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城管综合行政执法体制的制度弊端及城管执法对人权的侵害
(博讯北京时间2011年11月26日 转载)
    作者:张辉 来源:维权网
    
     撰写人:张辉 维权网协助 (博讯 boxun.com)

    
    
    一、前言
    二、研究方法及文献综述
    三、背景:城管综合行政执法体制的由来与组织体系
    3.1城管执法概念
    3.2 城管综合执法体制的由来
    3.3 城管执法机构设置模式
    3.4城管执法人员的组织编制
    3.5管理体系
    3.6职权范围
    四、城管执法的法律依据及其违法执法情况
    4.1 城管执法体制建立的法律依据
    4.2城管执法的权力来源合法性缺失与越权执法
    4.3 滥用职权、收取费用
    4.4程序性立法缺失及违反程序执法
    4.5 暴力执法与野蛮执法
    五、城管执法时对人权的侵害案例及其分析
    5.1 禁止酷刑
    5.2 妇女、儿童、残疾人的权利
    5.3 财产权
    5.4摆脱贫困和工作权利
    5.5 民主监督、见解和表达自由
    5.6 法治和公正审判的权利
    5.7 公民受到侵权的救济方法
    5.8公民对城管执法侵权行为的反抗
    5.9关于城管执法侵权行为的相关访谈
    六、未来改革方向
    6.1、停止相对集中行政处罚权制度的全面推行
    6.2、公共行政价值取向的重新定位
    6.3、城市管理的司法化
    6.4、城市自治与城市管理的公民参与
    
    参考文献
    注释
    
    
    一、前言
    
    城市管理综合行政执法体制(简称城管执法体制),指一个行政机关通过一定的法律程序,集中行使城市管理领域相关几个行政机关行政处罚权的一种行政执法制度 。具体而言,其是在1997年以后,以《行政处罚法》中所规定的相对集中行政处罚权的名义,逐渐在中国建立起来。随着该体制的建立,城管机构也随之诞生。但该体制及城管机构,从其产生的背景、建立的渠道、法律的依据等方面来看,从其诞生那一天起,就具有先天的不足和合法性的缺失。并且,其执法行为一直伴随着暴力、野蛮、违法、腐败,对行政相对人的人权造成了巨大的侵害。城管执法与行政相对人之间的矛盾也越来越激化,来自行政相对人的维权和反抗现象也越来越多。
    
    城管执法体制已经迫切需要从根本上进行变革。在此背景下,对城管综合行政执法体制的来源、组织体制、职权范围、执法方式和执法特征,以及主要的体制弊端进行探讨和总结具有重要的现实意义。另一方面,在全球化和全球公民社会形成的趋势背景下,普世价值成为我们未来的社会建设的共同的不可回避的方向。从普世价值,包括人权的角度,对现行的政治的和行政的制度进行探索,既是必要的,也会是一个良好的启示和研究路径。
    
    因此,本文在研究角度选择上,拟从城管执法对人权的侵犯角度,对现行的城管执法体制及其执法行为的危害进行剖析。并从组织体制、执法依据、职权来源、执法手段等多重角度对城管执法体制进行探索,从而找到未来改革的路径和依据。
    
    二、研究方法及文献综述
    
    随着城管体制所暴露的问题的增多,关于城管体制的争议和研究逐渐增多。尤其是北京崔英杰事件以及湖北天门事件以后,将城管的暴力执法问题推到舆论和研究的焦点上。关于城管体制的研究,主要集中在几个方面,一个是关于城管体制的制度渊源、职权和法律分析上。尤其是针对相对集中行政处罚权的研究比较集中。例如,姚爱国的“论相对集中行政处罚权” 、李勇的“相对集中行政处罚权制度研究”、王丛虎的“论我国相对集中行政处罚权的合法性”、苏熙的“关于相对集中行政处罚权制度的分析研究”等等,则对城管执法体制的制度渊源进行了详细的阐述;姜洪涛的“论我国城市管理综合行政执法体系的构建”,对城管执法体制的法律体系和职权体系做了详细的研究;二是针对城管执法体制及城管执法行为的问题分析。这一方面研究主要集中在关于暴力执法问题的研究上,如,郑真的“城市管理暴力执法问题研究综述”、张烩的“城管暴力执法成因分析”,丰海东的“城管暴力执法之根源探析”等。此外,杨解君、张黎的“法治视野下的城管综合执法体制研究”,从法治角度对城管体制的法律缺陷进行了理论概括;孟亮的“当前城管执法问题及对策研究”对城管执法中的问题现象进行了全面的列举和归纳。三是关于城管执法的问题对策。如刘燕青的“浅析城管及其暴力与治理”、隋宜径的“论城管暴力执法的防范与治理”等针对城管暴力执法提出了对策。而杨秋菊的“行政权力扩张的原则界限及其约束机制”则从行政权力约束角度提出了见解;刘淑、诸大建的“城市管理中的公众参与研究——基于利益相关分析视角”则提出了城市管理的大众参与问题;李庆飞的“国外城市管理模式比较”则归纳总结了国外城市管理的相关做法和特点。
    
    上述研究中,关于城管体制的制度渊源、职权体系等研究比较充分;对城管相关问题,特别是暴力执法问题也给予了充分的揭示。但是,由于言论自由和言论禁忌的原因,在针对城管执法、特别是暴力执法问题与人权之间的关系问题上,并未能给予充分的分析和展开。在相关对策问题上,也由于体制的限制,停留于就事论事、头疼医头、脚疼医脚的层面上。
    
    鉴于此,本文在针对城管执法体制的问题研究上,首先,将重心放在城管执法与对行政相对人的人权侵权问题上。具体而言,在详细分析国际社会关于各项人权的有关规定基础上,以实际案例为依据,对城管的执法行为所造成的相关人权的侵害现象进行分析和总结。其次,本文对城管执法造成侵犯人权问题,从制度和法律角度进行原因探索。第三,参考国际社会的通行做法和理念,对城管体制的变革提出建议。
    
    在研究方法上,首先充分了解和吸收前人关于城管体制的渊源、职权、法律缺陷等方面的研究成果;第二,充分了解国际社会,特别是联合国关于人权问题的有关文件和法律规定;第三,由于城管引起的侵权事件较多,在侵权案例调查和选取上,只能按照不同侵权类型,每种侵权类型选择几个典型的引起轰动的案例;同时,确保每个案例有数家(报纸、电视、网络等)媒体作出了结论性报道,以求个案的可信性和代表性。在中国大陆城管侵犯人权的案例比比皆是,人神共愤,城管队员在网民的口中已经成了“过街老鼠,人人喊打”。媒体所能披露出来的关于城管侵权的案例只是实际案例的九牛一毛。但是,在这样一种情况下,每年关于城管侵权的报道依然很多,但本文篇幅有限,只能选取2007年以来的一些付诸媒体的并引起轰动的案例进行归纳、分析。同时,参与本报告的相关调研人员在河北保定、湖北仙桃和吉林长春三地随机挑选临街的40个中小经营户和10个退役城管队员进行了相关访谈,就人们对城管队员直观印象和城管队员的执法现状取得了第一手资料。
    
    但是,我们认为这个报告依然没有把握城管侵权的全貌,这是因为:第一,中国社会对侵权案例的报道是被政府的宣传主管部门所掌控,政府方面从来没有就此现象进行过专业的统计和公布,而民间则因为调查管道极不通畅,就难以进行相对全面的整理、分析,另外,媒体主要集中报道民众与城管冲突当时发生的情况,一般欠缺对于事件的后续跟进,以下很多案例究竟后来如何,施暴的城管有否受到法律制裁、有否被撤职,媒体尤其是在官方审查下没有报道,导致报告也没能全面地讨论究竟城管侵权后救济方法是否有效;第二,为了增加可信性,本报告所选取的城管侵权案例都是经过媒体公开报道的,而把大量的未经报道的城管侵权案例排除在外,这就无疑会产生一定的局限性。第三,相关访谈只选取了三个地方和50个访谈对象,这也为本报告的局限性。
    
    三、背景:城管综合行政执法体制的由来与组织体系
    
    
    3.1城管执法概念
    
    所谓城市管理,是指对与城市公共基础设施相关的以及与城市建设直接联系的日常管理工作。
    
    行政执法指行政主体为了执行法律、行政法规、规章和其他具有普遍约束力的决定、命令,直接对特定的相对人和行政事务采取措施,影响相对人的权利义务,单方面作出具有法律效力的具体行政行为。行政执法的主体是行政机关和法律、法规授权的组织 。
    
    综合行政执法,则是指在行政执法过程中,当行政事项所归属的行政主体不明或需要调整的管理关系具有职能交叉的状况时,由相关机关转让一定职权,并形成一个新的具有独立法律地位的执法主体,对该事项进行处理的执法活动 。
    
    城市管理综合行政执法(以下称城管执法),指一个行政机关通过一定的法律程序,集中行使城市管理领域相关几个行政机关行政处罚权的一种行政执法制度 。城管综合行政执法所形成的新的执法主体即城管(机构)。
    
    3.2 城管综合执法体制的由来
    
    从制度渊源来看,城管综合执法体制来源于相对集中行政处罚权制度,是相对集中行政处罚权在城市管理领域的具体实施。
    
    所谓相对集中行政处罚权,是指将若干行政机关的行政处罚权集中起来,交由一个行政机关统一行使;行政处罚权相对集中后,有关行政机关不再行使已经由一个行政机关统一行使的行政处罚权。 1996年3月通过的“行政处罚法”第16条规定:“国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权,但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”这成为相对集中行政处罚权的法律由来。
    
    行政处罚法第16条规定出台以后,针对当时城管领域行政执法机构众多、行政执法权力分散、各部门职权交叉重复、执法效率低下的状况,在1996年到2002年8月间国务院先后通过四个文件将相对集中行政处罚权在城管领域里进行试点并全面铺开。这四个文件分别是:国发[1996]13号文件“关于贯彻‘中华人民共和国行政处罚法’的通知”(1996.4)、国发[1999]23号 “关于全面推进依法行政的决定”(1999.11)、国办发[2000]63号“关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知”、国发[2002]17号“关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定”(2002.8)。由此在城管领域就诞生了所谓的城市管理综合行政执法机关——城管(1997年5月北京市宣武区成立了全国第一个城管机构),由其统一集中行使原来由工商、环保等城管相关行政执法部门分散行使的行政处罚权。伴随着试点工作的展开,城管执法的职能范围也逐步扩大,实施面也逐步拓宽,城管执法也由应急性非常态执法演变成了常态执法 。
    
    3.3 城管执法机构设置模式
    
    城管综合执法体制是作为相对集中行政处罚权制度的试点而在各城市逐步确立的。这个确立的过程是由各城市自行试点,然后是中央政府统一部署并予以指导,因此,确立过程中各个城市设置的模式各不相同。基本有两种 ,一种是授权新建专门机关集中行使处罚权。如广州、大连、营口、珠海、中山、郑州等大多数试点城市都表现出此类模式的特征。作为新建专门机关,除了依授权或委托集中行使其他行政机关的原有行政处罚权外,不再有其他的行政管理职能。一种是授权现有职能部门集中行使行政处罚权。即授权专门机关集中行使行政处罚权或调整现有行政机关职能,确定一个机关为集中行使行政处罚权的机关。对外方式多采取行使处罚权的机关与现有市政公用机关合署办公,一套班子、两块牌子的做法。如武汉城管为武汉市城市管理局和城市管理执法局合署办公,汕头市是城市管理局与城市管理行政执法局合署办公,郑州市是城市管理行政执法局与市政管理局合署办公。在合署办公前,原来的城市管理局是市政公用机关,不具有后来的城管的执法能力,合署办公不过是为了借用这个机关,既使其有这个执法能力,又有原来的职能。
    
    在城管综合执法机构的名称上也各不相同。有称为“城市管理综合行政执法局”的,如北京、西安、昆明、铁岭、盘锦等;也有称为“城市管理行政执法局”,如厦门、济南;也有称为“城市管理执法局”的,如武汉;还有称为“城市管理和行政执法局”的,如温州、湘潭等。
    
    3.4城管执法人员的组织编制
    
    目前中国城市的市县(区)一级都普遍设立的城管(中央和省级不设置),比如,太原市设置,而山西省不设置,但是建设部内部下设了一个事业单位性质的城建监察办公室。在城管执法人员配备比例来上,按国家建设部有关标准,大城市城管队员按城市人口的万分之八配备、中小城市按城市人口的万分之五配备。从实际来看,以广州市为例:常住人口720万,配备执法人员2765名,按人口计算配备比例为1:2603;杭州市:常住人口629万,配备执法人员1635名,按人口计算配备比例为1:3847;南京市:人口560万,配备执法人员编制1250名,按人口计算配备比例为1:4480;深圳常住人口864万,共配备执法人员1208名,按人口配备比例为1:7152 。
    
    在人员编制上,第一种为通过国家公务员考试或者事业单位考试,同时通过执法资格考试的正规编制城管队员,行话叫做“行政执法队员”,有管理、疏导、取证、审批、暂扣等法律赋予城管部门的全部权力,并承担相关责任。为公务员或事业编制,前者主要在城管局机关,后者主要集中在城管执法大队。第二种是街道城管办事处为协助正规城管工作而聘请的临时“社区进站人员”。第三种由企业职工,机关干部,学生等在一些重要节日等特殊时期,经过有组织或者自发的临时参与到城市管理工作中的一些人员。如天津组建的千个城管文明督导队,由志愿者组成,维护市容和协助、支持城管综合执法 。
    
    作为第二种的城管协管员,包括合同制的协管员和临时的协管员。一般的协管员与正式的公务员或事业编城管的配置比例为1:3。从城管执法队伍来看,正式编制普遍不足,基本采取了用招聘协管的方法来补充正式编制不足的办法 。尤其是,越是到基层,如区县级城管执法机构,正式编制则越少。同时,与公务员和事业编城管不同,协管员来源渠道复杂,素质难以保证。从公开的招聘条件来看,除了户籍、身体、年龄等基本条件以外,其他限制条件为高中毕业。从实际结果来看,其成分多为保安、退伍军人、下岗职工、无业人员、困难群体等等,往往成为单纯安排就业的渠道。
    
    而按照国家行政执法有关规定(如行政处罚法),只有具有行政处罚权的行政机关或接受其委托的“依法成立的管理公共事务的事业组织”才具有行政处罚的实施资格。城管协管并非属于上述机构的正式人员,并不具备执法资格。但是,很多地区或很多情况下,协管人员充当了具体城管执法的主体和打手。如,铜陵市2011年招聘5名城管协管员,关于协管员的职责,其直接规定为:“负责查处违反《城乡规划法》的各类违法建设”、“负责查处违反“《安徽省城市市容和环境卫生条例》和《城市建筑垃圾管理规定》的行为” ,而不是协助城管执行相关城市管理职能。
    
    3.5管理体系
    
    虽然城管综合执法体制逐步确立,但城市管理综合行政执法机构的法律主体资格问题并没有得到解决。国家至今没有设立一个城市管理综合行政执法的独立主体专门管理机构,只是在建设部内部下设一个事业单位性质的城建监察办公室(1988年,国务院在批转中央编委关于建设部“三定”方案中明确规定,由建设部负责归口管理、指导全国城建监察工作;1998年国务院机构改革,“指导城市市容环境治理和城建监察”再次被列为建设部的重要职责,由建设部城建监察办公室具体负责),但并不是各地城管的专门行政主管单位。城市管理综合行政执法成为"国家不设委局、省里不设行政主管局"的稀有部门 。也就是说,城管并没有从中央到地方统一的管理部门负责。
    
    在地方一级上,城管综合执法机构的管理,则可归纳为以下三种:一是垂直领导,即仅在市级设置集中行使行政处罚权的机构(城管综合执法机构),所属的执法队伍由市级机构统一领导。如各地出现的所谓“大城管模式”的尝试 。以南京为例,2009年2月南京市成立了城市管理委员会(简称城管委),由市长任主任,分管副市长担任副主任,监察局、法制办、公安局、市容局等23个涉及城市管理的部门和各区县政府为成员单位。市城管委下设办公室(简称城管办),分管副市长兼任办公室主任,具体指导、协调全市城市管理工作。二是市、区双重领导,即在市、区两级设置集中行使行政处罚权的机构(城管综合执法机构),区级机构受市级机构和区政府的双重领导。三是区、街双重领导,即仅在区级设置集中行使行政处罚权的机构(城管综合执法机构),由区级机构向街道办事处派驻执法队伍,派驻的队伍受区级机构和街道办事处的双重领导 。
    
    3.6职权范围
    
    2002年8月出台的国发[2002]17号文件对城管执法的职权范围作出了规定,主要包括:“市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权,强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施;城市规划管理方面法律、法规、规章规定的全部或者部分行政处罚权;城市绿化管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权;市政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权;环境保护管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权;工商行政管理方面法律、法规、规章规定的对无照商贩的行政处罚权;公安交通管理方面法律、法规、规章规定的对侵占城市道路行为的行政处罚权;省、自治区、直辖市人民政府决定调整的城市管理领域的其他行政处罚权”。也就是说,国发[2002]17号文件将城市管理领域可集中的行政处罚权范围归纳为市容环卫、园林绿化和市政管理(全部集中)、城市规划(全部或部分集中)、环境保护管理(部分行政处罚权)以及工商行政管理(仅对无照商贩的处罚权)和公安交通管理(仅对侵占城市道路行为的处罚权)等7个方面,同时明确在城市管理以外的其他行政管理领域可以开展相对集中行政处罚权工作。
    
    但是,由于相对集中行政处罚权的实施,被授权给省级及直辖市的地方政府,城管的职权范围实际上最终取决于地方政府的意志。以引用最早建立城管执法体制的北京为例,其明确规定了城管执法的职责包括 :“承办市政府及市市政管委交办的其它事项。”该规定实际上将城管的职能无限制化,城管随时可以行使其自身或上级机关认为合适的职能。
    
    从总的趋势来看,城管执法的管理领域和执法范围处于持续的扩张趋势之中。以北京为例,2004年以前,北京城管权限为5个方面99项行政处罚权,到2004年以后增加为14个方面308项行政处罚权 。尤其是近年(2009年左右)来,各地实施“大城管模式”或大部制改革,城管权力扩张明显。以深圳为例,2009年11月1日起实行大部制改革后,城管执法工作涵盖了城市管理、公安交通和道路、环保等13个方面的工作,甚至食品卫生和畜禽屠宰都成为其职权范围内容 。
    
    四、城管执法的法律依据及其违法执法情况
    
    所谓依法行政,既要求行政机关的组织和设立必须有法律依据,依法取得和行使行政权力;同时也要求行政机关的行政行为,必须有法律上的程序规则依据,其实施必须符合法律所规定的程序规则,并对其行政行为的后果承担相应的责任。上述两点,通过行政和法的一致,使得该行政机关的存续及行政活动获得合法性。然而,城管执法,无论是其执法机构的设立,还是其执法行为,都缺乏严密的法律依据,造成了滥用职权、野蛮执法、暴力执法、执法腐败等现象丛生,给执法对象的权益带来了巨大的伤害。
    
    4.1 城管执法体制建立的法律依据
    
    城管执法组织,是作为从1997年开始进行的相对集中行政处罚权制度改革试点工作的载体而出现的。其存在的法律依据是与相对集中行政处罚权相关联的 “行政处罚法”第16条以及国务院为贯彻行政处罚权制度而下达的四个文件。
    
    其中“行政处罚法”第16条在法律上确立了相对集中行政处罚权制度。而随后的国发[1996]13号文件、国发[1999]23号则开始实施相对集中行政处罚权的试点工作。进而,国办发[2000]63号)规定:“试点城市集中行使行政处罚权的行政机关应当作为本级政府的一个行政机关,不得作为政府一个部门内设机构或者下设机构。集中行使行政处罚权的行政机关的执法人员必须是公务员。行政处罚权相对集中后,有关部门不得再行使已统一由一个行政机关行使的行政处罚权;仍然行使的,作出的行政处罚决定一律无效。”同时明确提出了实行相对集中行政处罚权的领域:“实行相对集中行政处罚权的领域,应当是那些多头执法、职责交叉、执法扰民问题比较突出,严重影响执法效率和政府形象的领域,如城市管理领域等。在城市管理领域可以集中行使的行政处罚权。”到2002年8月的国发[2002]17号提出“试点工作的阶段性目标已经实现,进一步在全国推进相对集中行政处罚权工作的时机基本成熟。为此,依照行政处罚法的规定,国务院授权省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作。”
    
    4.2城管执法的权力来源合法性缺失与越权执法
    
    大家知道,一个行政执法机构的建立,最核心的内容是组织制度的安排,也就是该行政机构的职权范围的确定,包括权力划分、配置、权力边界等,以及相应的行政组织体系的构建问题。而按照依法行政的概念和原则,行政机关的职权确定和职权行使必须遵循“授予原则”(也就是“职权法定”原则),行政机关做出凡是影响公民权利的行为,都必须有法律授权,法律没有授权的,就不得行使 。
    
    虽然行政处罚法第16条赋予了国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使其他行政机关的行政处罚权的权限,但该规定只是一个关于相对集中行政处罚权的授权性的程序性规定,远不足以给城管综合执法提供足够的依据 。在城管综合执法领域,中国尚没有出台一部全国性的关于城市管理综合行政执法的独立法规。也就是说,并没有一部明确的相应法律给予目前已经存在的城管机构的职权给予授权。
    
    在城管成立之前,实际上在城管相关领域是有着传统的专业部门机构(如工商、公安、环卫、城市规划等)来分担管理的。城管的综合行政执法体制的建立,实际上就是城管机构从上述专业职能部门分离分割行政处罚权、从而确立自己的行政处罚权的过程。在没有专门法律给予授权的情况下,就必然产生城管与原有专业职能部门之间的职权划分、职能划转、职能交叉等方面的权力冲突,以及新诞生的城管机构为了自身的权力而越权执法和滥用职权。
    
    城管执法中最为典型的越权执法现象是其权力从行政处罚权向许可权和收费权的扩张。城市里的各种商业广告和各种街头促销活动,,其设置之初就必须到城管部门批准;临街的中小经营户连挂个牌匾,搞个内外装修,都要城管部门批准,并以占道费的名义收取费用。城管执法依据是行政处罚法,行驶的是行政处罚权,但不包括许可权,行使许可权就是越权。这种越权行政正是城管与广大市民特别是中小经营户的冲突的根源之一,它严重侵犯了中小经营者的正当经营权。专业行政机关的行政管理权实际上包含着行政审批权、收费权、监督权、指导权、处罚权等等,而按照行政处罚法规定,城管集中和分割过来的权力仅仅限于行政处罚权,处罚权之外的许可权并不属于城管。也就是说,城管的权力并不是完整的,而是割裂的,其无法单独承担一个行业领域的全部管理。为了部门生存和利益需要,在职权划分模糊的背景下,其必然要向许可权和收费权方面扩展空间。
    
    城管执法中对门头牌匾审批(许可)权(项目)的获得为例,2006年4月西安出台了新的门头牌匾管理制度,所有的门头牌匾必须按照统一要求在城管综合行政执法局进行审查登记,未经西安市城管执法局审批的门头牌匾,都属于违法设置 。山东滨州市则下发了“关于调整滨州市城市管理行政执法局有关职能配置的通知”(滨编[2005]17号),从2005年起,将设置户外广告、门头牌匾的审批权限划归城管执法局 。城管执法机关先是从城市公共资源的合理利用角度取得对户外广告的处罚权,进而将处罚权的对象从广告扩大到门头牌匾(后者被定性为临时性户外广告),然后又将针对户外广告和门头牌匾的处罚权扩展为户外广告和门头牌匾的审批许可权。城管关于占道经营审批(许可)权的获得也遵循了类似的从处罚权到审批权的权力扩张路径。而根据行政处罚法16条规定,法律所赋予城管综合执法机关的权限仅仅限于行政处罚权,绝不包括行政审批(许可)权。
    
    4.3 滥用职权、收取费用
    
    职权定位的模糊性,给城管执法的权力扩张带来了可能,而扩张的动力则来自于利益。也就是说能够产生利益的领域,成为城管越权执法进军的对象。其遵循的滥用职权、获取利益的逻辑是,变处罚权为许可权,变许可权为收费权。
    
    同样以城管针对户外广告和门头牌匾的管理为例,伴随着其处罚权向许可权转化,其针对户外广告和门头牌匾的罚款也变成了常规性的收费项目。以安徽宣城市郎溪县为例,其从2003年开始针对悬挂招牌以户外空间资源的使用为名开始收取有偿使用费 ;而辽宁西丰县城管则针对辖区内所有商户的门头牌匾按每平方米每天0.2元的标准收取常规费用。更换新的牌匾则要重新收费。如果不缴纳相关费用,就被强制拆除或砸碎 。甚至有些地方,片面追求城市整齐划一,而统一规范一个样式的店铺牌匾,使得本来属于私有的店铺和个性化的牌匾被强行统一化,而更换和统一化的费用则由店铺自己承担 。其他如店铺的占道费的收取,也存在类似的做法。
    
    4.4程序性立法缺失及违反程序执法
    
    依法行政,除了要保证组织制度的合法性以外,另一个重要条件就是保证程序正义。也就是说,在行使组织制度所确立的职权,必须依据和执行一个必要的和正当的法律程序。其规定了行政权力的行使,要经过哪些步骤,运用何种方式(通过何种执法手段),在多长时间内,按何种顺序达到目标。只有事先确定了行政执法方和行政执法对象双方都明了的执法程序,才能保证执法过程中立和公正。也就是说,行政执法的程序正义是保障城管执法的实体正义的前提。
    
    反观中国的城管执法,到目前为止,全国仍然没有一部专门针对城市管理综合执法的独立的法律文件产生。城管执法一直采取了“借法执法”的执法方式。例如,执行原来工商部门的处罚权时,就借用工商部门的相关法律。城管执法一直“重实体、轻程序”,只为完成地方政府的行政任务,而不关心行政对象的感受,不关心其是否获得公正待遇,侵犯当事人权利的现象层出不穷。具体表现为,在执法过程中,某些城管执法人员不亮明其身份,不告知行政处罚的事由、原因和依据,不提供所需的信息资料和陈述、申辩的机会,不遵守时间、步骤等方面的要求,不告知行政相对人享有申诉和控告的权利和救济渠道等等。尤其在涉及到利益的针对无证摊贩的罚款程序和没收问题上违法现象严重。
    
    英国著名法学家威廉•韦德指出:“程序不是次要的事情。随着政府权力持续不断地急剧增长,只有依靠程序公正权力才可能变得让人容忍。” 如果没有公正的程序可以依靠,行政执法权力很容易变成“肆无忌惮”的强权。
    
    4.5 暴力执法与野蛮执法
    
    针对城管的职权授权的法律缺失和职权设置的模糊性,为城管扩张权力、“无所不管”提供了可能,而关于执法活动的程序性立法的缺失,则为城管滥用无限的权力提供了机会。其结果,尤其是在对无照经营的查处取缔和违章建筑拆迁两个领域产生了严重的暴力执法、野蛮执法现象。这两个领域,行政执法对象主要集中为弱势的个体,同时,一旦发生“执法行为”,侵犯到的都是行政对象的基本生存手段或者身家性命,故而,极易产生暴力执法与暴力抗争现象。以上说,城管滥用权力主要体现在对无照经营的查处取缔和违章建筑拆迁两个领域,但根据本报告撰写人的判断,对无照经营的查处取缔乃是城管的日常工作,在这个领域的暴力执法事件已经成为常态,并不易为社会舆论所关注;而对违章建筑拆迁,这并非城管的日常工作,在这个领域的暴力执法事件虽然性质恶劣、后果严重,但并非每天都在发生,而且很多案例已经为媒体所报道,所以本报告侧重于对前者的挖掘和分析。
    
    所谓无照经营,是指未按照法律和法规规定取得许可审批部门颁发的许可证以及未向工商行政管理部门申请工商登记,领取营业执照,擅自从事经营活动的行为。城管对无照经营查处取缔主要是从市容、交通等城市秩序角度对无照经营的流商游贩的查处取缔。其采取的基本执法手段包括强制没收,踢摊位、摔货物、群殴群打、黑社会式的收取保护费等典型方式。城管综合行政执法本身在性质上就具有行政后果的侵益性。其所行使的行政处罚权和行政强制权,都是以国家强制力为后盾,对行政相对人的权益能够造成很大不利影响的行政行为。
    
    所谓违章建筑,指违反国家法律法规规章的强制性规定建造的房屋。从违章建筑的实际情况来看,一种是纯粹的违章建筑,另一种是所谓的违章建筑,也就是说它的使用权和许可证是合法的,但是,因为政府的城市规划,或者因为影响市容、成为占了城市规划线的障碍建筑,或者因为位于城市新的商业开发用地或住宅开发用地,而成为违章建筑。后者的所谓的违章,从法律上讲并没有违法,而不过是违反了地方政府的行政法规,或者说是与地方政府的意志和利益发生冲突,而被政府单方面判定为违章。无论是哪种违章建筑,城管执法的典型措施就是强拆。尤其是从后一种违章建筑而言,强拆实际上是违背了中国宪法和物权法针对个人私有财产(合法财产)的保护,是对公民合法的私有财产的严重侵犯。
    
    五、城管执法时对人权的侵害案例及其分析
    
    人人生而自由,在尊严和权利上一律平等。他们…应以兄弟关系的精神相对待。
     -------《世界人权宣言》第1条
    
    全部人权是为每一个人的。------1993年维也纳世界人权大会口号
    
    执法人员在执行任务时,应尊重并保护人的尊严,并且维护每个人的人权。
    -------《执法人员行为守则》第二条 联合国大会第34/169号决议通过
    
    保护所有人的尊严,是人权概念的核心。它把人放在了关注的焦点,把人的生命神圣不可侵犯这一普遍的共同价值体系作为其基础,提供了一个受国际准则和国际标准保护的人权体系的框架 。20世纪,国际社会相继协商、签署和批准《世界人权宣言》(中国已加入)及《公民权利和政治权利国际公约》(中国1998年签署,人大未批准)、《经济、社会和文化权利国际公约》(中国2001年加入)、《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》(中国1988年加入)等一系列专门的国际公约或文件,人权演变为一个道德、政治和法律的框架,并指引人类建立一个没有恐惧、没有贫困的世界。中国是为联合国常任理事国,对于已加入的国际公约和联合国相关文件,不仅有法律义务遵守,并且理应起表率作用。
    
    尽管人权被国际社会普遍认可和维护,侵犯人权的行为被禁止,但是,侵犯人权的现象和行为仍然存在。尤其是来自于政府公职人员对公民的人权的侵害成为人权的主要威胁。中国从1990年代末期开始普遍建立的城管执法体制,由于其在法律授权和程序性立法两个方面所体现出来的合法性缺失,导致了其执法行为出现越权执法、滥用职权、暴力执法、野蛮执法、执法腐败等诸多问题,并严重侵害了其行政执法对象(当事人)的下述人权:
    
    5.1 禁止酷刑
    
    人人有权享有生命、自由和人身安全。
    ------《世界人权宣言》第3条
    
    任何人不得加以酷刑,或施以残忍的、不人道的或侮辱性的待遇或刑罚。
    -------《世界人权宣言》第5条
    
    (1)禁止酷刑
    
    关于何谓酷刑,1975年12月9日联合国大会通过的《保护人人不受酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格待遇或处罚宣言》最先给予了定义,而在其后的1984年,联合国大会又通过了《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》(中国1988年加入),进一步明确了关于酷刑的法律定义,并获得了所有缔约国的批准和认可。该公约第1条对酷刑所下的定义为:
    
    “酷刑是指为了向某人或第三者取得情报或供状,为了他或第三者所作或涉嫌的行为对他加以处罚,或为了恐吓或威胁他或第三者,或为了基于任何一种歧视的任何理由,蓄意使某人在肉体或精神上遭受剧烈疼痛或痛苦的任何行为,而这种疼痛或痛苦是公职人员或以官方身份行使职权的其他人所造成或在其唆使、同意默许下造成的。纯因法律制裁而引起或法律制裁所固有或附带的疼痛或痛苦不包括在内。”
    
    故意造成痛苦和磨难,无论是身体的还是心理的,并由政府官员或以政府身份出面的人实施的,这是酷刑和非人道的、侮辱性待遇、处罚的共同特征。按照法律术语,非人道的、侮辱性待遇、处罚与酷刑手法之间的区别,在于其手法的性质、背后的目的、危害的程度以及使用的残忍的手段。行为越残酷,越造成痛苦,越是故意的,就越倾向于把这种行为判定为酷刑。但无论是酷刑或者是非人道的、侮辱性待遇、处罚,在国际法上都被禁止的。
    
    酷刑以及非人道的、侮辱性待遇的威胁,对任何人的安全都构成最直接的威胁,是对人格的最严重的侵犯。因此,禁止酷刑和酷刑以及非人道的、侮辱性待遇,属于不可克减的人权。也就是说,这一原则在任何情况下都有效,国家不得以任何理由对该规定作出克减。联合国人权委员会认为:“所有形式的酷刑和其他残忍、非人道和侮辱性的待遇和处罚,无论在任何情况下都绝对不能被证明是正当的。” 酷刑问题特别报告员认为:“禁止酷刑和其他残忍、非人道或侮辱性的待遇和处罚的法律和道德的基础,是绝对的和强制的,在任何情况下决不能屈从其他的利益、政策和做法。”
    
    自1948年以来,关于禁止酷刑和其他残忍的、非人道和侮辱性待遇的国际法规定有了实质性的发展和改进。联合国1948年通过的《世界人权宣言》及1966年通过的《公民权利和政治权利国际公约》都规定,对任何人不得“施以酷刑,或施以残忍的、不人道的或侮辱性的待遇或刑罚”;1955年的《囚犯待遇最低限度标准规则》及1979年的《执法人员行为守则》同样也禁止酷刑和其他残忍的待遇。
    
    (2)城管执法中对行政相对人(执法对象)的酷刑以及非人道的、侮辱性待遇
    
    联合国通过的《执法人员行为守则》第2条指出“执法人员在执行任务时,应尊重并保护人的尊严,并且维护每个人的人权”,第5条指出“执法人员不得施加、唆使或容许任何酷刑行为或其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚,也不得以上级命令或非常情况,…作为施行酷刑或其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚的理由”。同时,《执法人员行为守则》指出,“执法人员只有在必要时才能行使武力”,而联合国1990年通过的《执法人员使用武力和活期的基本原则》对“必要时”给予了定义“除非为了自卫或保卫他人免遭迫在眉睫的死亡或重伤威胁”,也就是说执法人员受到人身或安全威胁时才能作为使用武力的前提。
    
    但是,下述城管执法案例中,可以看出,执法人员并没有对当事人的人权给予足够的尊重和照顾,相反,其将酷刑(即对当事人的人身和精神造成的痛苦)以及其他非人道或侮辱性的处罚当做了基本的执法手段。其行使武力时,也并不具备其自身或其他人的人身安全受到威胁的前提。
    
    
    
    辽阳城管打死人案
    
    
    
    据辽宁省辽阳市宏伟区政府通报称:2011年5月3日上午,辽阳市宏伟区城管局管片执法中队队长张松带领两名工作人员和1名司机(非执法人员)在制止龙源小区居民周晓明家私自在公共绿地预留地铺建水泥地面过程中,与周晓明发生口角并互相殴打,导致周晓明倒地昏迷,经送医院抢救无效死亡。
    
    对于周晓明的死因,死者家属及旁观者均称,当事人是活活被城管打死的。据死者的儿子周阳讲,去年底父亲做完心脏搭桥手术,为了父亲出门散步方便,他们将南北窗户前的地面抹上水泥。据周晓明妻子武素丽称:事发当天,她一个人在家,一辆印有‘城管执法’字样的车来到我家窗前的施工现场,不让工人在窗外的地面上抹水泥。十几分钟后,在外散步的周晓明和儿子周阳回到了家。据周阳回忆,父亲回家后便质问城管,“自家窗前又不是公共绿地,为什么不能打水泥?”随后与城管发生争吵。这时候,只见面包车的门被拉开,冲出来五六人开始殴打父亲周晓明,瞬间将其打倒在地。见父亲被打,周阳赶紧上前挡架,随后被打倒在地。妻子武素丽也上前拉架,也因被城管扇一个耳光倒地。这时,有一名装修工人出面拉架,但不例外也被打伤在地。父亲说心脏难受,还特意向城管队员亮出了自己胸前的刀口,称自己刚做完心脏病手术。可是,正当周阳准备将父亲推上车时,一名城管追到车前,对他父亲说:“你还不服是吧!”随后,朝其面部狠击两拳。周晓明口吐白沫倒下,当场都尿裤子了。这期间,周晓明的妻子武素丽掏出电话报警,被人打翻在地,电话摔碎。她爬起来跑到隔壁一家小超市,求超市的老板娘报警,当她返回打人现场,丈夫已经倒地,几乎没有气了。
    
    对此,宏伟区城管分局局长并不认可家属所述双方冲突过程。直到5月16日区政府方面才承认城管对周有殴打。事发后,张松、郑某、刘某三名城管执法队员被公安机关刑事拘留。至此,媒体对此事件的后续报道中断,对数名城管队员的法律处理结果不得而知。
    
    
    
    泗水城管打死六旬老人
    
    
    
    网帖曝2011年6月5日下午3时,山东省济宁市泗水县一位年近六旬的老人骑电动三轮车偶遇城管联合执法,不料被误认为想骑车载客,被强行拖下车殴打致死。
    
    死者名叫孟招才,年过六旬。目击者称:孟招才当时正把三轮车停在路边,蹲在地上抽烟,就被几名城管围住。“城管看到三轮车上有一个黄色的棚子,就认为孟招才是非法载客的。”孟招才对城管说他是去接孩子的,但执法人员一边硬把棚子上的黄布扯下来,要把三轮车强行拉走。双方争执过程中,“老人遭到了城管的暴打”。目击者称城管打完人后将三轮车拉走,老人则昏迷在地,不能确定是否已经死亡。6月8日下午,泗水官方发布调查报告,称孟老汉死亡后的法医学尸表检验结果表明,“未检见明显暴力性损伤,未发现机械性损伤、机械性窒息引起死亡的尸体征象,发现左上臂软组织轻微挫伤”。 死者有冠心病和心房纤颤病史。孟老汉为“情绪波动突发心脏病致死”。然而,通报对事件当中执法人员有无过错、是否作出相应处理、对老人的死亡是否作出赔偿等很多关键点并未涉及,网友称老人被“激动死”。 死亡事件之后,泗水已经成立调查组进行调查,警方也已经介入。
    
    
    
    城管与摊贩争执 向老人眼睛撒辣椒面一案
    
    
    
    2009年3月11日晚,因为没收无证摊贩的售货车遭到阻拦,成都市成华区城管人员将辣椒面撒向小贩的眼睛。据目击者姓向的女士称:一辆小货车直接冲到人行道上停下,四名中年男子下车立即向卖土豆的摊主奔去。卖土豆的老人见到城管来了,立即推着车想跑,但这时这几名男子已经来到摊前开始“抢车”。老人死不松手,双方发生抓扯。期间,一名城管人员抓起车上的辣椒面,撒向老人的眼睛。也有目击市民称,当时双方的确发生了激烈抓扯,但小贩一方的人员在混乱中也向城管人员撒了辣椒面。四名城管人员在警察到来之后离开了现场,执法用的小货车也没来得及开走。卖土豆的老人叫唐忠,今年67岁。医生透露,唐因眼睛受到辣椒刺激造成了急性炎症。成都市成华区城市管理局局长吕学兵向记者证实,当日傍晚确有城管人员在建设南新路和无证摊贩主发生摩擦。吕称,目前警方已经介入调查,待调查结果出来后再行处理。关于本案的调查结果和处理结果,媒体没有更详尽的报道。
    
    
    
    书店老板被城管殴打
    
    
    
    2010年5月18日,南京市后标营一个书店的老板李先生因为占道经营,与瑞金路城管执法中队的工作人员发生冲突遭殴打。
    
    李先生想转让经营多年的店面,便搞起了促销活动,在书店前面用两个塑料板凳和木板搭了一个台子。由于台子占据了部分人行道,瑞金路城管就告诫李先生将台子撤了,很快,李先生将台子后撤到自己店铺的正下方———没有超出屋檐。18日上午10点,一辆行政执法大队的车子开到了书店门口,一名穿制服的工作人员对李先生说这样的摆放依然是占道经营,要求没收占道经营的书籍和相框。“他们在没收的时候,我一不小心倒在了木板上,一个相框就摔碎了,碎玻璃扎了其中一个人的手。”李先生说,自己连声说“对不起”,但对方二话不说,上来就是一脚。没收了书籍后,城管工作人员要带李先生回去做调查。在车中,一名年轻人一进来就打了李先生一下,李先生拿起塑料板凳反击,岂料却打到了另一边的城管,被打的城管恼羞成怒,“我坐在后排的中间,左边和右边的人就开始打我。”之后上车的两人也参与了殴打,整个工程持续了4分钟。“4个年轻人打我一个,还重击我的下体,实在……”。多名目击者证实了李先生的说法。“后来,我到了城管办公室,一个工作人员把门一关,二话不说,又开始打我。”李先生气愤地表示,“在政府的办公室,他们竟然也敢打人,实在无法无天了。”记者采访了多名市民,市民们均表示,城管打人在先,并未看到李先生反击。
    
    
    
    城管带刀执法、打伤劝架者
    
    
    
    2010年10月11日,郑州市嵩山路办事处执法中队在清理路边摊贩过程中,几名执法人员带刀执法,并且出手伤人,受伤的人还是劝架的。
    
    市民孙老先生说,当天下午5时40分许,看到两辆印着“行政执法”的皮卡车停在路边。车上下来了七八名男子,对超市前的一水果摊进行执法时与女摊主发生争执。旁边锦华小区的一名保安上前阻拦,说了句“有啥事慢慢说”。 “保安在几分钟内,被打了两次,满嘴是血,牙也被打掉了”。“有人报警后,他们就要开车离开,被群众围住,5名执法人员从车上拿出5把尖刀。”接警后赶来的特巡警三大队民警,将几名执法队员带到了郑密路派出所,民警还从行政执法车上找到了3把尖刀。关于本案的调查结果和处理结果,媒体也没有跟进报道。
    
    
    
    5.2 妇女、儿童、残疾人的权利
    
    (1)妇女权利
    
    
    
    《人权宣言》第1条规定“在权利方面,人们生来是而且始终是自由平等的。只有在公共利用上面才显出社会上的差别”。这一条明确表达了人人享有平等、安全、自由、人格完整和尊严的权利和原则也普遍适用于妇女。但是,妇女一直被定义为一个特殊群体,并在许多文件中与其他弱势群体,如老人、儿童、残疾人并列出现。妇女与这些弱势群体曾经遭受并一直遭受着歧视,一直不能全面享有他们的基本权利。因而,妇女、儿童和老人这样一个群体需要在人权方面特别的关注和保护。
    
    在保护妇女权利方面,针对妇女的暴力问题首先成为优先关注的对象(20世纪80年代后半期后),也就是说,妇女较男性更易成为暴力的侵犯对象,更应该作为人权中的安全问题受到特别的关注和保护。1979年联合国通过的《消除对妇女一切形式歧视公约》第2、第5、第11、第12及第16条均要求缔约国采取行动保护妇女在家庭、工作场所或社会生活的任何其它领域免遭任何形式的暴力。进而,联合国大会于1993年通过的《消除对妇女暴力宣言》第1条将“对妇女的暴力行为”定义为“指对妇女造成或可能造成身心方面或性方面的伤害或痛苦的任何基于性别的暴力行为,包括威胁进行这类行为、强迫或任意剥夺自由,而不论其发生在公共生活还是私人生活中”。该宣言明确指出,对妇女的暴力行为包括“国家所做或纵容发生的身心方面或性方面的暴力行为,无论其在何处发生”。“对妇女的暴力行为侵犯了妇女的人权和基本自由,也妨碍或否定了妇女享有这些人权和自由”。
    
    
    
    (2)儿童权利
    
    
    
    关于儿童的一切行为,不论是由公私社会福利机构、法院、行政当局或立法机构执行,均应以儿童的最大利益为一种首要考虑。
    
    -----联合国《儿童权利公约》第3条
    
    
    
    1989年联合国通过了《儿童权利公约》,人类在保护儿童人权领域取得了重大进展。该公约将儿童定义为18周岁以下,即未成年人。该公约将“儿童的最大利益”作为公约的全部指导原则。公约强调每一个儿童都是自己权利的持有人,他们的权利并不来源于或依赖于他们的父母或任何成年人。公约要求,“采取一切适当措施确保儿童得到保护”,防止“任何形式的针对…儿童身体和心灵上的暴力、伤害和虐待”。
    
    由于儿童的脆弱性和依赖性,使儿童免于恐惧和免于匮乏、创造每个儿童发展自身潜能的平等机会被作为儿童人权保护的重点。
    
    
    
    (3)残疾人的权利与对残疾人的保护
    
    
    
    “应当采取一切适当的立法、行政、社会、教育和其他措施,保护残疾人在家庭内外免遭一切形式的剥削、暴力和凌虐,包括基于性别的剥削、暴力和凌虐。”
    
    -------《残疾人权利公约》第16条
    
    
    
    残疾人与其他的群体一样,理应享有着平等的人权和人格。但是,残疾人作为弱势的群体,在所有人类群体中,处于社会边缘,不被人们重视,他们在实现个人潜能过程中受到生理、法律、社会的多方阻碍。他们更容易受到人权的侵害,为享有与健康人一样的人权需要付出更多的代价。对残疾人,如同对老年人、妇女、儿童一样,需要更多的关注和更多的维护,以帮助他们与其他健康人一样享受公正、平等、和平与安全。
    
    
    
    关于残疾人的人权,联合国于1993年通过了《残疾人机会均等标准规则》,进而,又于2006年第61届联大通过了《残疾人权利公约》。在保护残疾人的权利方面,一方面强调确保残疾人享有与健全人相同的权利,免遭歧视;另一方面,强调对残疾人提供特别的支助,以帮助所有残疾人实现“充分和平等地享有一切人权和基本自由,并促进对残疾人固有尊严的尊重。”
    
    
    
    (4)城管执法对妇女、儿童、残疾人的暴力侵犯
    
    上述关于妇女、儿童、残疾人的人权规定,一个核心要点在于,要向上述群体提供特殊的帮助,以支持其实现与其他人一样的“尊严和权利上一律平等”,并保护他们免于更容易受到的侵害。但是,从下述案例中显示,中国城管执法过程中对执法对象的暴力(酷刑)以及非人道、侮辱性的待遇和处罚屡见不鲜,并不因执法对象是妇女、儿童、残疾人而有所收敛,更没有给予特殊的支持和帮助。
    
    
    
    城管殴打女童案
    
    
    
    2010年5月15日晚,北京市通州区新华东街与吉祥街路口西北侧,城管与一名摆摊女子发生冲突。目击者称,在冲突中摆摊女子的9岁女儿看到妈妈被撸住脖子后拖倒在地,哭着对城管说:“叔叔,求你别掐死我妈妈。”之后,小女孩在冲突中受伤并吐血。父亲看到女儿吐血后报警。数百名围观群众不让城管的车走,一度造成路口交通堵塞。
    
    受伤女孩的父亲称,他妻子(崔女士)带着9岁的女儿,在通州新华大街农村商业银行门口的十字路口摆摊。不久便遇到城管队员查抄,妻子的货物被城管队员抄走,但城管并未开具暂扣单据。其妻上前追讨,双方产生言语冲突。城管队员拿出摄像机对其妻子拍摄引起反感,她用手中衣服,将城管队员的摄像机打落在地。见此,两名城管队员架起她往执法车上拉,其女儿上前央求城管队员不要抓她妈妈,城管一甩手,将女儿打倒在地,嘴里吐血。后经医生诊断,女儿嗓子红肿。
    
    事发后,网友“三三”将一段名为“北京8岁女童被城管殴打致吐血”的视频上传至网络。在这段视频中可以看到,现场围观人员众多,有些人高声谴责:“城管把一个女人的孩子给打了”,“血都出来了”。在视频后半段,一个扎着辫子、穿着长裙的女孩儿不停地用矿泉水漱口,在地上吐了一大摊水,其中一处是浓浓的血迹。小女孩在人群中哭喊:“那个叔叔打我。”警察问:“打哪了?”一名市民称:“打头,我可以作证。”关于本案的调查结果和处理结果,官方媒体没有跟进报道。
    
    
    
    昆明城管殴打妇女(孕妇)儿童
    
    
    
    2009年12月,昆明西山区几名城管暴力执法,6、7人用头盔等工具殴打在自家烧烤的屋主,过往多名路人也跟着遭殃。警察赶到后,城管当警察面殴打一名孕期已有7个月的过路妇女,警察当时并没做出反应。
    
    2011年7月7日下午15点20分左右,昆明市西山区城管局执法人员在人民西路173号众得利超市执法时,与超市老板娘邹女士发生争执。随后几名穿城管制服和便服的人围着邹女士就是一顿暴打,致使其左侧颧骨骨折、全身多处软组织挫伤。老板娘的女儿(儿童),及在场的另一个孩子也同时被打。这一幕正巧被超市内的一监控摄像头记录了下来 。YNTV2以及江西卫视都给予了报道,但官方媒体没有给出调查结果和处理结果。
    
    
    
    兄妹替父看水果摊被城管殴打
    
    
    
    郭飞、郭甜兄妹俩是子长县二中高三年级的学生,其父郭宁靠摆摊卖水果供两人读书。2011年6月2日上午,备战高考的兄妹在替父亲临时照看水果摊时,与子长县城管人员发生争执中遭殴打受轻伤。 “当时我正在看书,突然几名中年男子把我和哥哥围在中间,说他们是双创办的执法人员,要没收三轮车和水果,我被吓坏了,紧紧抓住三轮车不松手,其中一名男子上来就扇了我两个耳光,把我脸打肿了,还流了鼻血,我哥哥和姑姑上前阻拦,也遭到他们的拳打脚踢。”昨日下午,郭甜向记者描述了当时的情形。子长县医院诊断为“身体多处软组织损伤,头部外伤”。据一名当时目击整个事情经过的人员讲,执法人员要没收水果摊时,两个孩子用身体去尽力保护,其中一人就高声喊“你们还敢暴力抗法”,随后就一拥而上把人打了。此后,打人者被停职,派出所介入调查,调查结果和处理结果官方媒体没有予以报道。
    
    
    
    重庆解放碑城市管理者打人案
    
    
    
    2011年6月14日下午,重庆渝中区九尺坎口发生一起城管劝导流动商贩引发的纠纷。一杜姓水果摊贩妇女在此过程中摔伤,该事件经网友微博爆料,形成网络热点的事件。
    
    15日下午渝中区政府新闻发布会通报称:渝中区解放碑综合行政执法大队巡查到九尺坎时,发现几位水果游摊贩在严禁路段占道经营。当班队员上前进行制止,其中一杜姓(杜先菊)水果摊贩不慎摔倒受伤。经公安部门初步调查,已排除存在粗暴执法行为。
    
    然而,爆料网友称:今天下早班,看见城管在追卖水果的,结果在下梯坎的时候拉扯,把卖水果的从梯坎抽(推)了下去,结果城管一看出事了,就跑了。事发地路旁路旁电脑城一位姓朱的经营户告诉记者:“昨天我看到有四五个城管追3个摊贩,其中一个跑进电脑城,两个往梯坎下跑。我们出了电脑城才看到,那个妇女趴在地上,十几分钟都没动,头上有血,尿也流出来了。”住院的48岁的杜先菊说:“我当时跑到梯坎那里,城管拉着我的筐筐,在拉扯的过程中,他一松手,我就摔下了梯坎。”
    
    
    
    女中学生被城管殴打吓出精神病
    
    
    
    2009年8月11日,吉林榆树高二学生李佳岩(女)在摆摊时遭行政执法人员“暴力执法”。李佳岩在事发时只有17岁,是榆树市实验中学高二的学生,这次是勤工俭学赚取学费。李佳岩被打的原因是摆摊时遇到执法人员,执法人员就用喇叭喊“快收起来”,可能是李佳岩收得慢了,一箱玩具就被执法人员搬到了执法车上,李佳岩想上车拿回自己的东西,结果两台车上下来六七个穿制服的男子,有人从后面拉着她的手,还有人摁她脖子……后来,李佳岩被吓哭了,再后来就抽搐昏倒了。
    
    “要是拿走了,我就白辛苦一个假期了,我就再也不能上学了。”想到这些,李佳岩不顾一切跑上去打算拿回货物,但是却过来几个人拽住她、按着她、撕扯她。“我也没有想到会这样,但当时我是啥也不知道了。”李佳岩说。
    
    李佳岩先后被家属送到长春市心理医院和四平精神病医院进行治疗。经诊断后,医生确诊,李佳岩患上了急性应激性精神病。长春市心理医院的司法鉴定写着“头部外伤、颈部挫伤、背部挫伤。存在牵连观念,有不安全感,所有表现均与‘执法人员抓住’、‘按胳膊’、‘头’之事有关,情感和内心反映一致”,“与被执法人员打伤”事件有关。
    
    
    
    城管调戏、殴打摊贩妇女
    
    
    
    2008年1月,重庆大足县丁家坡农贸市场几个城管来花店要求店主朱晓丽将货品往后移,说“至少要和其他商户摆的货品持平”。朱晓丽称,她照要求办了。几个小时后,4辆印有“市政管理监察”标志的执法车突然停在路边。十二三个穿制服的人没出示任何证件,就把花店的盆景往车上搬,并至少摔坏了3盆花草。她上前质问对方为什么只收缴自己的货品。一较高较胖队员说“因为你脱了衣服和别人不一样”。她说,觉得自己被侮辱了,上前拦住执法车,要求对方道歉。随后,执法人员开始对自己动手。妹妹朱亚丽称,她忍不住上前拉着一个执法人员质问,没想到3个男子上来将自己推开,随后4人对她动手。“城管确实是骂人了。”在附近居住的张大妈等人表示,他们当时就在现场,亲耳听到执法队员说那些轻浮的话。可执法队员称,整个过程中,执法人员绝对没有动手打人。发生拉扯纠纷后,执法人员报警,警方介入。相关调查结果和处理结果没有相关报道。
    
    
    
    云南城管对残疾人暴力执法案
    
    
    
    2010年4月13日,家住昆明官渡区小板桥镇四甲村3组的聋哑人李春和父亲李建国,中午回家时,发现自家已停工10多天的水泥房被城管拆了。村民李凤英介绍说,“李建国上前理论,可却被城管打了。”之后,本身已是肺癌晚期的李建国被120急救车送走。见几名城管欲驾车离开,李春便躺到了车下,想要挡住去路讨说法。无法前行的城管见状打算倒车,李春双手急忙拉住车头的保险杠,而城管踩着油门继续倒车,李春就这样被拖出村口。其脚部、腿部等处均被擦伤。“大家看到车下拖着李春,便用砖头砸车窗叫他们(城管)停车!”数十村民堵住路,要求城管到医院为伤者支付医药费。“等了3个小时,没有一个人来处理。”李建国的儿媳尚丽萍说,他们报警见迟迟没人来,无奈之下只好堵路,交警和派出所民警才赶到此地。官方媒体没有关于此案的跟踪报道。
    
    5.3 财产权
    
     “人人得有单独的财产所有权以及同他人合有的所有权”“任何人的财产不得任意剥夺”。
    
    ----《世界人权宣言》第17条
    
    
    
    (1)财产权
    
    财产权是人最重要的天赋权利,是来自人的天性、来自人格的权利,是包括政治权利与法律权利在内的众多权利的基础。剥夺了一个人的财产权等于剥夺了他的自由。无论是《世界人权宣言》还是《经济、社会和文化权利国际公约》都对人的这一基本的权利给予了规定。《世界人权宣言》第17条规定,“人人得有单独的财产所有权以及同他人合有的所有权”“任何人的财产不得任意剥夺”。《经济、社会和文化权利国际公约》则指出,“所有人民得为他们自己的目的自由处置他们的天然财富和资源。在任何情况下不得剥夺一个人民自己的生存手段。”
    
    然而,纵观城管执法的主要领域的执法行为,包括对无证摊贩的取缔,以及对所谓违章建筑的拆迁,无不充满了对公民个人的财产权的侵犯现象。在很多地方,“三强”现象 ,即强拆房、强拖车、强拉财物已经成为城管执法的常态。城管针对无证摊贩的查抄、罚没、踢摊、摔货等等,是对其行政对象的财产权的巨大破坏和剥夺。
    
    按照宪法和物权法,如《物权法》第六十六条规定,“私人合法财产受法律保护”,宪法第13条规定“公民的合法的私有财产不受侵犯”,上述业主对被拆迁的房屋具有合法的物权,其对房屋的财产权和居住权、经营权是受到上述物权法和宪法的保护的。但是,就是因为其与基于地方利益的城市规划发生了冲突,或被称为影响市容而成为占了城市规划线的障碍建筑,或因为位于城市新的商业开发用地或住宅开发用地,而成为违章建筑。这里所谓的“违章”,并不是违反了法律,不过是违反了地方政府的行政法规。只因它的博弈对象是政府,合法房屋被强制定位为违章建筑。并被城管以《城市房屋拆迁管理条例》(条例第14条和第15条规定了强制拆迁的条款)为依据而强制执法。
    
    无论是否是真正的违章建筑,对违章建筑的拥有人来说,都是事关身家性命,或者是唯一的生存资源(经营性资源),或者是唯一的居住资源。当强拆涉及到执法对象的居住资源时,强拆则不仅仅剥夺了拆迁执法对象对所拥有的房屋的财产权,同时也剥夺了执法对象的天赋人权——适足住房权。根据联合国人权理事会“适当生活水准所含适当住房问题特别报告员指出,“所谓适足住房权是每一名男女、青年和儿童获得和保留能够和平尊严地生活的安全房屋和社区” 。而当被拆迁的对象是商业性的和经营性的建筑时,业主的合法物权和经营户的正当经营权也容易受到不法侵犯。由于房屋对很多执法对象来说,远远超越于摊位的价值和功能,是为所有者生存所依据的底线,所以,发生于拆迁领域的城管强制暴力执法,所带来的侵权后果要远远超过对流动摊贩的取缔。整个拆迁史,就是一部利益的分配史,一部被拆迁人的血泪史,也是被拆迁人的维权史。
    
    
    
    (2)城管执法对公民财产权侵犯案例
    
    
    
    德州城管砸烂西瓜车
    
    
    
    2011年7月30日,山东省德州市德城区新华街道办事处城管一行8人(含副队长)当街殴打买西瓜小商贩,把西瓜小贩的三轮运输车砸烂。目击者称,“一位卖西瓜的在这边卖西瓜,他们(城管)不让就撵人家,后来争吵起来,可能是小贩不知道咬了哪位(城管),城管人员拿起铁锨就把西瓜小贩的三轮车给砸了。”该目击者现场也指认出拿铁锨砸车的人。另一目击者称,“王文全的家属看到执法人员砸车后,不让其离开,两三个小伙子把她(王文全的妻子)啪嗒啪嗒摔了好几个跟头。”西瓜小贩则自称叫王文全(音译):“我在堤岭那边卖西瓜,城管的抢我的秤,我给他夺过来跑到这儿,他们追上,拿着伞杆把这边的玻璃杂碎,又拿着铁锨拍了两次,把玻璃全都拍碎了,要不是那个大爷拉着,他那一铁锨就能把我脑袋铲下来,你看我身上的伤。”西瓜小贩王文全的妻子称:“(城管工作人员)把我的电动车都抢走了,书包都扯烂了,钱都拿走了”。周围观看的百姓也称,他们钱包里的钱都被拿走了,记者看到,被扯烂的书包里面就剩下几张毛票。站在一旁的王文全称,“不知道是掉了还是怎么了?反正是没了。”此举引起周围市民的极大愤慨,上百名众人纷纷指责城管执法人员的行径,许多老年人出面作证。相关视频也被发到网上。事发后,打人的4名城管执法队员被德城区新河东路派出所民警带走接受审查。调查结果和处理结果,官方媒体没有予以报道。
    
    
    
    暴力拆迁之唐福珍事件
    
    
    
    2009年11月13日早晨,在成都市金牛区天回镇金华村发生一起恶性“拆迁”事件,女主人以死相争未能阻止政府组织的破拆队伍,最后“自焚”于楼顶天台,烧得面目全非。数人被拘,数人受伤住院,政府部门将其定性为暴力抗法,被拆户控诉政府暴力“拆迁”。
    
    1996年,金华村搞招商引资,兴建一条“农民街”,村里动员唐福珍和丈夫胡昌明回家乡投资办厂。当时,他以5万元优惠价格和村委会签订了969.8平方米的“建房用地合同”,建房后又投资数百万元。胡昌明说,在此期间,他为办理房地产手续一直奔波于政府有关部门,但由于职能部门的推诿扯皮,房地产证书最终没能获取。2005年,金牛城乡一体化后,胡昌明企业的土地使用证和房屋产权证成为历史遗留问题。
    
    2005年7月,街道办相关领导说胡的企业用房是违章建筑,因为修路需拆除,当时只答应补偿90万元,几次调整后补偿费提高至217万元。胡昌明认为,为了企业他陆续投入700余万元,区区217万元,他实在难以接受。再者,修路本应在原路基础上扩展,而规划者却偏偏对老路弃之不用,绕了一个弯,修成弓字形,把胡昌明的企业冲掉。而对面同样没有任何产权证书、和乡村干部有关的楼房却保留下来。
    
    2009年11月13日金牛区城管执法局局长钟昌林带领城管试图强行拆迁唐福珍房子,遂发生了前述的自焚事件。从拆迁现场录像视频显示:“你们退下,我们可以坐下来商量,否则我就要自焚了!”唐福珍一遍遍喊话,两次朝自己身上浇汽油,想以死来阻止拆迁人进攻,但后者完全不理会,锯开三楼防盗门,头戴钢盔,手持棍棒,冲上三楼楼顶,唐家的人都躲在楼顶平台上,吼叫声、打斗声、妇女孩子的哭叫声混成一片,站在阁楼上的唐福珍情绪很激动,再次把油桶举过头顶,将剩下的汽油全部浇在身上。瞬间,惨烈的一幕出现了,唐福珍变成一个通红的火人,在高高的楼顶上跳动、挣扎。
    
    据唐福珍的丈夫胡昌明介绍说,这次事件中胡家有四位亲人受伤住院,其中两人伤情严重,住在重症监护室,七人被公安人员带走,未给法律文书。在关于事件后续处理中,唐福珍、胡昌明两家人中,先后有8人被以妨碍公务罪拘留,另有四人被监视居住。
    
    该事件被曝光后,引发舆论轰动,城管执法局局长被停职调查。
    
    5.4摆脱贫困和工作权利
    
    “每个人…有权享受他的个人尊严和人格的自由发展所必需的经济、社会和文化方面各种权利的实现…”“人人有权享受为维持他本人和家属的健康和福利所需的生活水准,包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务”
    
    ----《世界人权宣言》第22条、第25条
    
    “人人应有机会凭其自由选择和接受的工作来谋生的权利”
    
    ---《经济、社会和文化权利国际公约》第6条
    
    “所有人民得为他们自己的目的自由处置他们的天然财富和资源”, “在任何情况下不得剥夺一个人民自己的生存手段”。
    
    《经济、社会和文化权利国际公约》第1条
    
    
    
    
    
    (1)摆脱贫困和工作的权利
    
    人人生而自由,在尊严和权利上一律平等。联合国人权高级专员办公室认为,“当人的条件处于持续或长期被剥夺资源、能力、机会、安全和享受足够的生活水准,被剥夺其他基本的公民、文化、经济、政治和社会权利的状况时,这就是贫困” 。要想人人享受平等人权,重要前提就是帮助人们摆脱贫困。摆脱贫困亦成为人权的一个重要的组成部分,和重要的人权课题。
    
    另一方面,工作被认为与人的尊严及其参与社会密切相关。工作作为人自我实现的手段,成为摆脱贫困的重要途径,并被确认为人的基本权利。《世界人权宣言》第23条规定“人人有权工作、自由选择职业、享受公正和合适的工作条件并享受免于失业的保障”。 《经济、社会和文化权利国际公约》第6条则规定“人人应有机会凭其自由选择和接受的工作来谋生的权利”。
    
    从市容和交通等城市秩序角度来讲,无证摊贩成为城管执法的重要取缔对象。无证摊贩,主要由两部分人组成,一部分为流入城市的农民,一部分为城市中存在的大量的下岗职工、无业人员和老人(老弱残疾)等弱势群体,正是由于改革开放后的城市化和市场化的加速发展的结果,孕生了上述两个无证摊贩的群体。他们中的一部人是由于证(许可证)照(营业执照)审批繁琐、市场准入难、加上多头收费、多头管理等相关经营费用、成本因素,成为无证商贩;另一部分人,其经营行为大多为临时性经营或小本经营,如农村进城者、城市中的弱势经营者,其也成为无证摊贩群体。无论是何种原因或者何种背景,对于上述弱势群体来说,以小本经营为特征的无证经营,成为这个群体在城市中生存下去的唯一途径和手段。甚至可以说,小本经营不过是他们肉体存续的基本路径而已,而谈不到摆脱贫困、获得富裕,也谈不到依靠此来获得充分的平等和安全。除却这个途径,他们基本在城市中找不到其他活路。但是,作为城管的执法对象,他们遭到了城管以暴力执法、野蛮执法,没收、罚款、踢摊、收保护费等多种形式的取缔和欺压,基本的生存权利、摆脱贫困的权利、和工作的权利被侵犯和剥夺。
    
    以城管执法中的罚没为例,城管执法中的处罚和执行的商品及工具(如车辆、称等)一般都超过了50元。虽然城管处罚的名义是罚款,但是对摊贩的结果而言,实际上是相当于“责令停产停业”的处罚,按照法律规定该项处罚不应该按照所谓的简易程序执行。另外,行政处罚法规定了告知和保障当事人的陈述、申辩、听政、复议和提起行政诉讼等权利。但是,城管执法,如踢掉摊子、摔烂商品、没收车子和折断秤杆,很多是即兴而起、率性而为,谈不上什么程序,从法律来讲,就是超越法法律权限执法,并在程序上违法。即使个体劳动者经营主体资格、地点、时间,有经营权程序性瑕疵问题,可限期改正或补办手续解决,并没有达到必须剥夺所有权合法的生产资料的严重程度。
    
    同样,我们可以观察作为城管执法的另一个重要领域——拆迁。事实上,对于很多拆迁对象来说,房屋(城管严重的违章建筑)已经成为那些弱势群体的生存手段。而强制拆迁的结果,或者是剥夺了他们可能是一辈子辛劳所获的唯一“财产”,使他们失去了生活的指望和耐心;或者是剥夺了他们唯一能够可行的居住环境,使之流离失所;或者是剥夺了他们的唯一养家糊口的收入来源、剥夺了他们赖以生存的经营渠道,使之丧失了至少能够自立存续的途径。
    
    (2)城管执法对公民摆脱贫困和工作权利的侵犯
    
    任何一个社会,弱势群体都是必然存在的,他们往往依靠着其他非弱势群体不屑一顾的生存手段和生存方式,延续着生命。有些处于困境中的弱势群体,称之为苟延残喘也不为过。但是,往往正是这样的群体,越有可能成为被随意侵权的对象。即使是孱弱的维持生命的工具,也往往被剥夺。
    
    崔英杰案中,被剥夺的是养家活命用的三轮车;夏俊峰杀城管案中,被夺的是赖以为生的烤肠用的煤气罐。从小来说,他们被剥夺的是个人财产,从大来说,他们被剥夺的是摆脱贫困、自立求存的机会和工具。
    
    
    
    残疾人被扔荒郊、房子被夷平
    
    2010年10月16日凌晨,郑州残疾人李付俊的违章铁皮房被城管强拆,本人则被用车拉走,扔在荒郊。李付俊今年46岁,打工时摔伤导致双脚脚后跟粉碎性骨折,终身残疾。事发前约两个月,他在人和路和航海路交叉口搭建了一个约5平方米的铁皮房,打算靠修理自行车养家。
    
    10月14日,郑州市二七区城市管理执法局下达责令改正通知书,要求2010年10月16日9时前限时自行拆除。李付俊找好了帮忙的人,准备在16日早上拆了它,在当晚就睡在铁皮房内。李付俊说,10月16日零时左右,他正在房内休息,突然来了四辆车、二十几个人。这些人身穿便衣,一开门,就有四五个人冲过来,“有两个人扭着我的胳膊,还有一人摁着我的头,往一辆灰色的小厢货车里塞。他们对我拳打脚踢,让我低头。我说我没犯法,为啥低头?” 李付俊说,他不想上车,但后面有人踹了他一脚,前面有人拽着,把他强行塞进了车里。这辆小厢货车拉着他在路上绕弯,绕来绕去。凌晨3时20分,他被扔到道边(樱桃沟)。当他5时左右回到家时,铁皮房已经被夷为平地。事后执法局称,此事为临时工所为。
    
    
    
    贵州安顺残疾商贩被城管打死
    
    2011年7月26日下午,贵州省安顺市卖水果的残疾人邓启国(右腿截肢),在当地城管执法过程中被打死。消息首先在新浪微博上出现。新浪微博消息称,当日下午城管在安顺市西秀区撵赶小贩,因一卖水果小贩是只有一条腿的残疾人没跑开,在被城管抓住后,被一男一女两个城管殴打,直至倒下。120救护车证实小贩当场死亡。现场一片混乱,围观人群将城管车辆及随后赶到的警车掀翻。7月28日涉案城管被认定为涉嫌刑事犯罪而被刑拘,西秀区城管局长被免职。
    
    对本案中残疾人来说,如果剥夺了水果摊这样一个能够勉强帮助人自立的生存途径,那就真没了其他活路可走。该案是典型的打击残疾人自立生存权利的案例。
    
    
    
    5.5 民主监督、见解和表达自由
    
    “人人有权享有主张和发表意见的自由;此项权利包括持有主张而不受干涉的自由,和通过任何媒介和不论国界寻求、接受和传递消息和思想的自由。”
    
    ------《世界人权宣言》第19条
    
    “人人有权持有主张,不受干涉。”“人人有自由发表意见”
    
    -----《公民权利和政治权利国际公约》
    
    
    
    (1)民主监督、见解和表达自由
    
    民主是政府的一种形式,其中参与的权利被定义为人权的核心。《世界人权宣言》第21条规定,“人人有平等参加本国公国的权利”,而参与则以知情权以及见解和表达自由为前提。
    
    言论自由——见解和表达自由,指“不受干涉地持有见解的自由”(绝对的公民权利)和“不论国界寻求、接受和传递消息和思想的自由”(政治权利),是最基本的公民和政治权利之一,在所有有关人权的文书中都有相应的规定。作为民主政体的一项宪法权利,见解和表达自由正成为民主政治中的参与权利的内容之一,成为防止腐败和暴政的重要保障。
    
    在城管执法过程中,针对城管的执法行为进行监督,作出自己的判断和见解,或对城管执法的信息进行传播和报道,是为公民的基本的政治权利,也成为公民在城管非法执法面前保护自己和寻求正义的有效手段之一。但是,我们看到,公民针对城管执法的监督(包括对城管暴力执法、野蛮执法的批评,以及对上述行为的拍照、报道、发帖等)也遭到了城管执法人员的打压,甚至是被酷刑致死。
    
    
    
    (2)城管执法对民主监督、见解和表达自由权利的侵犯
    
    
    
    湖北天门事件
    
    2008年1月7日下午,湖北省天门市环卫局在湾坝村垃圾填埋处倾倒垃圾,村民挖路堵车,不让倾倒。在环卫局的召请下,城管局出动50多名城管,并与村民发生冲突。17时20分左右,天门市水利建筑工程公司经理魏文华驾车经过事发地点,下车用手机摄像。城管人员禁止其摄像,强行收缴手机,并对魏文华进行殴打,直至倒地不省人事。魏文华被送往医院后,已经停止了呼吸。
    
    据与魏文华同行的王述堂介绍,途径该地时,魏文华感叹了一句:“城管又在打人了!”,只有准备用手机将现场的情景拍下来。不到两分钟,便有一二十名城管人员过来动手殴打,之后又有二三十名城管人员将魏文华围了起来。“从路东打到路中,再打到路西,四五分钟(魏文华)被活活打死!”当时,魏文华还曾对城管人员说“我把手机给你们”,但没有得到任何回应,殴打持续了约5分钟,魏文华被打倒在地。打人的城管人员若无其事地走开了。后在王述堂的求助后,才有几名城管将魏文华送至医院。
    
    事发之后,网络舆论大哗。该市公安机关控制了涉嫌城管20多人;市政府方面表示将整顿城管执法,并免去城管局长职务。
    
    
    
    三亚游客因拍摄城管粗暴执法被围殴案
    
    2010年12月11日,在三亚市一贵州女游客李女士拍摄三亚行政执法人员执法时遇阻,随后引发双方推搡厮打,导致游客邢某及在三亚务工的施某、刘某3人不同程度受伤。
    
    据李女士介绍,12月11日晚9时许,在餐馆门前用餐的李女士一行,听见外面有人喊叫,便走出门外观看。原来,多名当地城管执法人员正在对隔壁餐馆的延伸经营进行清理。李女士说,她当时觉得执法人员的行为不妥当,便随手拿出手机拍摄。一名身着城管制服的执法人员立即制止,并称“再拍收了你的手机!”李女士说,由于对方态度粗暴、强硬,李女士的朋友施先生等人便上前与对方理论。结果对方猛推了施先生一把。被激怒的施便顺势将杯中的啤酒泼了过去,两人随即发生了抓扯。“立即,三四名身着城管制服的人员冲来,将施推倒在地,拳打脚踢,期中一人还找来一根黑色棍子,对施进行殴打。”李女士说,同行的刘先生见状急忙上前抱住打人者,连说“不要打”,结果也招来一顿暴打。一旁的邢女士一面大喊“别打了”,一面拿出手机准备报警。执法人员见后,抢去手机摔在地上,用脚踩碎,并对邢女士进行殴打。
    
    城管打人这一幕,被围观者用手机录下了视频,并在网上曝光。事发后,相关城管队附中队长被停职拘留(刑事拘留),被打游客获得赔偿。本案最终的处理结果,官方媒体未予以跟踪报道。
    
    
    
    只因打电话被掰断手指
    
    2011年7月2日晚上7时多,高先生和妻子邓女士带孩子一起到咸阳795厂门口买西瓜时路遇城管处理摊贩。而此时,他恰巧打了一个电话。“就在这时,一名城管上前问我给谁打电话,我就顺口说‘你管得着吗?’这名城管便向我胸腔猛打一拳,紧接着,多名城管一起来打我。当时我媳妇抱着小孩准备拉开打我的城管,一名城管将我媳妇的手拧开向后拉……随后,城管将我拉进一辆警车拉到一个不知名地方后离开。”高先生介绍道。
    
      由铁二十局医院出具的两份诊断证明证实,高先生的妻子邓女士中指骨折。咸阳市渭城区城管执法大队一负责人表示:“我们的执法队员没人动手打人。当时刚处理完路北面的摊贩,高先生就拿着手机在拍照。”他表示,执法结束后,高先生仍拿着手机对着执法队员拍照,并且挡住执法车辆。“后来他就被送到了东郊一个停车场——我们平时处理违法经营的人和车都在这个地方……”在该事件中,高先生被强制带走,城管实际上同时剥夺了执法对象的人身自由。而行政处罚法第16条则明确规定限制人身自由的行政处罚只能由公安机关行使。在互联网普及以前,政府部门的人权观念和依法行政的理念相对淡薄,城管对公民人身自由进行限制的情况相对较多,但近些年来情况有所好转,城管对公民人身自由进行限制的案例相对较少。故本文不做偏多分析。
    
    
    
    女子拍城管执法被打并遭“拉裤链搜身”
    
    2010年8月2日中午,广东省始兴县城管大队对流动摊贩进行执法时域西瓜摊贩发生争执,从旁边经过的林女士见立即拿出手机进行拍摄。当城管人员发现林女士在用手机拍摄照片后,遂上前制止。其间,林女士被两名城管人员强行推离现场摔倒在地造成轻微伤,其手机被夺去后损坏。后林女士报警。林女士称,“我一个弱女子,在街头拍摄相片,城管人员应该无权制止、更无权强制我交出手机吧!但他们7、8个大男人居然当众强抢我的手机,并在大街上拉开我的裤链搜身……”林女士后到法院起诉了城管大队的上级单位住建局,法院判决城管赔偿林女士损失4000多元,并向当事人道歉,无其他责任追究。
    
    5.6 法治和公正审判的权利
    
    “法治不仅是法律文书的运用,更是正义地治理和保护所有社会成员以防止政府滥用权力”。
    
    -------国际法学家委员会
    
    (1)法治和公正审判的权利
    
    法治的含义是依法治国、依法办事、法律至上。法治本身目的在于保障自由、公正和法律的确定性。它要求政府的授权应该以法律的方式明文规定;而法律本身则应当对社会公布,法律面前人人平等;政府权力的实施应当严格遵守依据宪法制定的法律。同时,法治的核心在于公正审判。其不仅要求有独立、公正的法庭,而且要求有程序上的正义。政府任何致力于促进和发展人权的社会必须承认法治是最首要和基本的原则。
    
    在防护政府滥用职权方面,凭借法治和公正审判的权利,公民不仅可以要求政府按照事先制定的法律及程序对待自己的这个执法对象,同时,当公民对执法人员的执法行为提出质疑的时候,也能够从司法角度针对行政执法侵权获得救济。因此,法治和公正审判的权利,成为公民保护自己免受政府滥用职权之害的最有效、最有力的工具。
    
    1993年联合国维也纳世界人权大会曾重申法治原则与保护人权的不可分割性,认为法治的缺乏是实现人权的主要障碍。城管执法中的侵权后果则佐证了这一点。观察城管执法组织体制以及执法活动,我们可以看出,城管执法之所以屡屡造成对执法对象的基本人权的侵害,根本原因恰恰在于,城管执法不仅在组织职权上没有明确的法律授权,更是在执法过程中,没有明确的、所有执法对象当事人理应理解的、可做执法程序依据的法律条文。既然没有什么明确的法律可以作为依照,自然不可能奢谈依法行政,其结果自然是城管的权力无限放大,失去了约束,执法中的滥用职权、执法腐败、暴力执法和野蛮执法的现象屡屡产生。而作为执法对象的当事人,很多情况下,被城管执法了却不知道原因何在,你也无法找到可以作为防止城管执法中为所欲为的挡箭牌的法律。
    
    法治和公正审判的缺失,即是人权遭到侵蚀的基本表现,同时,又是造成更大范围的侵权的基本原因。我们可以观察到,执法对象当事人试图保护自己的权利时,寻求的不过是期望城管执法能遵守明文法律,或者是惨烈到期望城管执法人员遵守宪法。可悲的事实是,以执法者自居、以执行法律为目的建立起来的执法机构,成为宪法所保护的人权的践踏者,而他们的执法对象,也就是他们眼中的违法者,却成为国家最高法律——宪法的维护者和呼号者。
    
    (2)城管违法执法、破坏法治的案例
    
    以上当事人人身权利和财产权利被侵犯的案例中,城管执法者明显违法执法和破坏法治。而在下列案例中,执法对象或被收取占道费、或被选择性执法,城管的目的是要通过此行为寻求获取利益的途径。但是对对象当事人来说,城管执法或者是无法律依据、“创造性”执法,或者就是不公正执法,当时人所寻求的不过是公正执法或有法可依。城管为收取费用而“创造性”执法和选择性执法严重破坏了法治,造成了严重的执法腐败。
    
    
    
    兰州城管向小摊贩收取保护费案
    
    “我们这里的小摊贩只要每月定期给城管缴纳一定的‘管理费’,就可以随意占道经营,而罚款单据就是护身符……”2007年3月一位市民向记者反映:兰州七里河城管执法局管理兰工坪的第五中队,在收受无证小摊贩定期上交的钱款后,竟为这些违法的占道经营者撑起了一张无形的“保护伞”。
    
    经记者观察,在小北街市场,原本不小的市场口被销售水果、糕点、饮料等商品的小摊贩密密地堵住,仅留下了一条3米见宽的狭窄通道。而这些摊贩持有的特殊票据,使市场里的管理人员无法对他们进行清理。而未交罚款的,则被驱赶。给小商贩开票收钱的是兰州市七里河区城市管理行政执法局五中队的工作人员。票据为“因×××违反摆摊设点管理法规的规定罚款”的单据。如果上级检查,城管局则会提前通知缴费的摊贩。
    
    
    
    城管违规收取占摊位道费案
    
    “没想到国家取消了个体经营户的工商管理费,城管部门却巧立名目收取高额占道费,而且收费依据不解释。”2009年10月,万载株潭镇农贸市场个体经营户遭遇了“乱收费”,多则每年2000多元,少的也有几百元。
    
    据一水果摊主反映,一个面积仅一辆板车大小的水果摊,一年要向镇城管部门交1500元的“摊位占道费”。前两年收费开具的是普通的收据,收费项目也没填写收费内容。今年开始,才使用行政事业单位的收款收据,收费项目上写的是“零星摊位占道费”。“既然认为摊位属于占道,那就可根据相关条例予以处罚,而不是例行交费,这种收费有点让人费解。”另一位摊主说。
    
    该地城管收费依据则是2003年7月11日万载县物价局、财政局联合下发的收费文件,该文件对“道路占道费、道路占用挖掘修复、城市道路占用挖掘修复”三项的收费作出了明确的征收范围及标准;收费许可证则是该县物价部门对城建部门发放的关于“城市主次干道开挖修复”方面的收费许可。但按照行政处罚法第七条规定,城管执法只有罚款的权力,并没有收费的权力。城管的收费行为属于严重的违法和越权执法。
    
    
    
    江西弋阳违法拍卖人行道案
    
    2010年3月,江西省弋阳县城管机关将在城区人行道和市政道路划出100多个摊位,组织占道经营的摊贩竞价拍租,价高者得,得者发证算合法经营。
    
    3月6日,弋阳县城管局在城区贴出通知,称将对城区所有临时占道经营摊点通过拍租方式“定位定员”,拍租期限为一年,拍租成功后现场签订临时占道协议书,并交纳临时占道费。对于未拍租的摊点,城管部门将进行取缔并予以罚款。3月12日—21日,城管大队在其会议室举行了多次摊位竞拍活动。最终,城管部门以“城市道路占用挖掘费”的名义,收取了69家摊点的139390元竞价拍租资金。其中,28家夜宵摊点共收费101600元,41家流动摊点共收费37790元。尤其过分的是,如果经营者店面门前的路段归属拍卖范畴,那么该经营者要想维持后续的店面经营,就不得不拍下该相关路段。以李奕华夫妻店面为例,2009年该夫妇以1.4万元在胜利路租了间门面。在该次拍卖活动中,铺门口马路就被划为30平方米左右的两块,底价都是1100元,“不参与竞价买下来,别人拍去了,自己家的小饭馆还怎么开呢?”无奈,夫妻俩买下了其中一块,花了1300元,“另一块叫价太高,1900元,我资金周转不开,就没要,好在也暂时没人拍走。凭什么门口的马路还要自己掏钱,参加拍租?”
    
    
    
    房屋被强拆、世界游泳冠军遭遇城管选择性执法
    
    2011年5月,退役世界蹼泳冠军陈斌,现役蹼泳世界冠军朱宝珍站在广州花都狮岭镇溢盈湖别墅遭强拆,二人胸前挂奖牌在废墟上维权,质疑相关部门“选择性”执法。陈斌2007年购买了花都区溢盈别墅美乐径28号,于2010年推倒重建。但有关部门称不能报建,并于2011年1月30日对其强制拆除。
    
    陈斌等对城管执法提出两项质疑:一是强拆程序存在瑕疵。因为,在强拆之前,她和家人都没有收到强拆通知书。二是城管强拆是选择性执法。广州市城市管理综合执法局花都分局狮岭城管中队曾向其中10栋业主发出强行拆除通知书,但仅有2栋建筑遭到完全强拆。“小区有那么多栋别墅被认定违建,为什么只有我们两家别墅完全推倒?执法的公平性和公正性何在?”陈斌反复强调。一位知情业主道出了其中的秘密,每次有别墅被强拆之前,都有一个50岁左右的女人给被强拆的业主打电话,称人情大于天,暗示被强拆的业主拿钱来疏通相关部门的关系,可以保证违建的别墅不被强拆,即使被逼着强拆,也会给足这些疏通关系的人足够的整改时间。
    
    5.7 公民受到侵权的救济方法
    
    鉴于城管执法体制在执法过程中不断出现问题,以及公民针对城管暴力执法、野蛮执法、越权执法、滥用职权的舆论声讨(这种声讨主要通过网络舆论),作为城管的上级部门,也就是当地政府,针对城管体制以及城管执法中的问题,也在不断地探索体制和执法的改进路径。例如,如北京等地实施的大城管制度改革、对弱势群体的照顾(划定范围摆摊)、增强执法人员素质等等。但是,在现实中城市管理依靠“城管组织”的体制并没有改变,从体制上取消或改革城管并没有出现在任何一级政府的日程。
    
    
    
    针对行政执法的侵权行为,现有的救济措施仍然只能从城管执法的唯一法律依据《行政处罚法》中寻找支持。《行政处罚法》第7章“法律责任”,列举和定义了行政执法中的违法行为,包括没有法定的行政处罚依据的、 擅自改变行政处罚种类、幅度的、违反法定的行政处罚程序的、无法定执法主体资格的、不使用有效合法单据的、截留财物的、损毁财物的、造成人身财产损害的、为行政机关私利执法的、以及玩忽职守等等。而公民所能采取的救济措施为该法第一章第6条的相关规定,“公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚,享有陈述权、申辩权;对行政处罚不服的,有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。公民、法人或者其他组织因行政机关违法给予行政处罚受到损害的,有权依法提出赔偿要求”。也就是说,当遇到城管行政执法的侵权行为时,执法对象当事人可能采取的救济措施为“行政复议”和“行政诉讼”(明确涉及违法刑法的执法行为除外)。
    
    
    
    但是,从实际效果来看,从前面章节的分析中我们可以知道,首先城管执法体制本身并不是像其他行政职能部门一样有着完善的统一的体制。不仅各地组织五花八门,而且,地方的城管机构并没有上级直接对口部门。其次,城管执法本身无论是组织法还是程序法都有缺失,执法依据本身含混不清,相关解释权也在政府部门,随机性很大。与此对应,行政执法对象当事人找到明确的维权法律依据也不会很容易。第三,行政、立法和司法体制本身并没有形成分离、独立的格局,针对行政执法的有效监督机制并没有形成。因此,行政执法对象在寻求救济时,很难实现维权的目的。
    
    上述侵权案例的处理结果也反映了这一点。只有当当事人有明确的被侵权证据、或获得明确的舆论支持时,才可能获得救济,否则,大多数情况下都是推脱责任、官官相护、不了了之的结果。
    
    以郑州城管中出现的执法侵权案处理为例,2010年10月至11月间发生了4起暴力执法事件,包括:10月8日,郑州市嵩山路办事处执法中队带刀执法、打伤群众事件;10月16日凌晨,强拆残疾人李付俊铁皮房,并将其扔到市郊事件; 10月20日,郑州市五里堡办事处执法中队清理占道经营时,打伤一对卖鸡蛋灌饼的小贩夫妇事件;11月10日,76岁的菜农张会全,被执法城管掀了菜摊,连连扇脸。但是,在事后追责时全部被指为“临时工”做的 。既然是临时工做的,那么最终结果不过是开除临时工了事。
    
    但是,按照《行政处罚法》第18条及55条规定,上述城管行为即使真属于临时工所谓,也属于非法授权,而责任也该由非法授权单位承当全部责任和后果。
    
    再以夏俊峰案件为例,当侵权案件升级到司法渠道时,往往看到的是行政与司法之间的袒护行为。在该案二审过程中法院偏袒城管、暴露出来的诸多程序和实体问题。腾讯网“今日话题”栏目法律视角中针对此案判决提出3点疑问:一是夏俊峰案的六名辩方证人不允许出庭。二是街头城管是否打人问题,控方和辩方证词冲突矛盾。三是在城管办公室是否打人问题。关于三个问题,法院都单方面采信了有利于城管的证词。而三个疑点的解释都直接涉及到了审判的根基问题,是直接关系到夏俊峰是否属于自卫伤人的关键。审判暴露的程序和实体问题,无法让人相信司法审判的公正性和中立性。
    
    按照夏俊峰案的辩护律师滕彪的统计,从2000年至今有详细记录的城管打死人案件至少有18起,但是,“从来也没有一个城管被判过死刑的。”城管把公民打残打死却受不到相应的刑罚制裁甚至完全没有任何制裁,这也是城管和商贩共知共享的“社会事实” 。
    
    5.8公民对城管执法侵权行为的反抗
    
    实际上,上述对公民救济措施的不足和瑕疵,相反造成了城管滥权的肆无忌惮和扩大化,同时也造成了公民对救济措施的失望,两种结果最终造成了两个群体(城管与执法对象)之间更加激烈的矛盾和碰撞。于是,来自被侵权公民的以暴制暴的自我救济现象时有发生。
    
    
    
    崔英杰杀城管案
    
    2006年8月11日下午,海淀城管大队海淀分队副分队长李志强和同事在执法时,扣押了在那里违法卖烤肠的崔英杰的三轮车。当执法人员将崔英杰的三轮车抬上执法车,崔英杰手持小刀将刀刺入李志强的颈部。2007年4月10日崔英杰以故意杀人罪一审判处其死刑,缓期二年执行。
    
    当时北京市正进行联合整治行动。事发前10天,崔英杰已经被收缴了一辆三轮车。之后,崔英杰又借钱买了辆新车。崔英杰说:“我在胡同口摆摊时,突然来了一群人,一句话都没说,上来就抢我的车。当时我以为他们是收保护费的,就苦苦哀求他们别抢我的车,他们不理睬。毕竟那辆车是我借几百元钱买的,对城里有钱人来说可能不算什么,但对我来说太重要了。车没要到,他们一群人向我走来,指手画脚,当时我非常害怕,以为他们要抓我,这才在无意中伤了李志强。”据崔英杰称,家里比较穷,他只想靠自己的双手挣钱改变生活。“我不是故意杀人,我急于脱身,随手一挥,切烤肠用的刀就伤了李志强。我绝不是故意杀人,那就是个意外。”
    
    事发现场的录像资料画面显示,十几个执法人员围绕在崔英杰周围,崔英杰手里紧握小刀本能地舞动,口气却软弱:把车给我留下,其他你们拿走。争执的最后场面是崔英杰单膝跪地,左手仍死抓住三轮车不放。“我哀求他们,什么东西都可以拿走,就是请把我的三轮车留下,因为那是我头天刚刚借钱买的。”崔英杰在庭审中形容当时心情。
    
    
    
    沈阳夏俊峰案
    
    夏俊峰与妻子在沈阳烤肠摆摊为生。2009年5月16日,夏与妻子在沈阳市沈河区南乐郊路与风雨坛街交叉路口附近摆摊时,被沈阳市城管执法人员查处,收缴了烤肠用煤气罐。随后夏俊峰随同执法人员到城管局沈河分局滨河勤务室接受处罚。在勤务室接受处罚时,夏俊峰与执法人员发生争执,用随身携带的切肠刀刺死城管队员两名,重伤一人。2011年5月9日上午,夏俊峰刺死城管案终审宣判:夏俊峰因嫌故意杀人罪被起诉,判处死刑。
    
    庭审的焦点是夏俊峰在扎伤两名城管队员时是否挨打。在死刑复核阶段的律师会见笔录中,夏俊峰详述案发经过称:“我进门后脚跟还没站稳,后车下来一个人就很重地打我后脑勺和耳朵,我当时就蒙了。我想往外跑,打我那人堵在门口,现在知道那人叫申凯。一米八以上的。我推他想从门边跑,他一仰靠桌上,屁股靠桌上。这时张旭东从后边拽我衣领向后仰脖,我的脸已经朝门外,张抓住我后衣领,我仰脖子,申凯就一脚踹到大腿根处,很重,我一下就跪地上了。申凯从桌上拿着一个将近十几厘米的白色不锈钢杯,往我脑袋上砸。砸了好多次,不停地砸。张旭东也从后边打我,用折叠椅从后边打。我用手臂挡我脑袋,胳膊被打伤。一瞬间的事。我就急了。也碰巧,我刚出摊,还没卖货,身上带的一把折叠水果刀,还在裤兜里没用过。踹我后,我一直单膝跪地上,他们俩从上边打我。”律师问:“捅的时候他们还在打吗?”夏俊峰回答:“两人一直压着打的,一个在前,一个在后。我就没看,往上捅,乱捅,眼睛也没睁。他们向下,我往上。他们用铁茶杯、椅子、拳头打我,我用水果刀往上乱捅。”然而,法院审理过程中,对被告方证人证言均未采信。
    
    
    
    城管PK小贩:昆明群体事件
    
    2010年3月26日晚,昆明市五华区城管例行巡查,在红云路北仓市场门口,对违法占道经营者进行处理时,56岁摊主杨胜秀拒不接受处罚,在拉扯过程中,城管将其三轮车掀翻,杨胜秀倒地。此时,一些现场围观人员起哄“城管打死人了”,现场人群迅速聚集,部分群众情绪激动,不断袭击、围攻城管队员、派出所民警。至凌晨2时许,现场交通及治安秩序得以恢复。据五华区政府的通报,事件中,城管部门9辆汽车被掀翻,其中3辆汽车被人点燃;4辆先期增援警车车窗被砸坏,1辆警车被掀翻。9名城管工作人员受伤,4名公安民警被砸伤。公安机关依法强行处置,对现场涉嫌“打、砸、烧”的40人依法带离现场进行盘问。
    
    
    
    5.9关于城管执法侵权行为的相关访谈
    
    在中国社会,因为侵犯人权的现象屡屡发生在他们身上,所以城管已经成为众矢之的,网民编写了很多关于城管的歌词。一首广为流传的(2011年9月份开始流行)是:【城管之歌】找点空闲,找点时间,开着专车,出来转转。带上罚单,带上证件,掖着棍棒,马路上看看。摊上没收了一些拖鞋,中午混来了一桌好饭。收来罚款给领导数数,没收的秤砣让领导看见。常出来转转 出来转转,哪怕是砸个西瓜摔个碗,咱比起公安还是不沾滴呀,一辈子不容易呀就欺负个商贩玩玩 。
    
    
    
    在构筑本报告文字框架的同时,参与本报告的相关调研人员在2011年6-10月对河北保定、湖北仙桃和吉林长春三地随机挑选临街的40个市区的中小经营户和10个退役城管队员进行了相关访谈,就人们对城管队员直观印象和城管队员的执法现状取得了第一手资料。
    
    
    
    对经营户的访谈简要整理如下:
    
    
    
    1.当被问及“您在经营的过程中有城管队员前来执法吗?”40位受访者中有40人回答说:“有”。其中1位的说法比较形象具体:“就是收钱,挂牌子收钱,换牌子收钱,玻璃上贴字也收钱,门口摆点货也收钱,不收钱不来,比黑社会还坏,只见收钱不见办事”。
    
    
    
    2. 当被问及“收钱不给会有冲突吗?”40位受访者中有33人回答说:“会”,另有7人回答说收钱不给不会有冲突,因为他们跟城管人员有关系。33人中的一位开门店的经营户详细描述说:“不交钱,天天上门找,或者堵在门口不叫你好好营业,再不交钱,就招呼一堆人来拿东西。这对我们开门店的还算客气,对摆地摊的小贩,一般都是直接拿东西就走”。
    
    
    
    3. 当被问及“你和城管发生过冲突吗?或者你见过周围邻居和城管发生过冲突吗?”40位受访者中有4位说有发生过冲突,有34人说见过别人发生冲突,有两位回答说没冲突,也没见过。34人中的一位描述说:“隔三差五就能碰见城管折腾人,他们怂的就大吵大闹,你要对着干就麻烦,当然,他们遇见有关系的就算了,一般在街上做点生意大多也是没啥背景的,尽受欺负”。
    
    
    
    4.当被问及“经营户都是什么情况下和城管发生冲突呢?”40位受访者中有38人说收钱太多,不给就冲突,2人答案说不清楚,其中发生过冲突的4人答案模型:“拿我东西,就推推搡搡,冲突就开始了”。
    
    
    
    5. 当被问及“您在与城管发生冲突的时候,城管出示了什么法律依据?”发生过冲突的4人都说没有。其中1人说得有意思:“他们连证件都没有,什么法律依据就更别提了。电影里的伪军是啥样,他们就是啥样”。
    
    
    
    6. 当被问及“在与城管的冲突发生后,您寻求过法律人士的帮助吗?”发生过冲突的4人的答案模型是:“没有”。其中一人摆出了道理:“打官司,打不起,也拖不起,不如找熟人解决,最后都是少交点钱,或者不交钱”。
    
    
    
    7.当被问及“与城管发生冲突后,你们当地的媒体有报道吗?”发生过冲突的4人答“没有”,其中1人干脆说:“地方报纸都是报道城管队整顿城市的好业绩,哪会报道这些啊!”
    
    
    
    8.当被问及“与城管发生冲突后,城管队员会受到他们单位的纪律处分吗?”发生过冲突的4人回答说“这不可能”,其中1人回答:“事闹大了,也许会开除,扣工资”。
    
    
    
    9.当被问及“您听说过本地城管打伤人或打死人的事情吗?”40位受访者中有30位的答案模型是:“听说过,但没听说过打死人”,10位回答:“没听说过”。其中1位说:“老能在网上看见城管打死人的故事,但我们所能看见的主要是推推搡搡,小冲突”。
    
    
    
    10.当被问及“你们的城市里有没有人因为拆迁和城管发生冲突?”40位受访者有5位的答案模型是:“有”,有24位的答案模型是:“知道城管参与,但没听说打架”,有11位的答案模型是:“拆迁时,不搬家的估计都要强行搬家,估计会打”。5位中的1位说:“我舅舅因为补偿不合理,不搬家,拆迁时打了强行搬东西的城管,被拘留了”
    
    
    
    对退役城管队员的访谈简要整理如下:
    
    
    
    1.当被问及“你们城管队员经常和被管理户发生冲突吗?”10位受访者有9位的答案模型是:“经常吵吵闹闹”,1位说:“偶尔发生冲突,不算经常”。
    
    
    
    2.当被问及“您或者您的同事殴打过被管理户吗?”10位受访者有8位的答案模型是:“同事殴打过,我没有”,1位受访者说:“打过”,1位受访者说:“没有”。
    
    
    
    3.当被问及:“你们出去执法,如果碰上被管理户不配合,一般怎么做?”10位受访者中的9位的答案模型是:“扣东西”,1位说:“交给队长办”。9位中的1位说:“多去几个人,把东西拿回来,就由不得他们(被管理户)了”
    
    
    
    4.当被问及:“你们出去执法,有没有拿上相关证件和法律文书?”10位受访者答案模型均是:“不拿”,其中1位做了详细解释:“我们只有单位发的一个胸牌,以前发过工作证,现在换成胸牌了。我们的衣服就算证件,反正也不是警察。出去办事也不拿法律文书,顶多复印一个收费标准,反正目标就是为了收钱”。
    
    
    
    5.当被问及“你们城管队员与被管理户发生冲突以后,有受到单位惩罚的吗?”10位受访者有3位的答案模型是:“没有”,有2位的答案模型是:“有”,有5位的答案模型是:“听说以前的同事有被开除的”。3位中的1位说:“一般发生冲突后,如果当事人不告不闹,我们领导也就假装不知道,谁能完成任务就是优秀的,其他次要”。
    
    
    
    6.当被问及“你们地方上搞拆迁,城管队员出动吗?”10位受访者有10位的答案模型是:“出动”,其中1位说:“拆迁时,警察在外围警戒,干活的主要是我们,我们主要负责把没有搬家的人赶出来,把人家的东西搬出来,都是得罪人的活”。
    
    
    
    以上访谈范围比较小,但可以管中窥豹,在中国大陆,城管频繁侵犯人权的案例比比皆是,但由于言论和新闻管制的原因,被官方媒体公开报道出来的大多是一些性质极端恶劣的或者引起网络极度关注的案例。同时,城管制度在一定意义上属于地方性制度,所以地方当局出于“维护稳定”的需要,也尽量禁绝此类案例披露于各种媒体。如果城管侵犯了公民的合法权利,发生了严重冲突,酿成了社会事件,地方政府往往不是积极地依法处理、允许公开报道,而是采取息事宁人的态度,指令地方媒体不得报道,甚至庇护侵权者。城管和警察同为政府工作者,在地方政府的统一安排下,城管在执法的过程中往往借助警察的力量,警察在执法的过程中也会借助城管的力量,这就容易使两者官官相护,沆瀣一气,所以城管违法的成本比较低,在城管侵犯公民权利案件发生后往往得不到严肃的惩罚。警察对那些具有明显违法的城管队员的处罚经常是看人情,走过场,能从轻处理的就从轻处理。只是有些性质极端恶劣的案例引起了网络的极度关注,警察对违法的城管队员的处罚才能相对公正一些,但是大部分城管侵权案例的最终调查结果和处理结果依然难以见诸媒体。在某种意义上可以说,警察和官方媒体对城管侵权案的包庇也是城管队员屡屡侵犯人权的原因之一。
    
    5.10 救济措施及其效果
    
    如前所述,城管综合执法的唯一的所谓法律依据是为“行政处罚法”。城管执法时必须依据“行政处罚法”所规定的以下原则:法定原则,即法无明文规定不处罚,行政机关必须在法定职权范围内实施行政处罚,行政机关必须遵循法定程序实施行政处罚,违反法定程序的,行政处罚即无效(“行政处罚法”第三条)。公正、公开原则,即设定和实施行政处罚必须以事实为依据,与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当;对违法行为给予行政处罚的规定必须公布;未经公布的,不得作为行政处罚的依据(“行政处罚法”第四条)。处罚与教育相结合原则(“行政处罚法”第五条)。
    
    当行政执法机关(城管综合执法机关)执法行为违背上述行政处罚法所规定的原则和程序时,受到行政处罚的“公民、法人或其他组织可依据行政处罚法获得救济途径。“行政处罚法”第六条规定,“公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚,享有陈述权、申辩权;对行政处罚不服的,有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼”。“公民、法人或者其他组织因行政机关违法给予行政处罚受到损害的,有权依法提出赔偿要求。”此外,“行政处罚法”第四十二条规定,当当事人受到“停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚”时有要求举行听证的权利;“当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的,依照治安管理处罚条例有关规定执行。”而“行政诉讼法”规定则第二条规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。“行政复议法”第二条规定“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益,向行政机关提出行政复议申请,行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定,适用本法”。也就是说,当事人的救济途径包括行政复议、行政诉讼、听证会或者寻求治安管理处罚条例的保护。
    
    如果按照法律规定,上述的途径确实为行政处罚当事人提供了救济途径。可是,实际当中往往效果并不佳。以下问题阻碍了救济途径的有效性:
    
    首先,寻求救济的成本问题。对许多当事人来说,比如针对流动商贩的踢摊、抢走货物和工具等城管行为,往往就是几十块、上百块的价值损失,但行政复议、行政诉讼则费时费力,花费更多的成本,得不偿失;更为重要的是,流动商贩需要的是生存的权利,这不单单是简单的摊子和货物的问题,要求行政复议或行政诉讼的后果是不可能再从事相应的谋生途径,除非当事人想彻底退出这一谋生路径,否则永远处于城管执法的管辖之下。第二,官官相护以及当事人对官官相护的畏惧感和失望感。我们知道,中国尚不能称之为民主政治国家,公民手中并没有足够的监督政府公共行政以保护自己权利的途径,以至于执法不公的现象普遍存在。即使申请行政诉讼或行政复议,能够胜诉的可能性并不大。第三,城管执法的两个主要对象——摊贩和违章建筑所有人,其本身行为或所谓“违法建筑”往往处于合法和违法的边缘,个人行为要想与地方法规(行政处罚法给予了地方制定地方法规以规定具体行政处罚的权力)相抗衡,难度可想而知。第四,技术或专业上的困境。中国法制体系还不完备,公民维护自己的权利,没有相应的律师救助或旨在维护公民权利的公民组织的帮助,要想克服申请行政诉讼、行政复议的技术难度、法律的专业难度和举证难度,都非常不现实。第五,公民在遭到城管暴力执法时,唯一能经常被利用的途径是寻求110警察的救助。这是在中国110系统普及的利处。但是,很多时候,警察只能对现场暴力行为进行制止,对其他所谓执法行为,没有干预的权力。更何况,在城管权力过大的背景下,警察也会出现自身难保的现象。如2011年1月昆明警察张俊在阻止房屋强拆时被城管打断腿 。
    
    
    
    
    
    六、未来改革方向
    
    鉴于城管执法体制的制度弊端以及对人权的侵害,参考国外城市管理的相关做法,未来中国城市管理应该在沿着以下几个方面的路径进行探索。
    
    6.1、停止相对集中行政处罚权制度的全面推行
    
    相对集中行政处罚权制度实施(城管综合行政执法体制)的出发点在于对行政执法体制的改革。但是从城市管理综合执法制度的实践来看,并不是成功的。
    
    从法制角度来讲,城管综合行政执法制度的实施,既不具有健全的行政组织法制,也不具有健全的程序规则,无论是权力来源合法性还是程序性立法,都是缺失的。即使从作为其初衷的行政改革的效果角度来看,既没有解决执法机构林立,也没能解决职能交叉、行政效率低下的问题,相反带来更多的行政执法机关之间的权力冲突。进而,由于整体上的法制问题,导致了城管综合行政执法方式上的暴力执法化、野蛮执法化倾向,以及与城管执法行为伴随的大量的侵犯人权的现象。
    
    但是,即使是在法制、体制、效果来讲都充满硬伤的城管综合执法制度,却在2002年8月根据国务院“关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定”(国发[2002]17号)文件划一性地在全国全面铺开。姚爱国的研究文章评价道 :国务院通过国发[2002]17号文件,将相对集中行政处罚权的决定权一次性地“批发”给了各省、自治区、直辖市人民政府。相对集中行政处罚权在并未成熟的情况下走上了“跨越式”发展道路。
    
    对于这样一个怪胎,本报告撰写人主张进行必要的行政体制改革,以使我们的城市管理更加科学化、文明化、人性化。的即使暂时不能全面取消,也应该立即取消一刀划一式地全面推进相对集中行政处罚权的做法,将城管领域的管理体制的决定权彻底交给城市本身,作为自治的范围,自行决定管理方式和管理体制。进而,整顿、清理已经进行的相对集中行政处罚权工作,使得不合理地集中的处罚权回归原有专业执法机构。
    
    6.2、公共行政价值取向的重新定位
    
    中国传统的公共行政,其核心理念在发展观角度上仍然对应于经济增长主义,将其目标定位于国家为中心,单纯追求效率和经济等管理层面的价值。具体到城市管理领域上,单纯追求城市的“繁荣”和城市的“秩序”,并且将其城市秩序和城市繁荣的建立基础定位于政府为主导的模式上,而忽视表面繁荣和秩序背后掩盖的城市弱势群体的生存危机和生存困境,忽视弱势群体自身的内在发展。经济尺度固然是城市发展的目标,但是,这个目标应该从属于人的发展这个本源方向,进而,人权保护必须高于经济发展。
    
    具体而言,在城市化已经成为不可避免的趋势,不同出身的阶层共同组成城市市民的背景下,城市管理不能再单单追求单纯的表面繁荣和秩序,而应该重视城市中各阶层民众的利益,尤其是普通民众和弱势阶层的利益,并通过普通民众和弱势阶层的自身成长以谋求城市的真正的内在的发展。具体到城市管理执法领域,则充分平衡城市秩序、城市繁荣与普通民众、弱势群体的生存权的两者利益。只有通过为城市中的弱势群体创造更能获得健康、教育、收入、尊严的生存环境,创造更大的自由选择度,才能让城市中必然存在的弱势群体从城市中受排挤的一员成为真正的城市的主人,并因此使得城市获得真正的繁荣。而不是表面光鲜的虚假的繁荣。
    
    6.3、城市管理的司法化
    
    中国城管执法中的大量人权侵害事件的发生,根源于城市管理相关法制的不健全以及城市管理执法队伍本身的问题,要想实现人权保护以及避免侵权的持续 发生,必须从上述法制以及执法队伍这两个根源解决问题。借鉴国外城市管理的通行惯例和经验,城市管理的司法化必然成为未来中国的选择方向。具体而言,城市管理的司法化包括:
    
    一是确立严格、健全的城市管理的法制体系。中国原有的城管综合执法体制的一个最大问题就是其无论在组织体制上还是在程序原则上都存在合法性的缺失。严格健全的城市管理法制体系,则保障了依法行政原则。同时,在城市管理法制体系建设过程中,要确保相关法规与国际社会人权理念以及相关人权保护公约之间的协调性。遵守国际社会所通行的人权理念以及所签署的国际公约,是中国作为国际社会一员的责任和义务,中国城市管理相关的任何法规和规定,都不能与上述理念和公约发生冲突。
    
    二是司法机关介入城市管理。就当前而言,虽然世界各国、各地区的城市管理模式各不相同,比如香港就有小贩管理队,但从西方普遍的城市管理惯例来看,城市管理行政执法的任务主要是由警察机构来承担。也就是说,在西方警察的职能基本涵盖了我国城管的职能。包括纽约、巴黎、东京、新加坡等城市,既没有城管局,也没有城管执法队。实际上,我国现行城管所行使的大部分权力实际上是警察权,具体而言就是城市公物警察权。未来中国城市管理的改革方向,从国家角度来讲,应该是通过建立警察和法院的协作体系来完成。
    
    三是城市管理严格依据城市管理相关法制体系而实施。有法不依是中国行政执法领域中普遍存在的问题。法律可以说是公民保护自己人权利益的最后挡箭牌。只有做到严格执行相关法律,把违法的城管队员绳之以法,才能保证不因对法律的歪曲或对法律的无视而产生人权侵害。
    
    6.4、城市自治与城市管理的公民参与
    
    广泛基础上的城市秩序和城市繁荣应该是融合了更广泛阶层,包括普通市民和弱势群体的利益和生存权利的秩序和繁荣,同时也是吸取了更广泛阶层参与而建立起来的秩序和繁荣。
    
    城市管理所追求的利益,不应该是以等级行政系列为特征的国家权力所决定,而是由以参与为基础所建立的自治体系来决定。也就是说,城市的利益的定位和城市的事务管理,由该城市的市民自己来决定,不应该继续由上级国家权力来决定,也不依靠来自上级的国家权力来建立。相应,未来城市管理的机构,不再是作为中央政府的分支机构而派生出来的,而是完全依据地方的实际利益和地方的实际管理事务的需要而建立起来的,其任务和职责完全服从于城市自治体。
    
    其次,城市管理的决策过程吸取广泛的公民参与。城市的自治,是来自市民的自治,要求市民的广泛参与,将政府置于市民的直接监督和控制之下。城市管理内容涉及社会生活、环境保护、经济发展和基础设施等众多领域,无论是相关秩序和管制的建立,还是相关公共服务和公共物品的提供,都涉及和影响到广泛的市民利益。相关的决策过程,都应该吸取所有不同的利益相关者的参与。例如,针对摊贩的政策过程,不应该由政府自己来决定,也不该由城市中产阶层来决定,而是包含了摊贩参与下的决策过程。社区的秩序,包括哪个街路应该允许摊贩存在,哪个街路需要或不需要摊贩,应该由该社区所有利益相关者的参与和博弈之下来决定。
    
    第三,城市管理:从统治到治理。在20世纪90年代以后,人类政治正发生变化,即人类政治过程的重心正从统治走向治理。政府不再完全垄断一切合法的权力,国家已经不能通过自己的行动解决所有的问题。政府之外的其他任何社会系统都将参与和承担经济与社会调节,维持社会秩序。也就是说,城市管理可以不再按照传统的模式那样依靠国家的强制力量来实现,从事管理活动的主体可以是政府、也可以是民间组织,包括各种私人部门和公民自愿团体,后者将承担越来越多的原来由国家承担的责任 。
    
    我们看到,在城管执法中受到人权侵害的恰恰是那些无法参与城市决策过程的弱势的、普通的市民群体,只有让他们自己成为城市的主人、自己拥有足够的能够保护自己的权利时,他们才能抵御和抗衡来自国家权力的侵害。
    
    
    
    参考文献
    
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    注释:
    
    姚爱国、论相对集中行政处罚权、2004苏州大学硕士论文、http://www.chinalawedu.com/news/21606/13800/143/2006/4/li4511121150171460021608-0.htm;
    
    
    姚爱国、 论相对集中行政处罚权、2004年苏州大学硕士论文、http://www.chinalawedu.com/news/21606/13800/143/2006/4/li4511121150171460021608-0.htm
    
    行政执法、2009.10.16、http://bk.mylegist.com/1622/2009-10-16/1073.htm l;
    
    刘卡、城市管理综合行政执法研究、2010.12.28、http://www.gx-law.gov.cn/news_show.asp?id=12518;
    
    姚爱国、论相对集中行政处罚权、2004苏州大学硕士论文http://www.chinalawedu.com/news/21606/13800/143/2006/4/li4511121150171460021608-0.htm;
    
    姚爱国、论相对集中行政处罚权、2004苏州大学硕士论文http://www.chinalawedu.com/news/21606/13800/143/2006/4/li4511121150171460021608-0.htm;
    
    杨解君、张黎、法治视野下的城管综合执法体制研究、南京工业大学学报2 009.12;
    
    姚爱国、论相对集中行政处罚权、2004苏州大学硕士论文;http://www.chinalawedu.com/news/21606/13800/143/2006/4/li4511121150171460021608-0.htm;
    
    深圳城管执法系统编制缺口近半、深圳晚报、2010.10.7、http://news.sina.com.cn/c/2010-10-07/081121226684.shtml;
    
    天津组建千支城管文明督导队、2011.03.09
    
    http://news.enorth.com.cn/system/2011/03/09/006073318.shtml;
    
    东莞将清理城管编制,至少还缺2300名执法人员、2008.06.10、
    
    http://news.sohu.com/20080610/n257383463.shtml;
    
    铜陵市开发区城管执法大队招聘城市管理协管员、2011.04.26
    
    http://www.chbang.net/ahzp/ahzk/2011/0426/1164.html;
    
    姜洪涛、论我国城市管理综合行政执法体系的构建、吉林大学2009年硕士论文、中国知网;
    
    戴维新、从“南京模式”看“大城管”体制,城市管理与科技、2009.6;
    
    姚爱国、论相对集中行政处罚权、2004苏州大学硕士论文、http://www.chinalawedu.com/news/21606/13800/143/2006/4/li4511121150171460021608-0.htm;
    
    北京市城市管理综合行政执法局网站、http://www.bjcg.gov.cn/cgzz10/;
    
    城管“借法执法”、 http://news.163.com/41215/3/17K3R5TT0001124T.html;
    
    深圳城管执法系统编制缺口近半、2011.10、07
    
    http://news.cn.yahoo.com/ypen/20101007/40552.html;
    
    应松年、论依法行政的基本条件、国家行政学院学报、2008.4;
    
    熊文钊、综合行政执法体制的若干问题研究、中国法学会行政法研究会2008年年会论文集下册、2008.9;
    
    门头牌匾审批权划归城管部门、2009.09.01、
    
    http://www.globrand.com/2009/269839.shtml;
    
    设置户外广告、门头牌匾审批流程、http://xxgk.bincheng.gov.cn/zfbmxxgk.asp?id=AO34&dirid=4.1;
    
    2005年度滨州市城市管理行政执法局述职述廉报告、http://www.bzzfj.gov.cn/Article/ShowArticle.asp?ArticleID=254;
    
    城管是否有权对店名门头牌匾收费?2010.03.19
    
    http://www.xuancheng.gov.cn:6060/bbs/viewthread.php?tid=10520;
    
    城管这样收费合理吗?2010.05.26、
    
    http://zhidao.baidu.com/question/155503095.html?an=0&si=1;
    
    我的牌匾 谁的门面、2011.01.10
    
    http://news.cntv.cn/program/jiaodianfangtan/20110110/114645.shtml;
    
    [英]威廉•韦德、行政法、中国大百科全书出版社.1997;
    
    “人的网络安全”组织编写、人权教育手册、三联书店、2005、p17;
    
    “人的网络安全”组织编写、人权教育手册、三联书店、2005、p6;
    
    “人的网络安全”组织编写、人权教育手册、三联书店、2005、p66
    
    网曝辽宁城管打死普通市民 目击者称城管像疯子、2011.5.13;
    
    http://news.sohu.com/20110513/n307433115.shtml;
    
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    城管队员被指围殴当事人致死 官方称死因待鉴定、2011.5.12http://news.sina.com.cn/s/2011-05-12/221222454225.shtml;
    
    山东泗水城管打死六旬老人 官方称其为“激动死”、 2011.6.10
    
    http://news.china.com/social/1007/20110610/16587605_1.html;
    
    网传泗水城管打死老人 城管否认 警方介入、2011.6.7、http://www.dzwww.com/shandong/sdnews/201106/t20110607_6401635.htm;
    
    城管与摊贩争执 向老人眼睛撒辣椒面2009.3.12、http://news.qq.com/a/20090312/000077.htm;
    
    书店老板被城管殴打 老干部一路追赶讨说法2010.5.19、http://news.sina.com.cn/s/2010-05-19/103720303526.shtml;
    
    郑州嵩山路办事处城管与摊贩冲突 被指带刀执法、2010.11.13、http://news.qq.com/a/20101113/000144.htm;
    
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    城管殴打女童:网友上传女童被打吐血视频、2010.5.20、http://news.9ask.cn/xzss/xsdt/201005/686101.html;
    
    城管当众殴打8岁女童致吐血?2010.5.20、http://news.9ask.cn/xzss/xsdt/201005/686116.html;
    
    8岁女童街上遭殴:城管否认打人、2010.5.20、http://news.9ask.cn/xzss/xsdt/201005/686113.html;
    
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    贵阳女游客因拍摄三亚城管粗暴执法遭围殴、2010.12.14、http://news.qq.com/a/20101214/001729.htm;
    
    三亚城管殴打游客事件、2010.12.15
    
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    城管大人:给谁打电话?掰断你手指!2011.7.25、www.news110.cn/News-6661.html
    
    女子拍城管执法被打并遭“拉裤链搜身”、 2011.4.29、http://news.e23.cn/Content/2011-04-09/201140900060.html;
    
    兰州小摊贩向城管交“保护费”、2007.4.3、 http://news.sohu.com/20070403/n249152121.shtml;
    
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    郑州一月四次城管打人 担责者均为“临时工”、2010.11.13、 http://news.qq.com/a/20101113/000052.htm;
    
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    旱区群体事件 城管与小贩冲突、2010.3.29、
    
    http://info.ep.hc360.com/2010/03/29085383969.shtml;
    
    http://t.qq.com/p/t/97536104821961
    
    报告作者或助手与中小经营户的面谈,姓名与其他个人资料予保密,吉林长春,2011年9月X日。
    
    报告作者或助手与中小经营户的面谈,姓名与其他个人资料予保密,吉林长春,2011年9月X日。
    
    报告作者或助手与中小经营户的面谈,姓名与其他个人资料予保密,吉林长春,2011年9月X日。答案模型为本报告作者总结,非受访者原话。
    
    报告作者或助手与中小经营户的面谈,姓名与其他个人资料予保密,吉林长春,2011年9月X日。答案模型为本报告作者总结,非受访者原话。
    
    报告作者或助手与中小经营户的面谈,姓名与其他个人资料予保密,河北保定,2011年10月X日。答案模型为本报告作者总结,非受访者原话。
    
    报告作者或助手与中小经营户的面谈,姓名与其他个人资料予保密,河北保定,2011年10月X日。答案模型为本报告作者总结,非受访者原话。
    
    报告作者或助手与中小经营户的面谈,姓名与其他个人资料予保密,河北保定,2011年10月X日。答案模型为本报告作者总结,非受访者原话。
    
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    报告作者或助手与中小经营户的面谈,姓名与其他个人资料予保密,湖北仙桃,2011年6月X日。答案模型为本报告作者总结,非受访者原话。
    
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    报告作者或助手与中小经营户的面谈,姓名与其他个人资料予保密,湖北仙桃,2011年6月X日。答案模型为本报告作者总结,非受访者原话。
    
    报告作者或助手与中小经营户的面谈,姓名与其他个人资料予保密,湖北仙桃,2011年6月X日。答案模型为本报告作者总结,非受访者原话。
    
    报告作者或助手与中小经营户的面谈,姓名与其他个人资料予保密,湖北仙桃,2011年6月X日。答案模型为本报告作者总结,非受访者原话。
    
    警察被打断腿房子遭强拆 城管称“打的就是警察”、2011.01.04
    
    http://news.xinhuanet.com/local/2011-01/04/c_12942327.htm
    
    姚爱国、论相对集中行政处罚权、2004年苏州大学硕士论文、http://www.chinalawedu.com/news/21606/13800/143/2006/4/li4511121150171460021608-0.htm;
    
    李惠斌、全球化与公民社会、广西师范大学出版社、2003.4、p66-74;
    
    2011年11月25日
    
    首发维权网,原文网址:http://wqw2010.blogspot.com/2011/11/blog-post_5808.html (博讯 boxun.com)
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