有把事情说清楚,所以老百姓也不知道该支持什么,不该支持什么。比较典型的是关于公立医院的改革。公立医院改革里面的第一条原则,就是坚持公立医院的公益性,但是我们很少有人去追究什么叫做公益性。
    
    “公益性”这个概念其实是一个“大筐子”,是很有弹性的概念,什么都可以往里面装。在没有说明这个“筐子”里装的是什么内容的情况下,老百姓自然支持公立医院公益性这个原则,因为它听上去太有诱惑力了。但是,如果不把这个“筐子”里应该装些什么内容说清楚,公立医院的改革就很难有效地进行。因为,该做的事会以所谓的违反公益性的名义遭到否决,而一些不该做的事又会以所谓的公益性的名义得以推行。
    
    对老百姓的解释工作,我们显然做得非常不够,当然还有另外的问题,比如随着时间的推移,很多年轻人对改革开放以前的历史没有真正的了解,他们通过流行文化了解到得是一种浪漫化的历史。
    
    在这么大一群人对历史真相不了解的情况下,怎么能期待顶层设计者在选择大方向的时候,能够选择和历史发展规律相一致的大方向?这也是需要考虑的问题。
    
    所以,我们的顶顶层设计需要做更基础的工作,多向老百姓解释各种政策的含义,同时加强对年轻人的历史教育。
    
    否则,在多元化的呼声中,如果跟历史发展规律一致的呼声力度不够大,就不可能推动历史朝好的方向发展。
    
    白重恩为清华大学经济管理学院弗雷德曼讲席教授
    
    本文来源:中国改革 (博讯 boxun.com)
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