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解除行政审批枷锁,更要制约权力大棒
(博讯北京时间2011年11月20日 转载)
     稿源:南方都市报
    
    解除行政审批枷锁,更要制约权力大棒


    11月14日,国务院召开深入推进行政审批制度改革工作会议,总结十年行政审批制度改革。会议指出,十年里我国一共取消了2183项行政审批,共计占原有审批事项的60%以上。数据上看,成绩很大。但是对于普通人而言,却感到行政束缚并没有减少,反而有所增加。那么作为政治体制改革的重要一环,行政审批改革应该如何继续深化,建立服务性政府的关键又是什么?本报专访了中国人民大学公共管理学院毛寿龙教授。
    
     行政审批改革有成绩也有反复
    
     南方都市报(以下简称南都):温家宝总理总结国家行政审批制度改革,提出要继续深化改革,回顾我们十年的行政审批制度改革,我们应该如何评价?
    
     毛寿龙:应该说这十年里面行政审批从数量上来说已经减少很多了。原来先是清理没有法律依据的行政审批,然后又削减有法律依据的行政审批,还有相当一部分是下放到下级政府了。这对于改善投资环境,规范政府的审批行为还是非常有帮助的,公共服务水平是提高了。但如果纵向比较,中国还不是投资环境最好的国家。经济自由度指数可以看出来,中国香港是比较好的,发达国家基本上都是比较好的,我们还是很有限度的。而且在行政审批制度领域里面,贪污腐败、行贿受贿还是非常明显的。值得注意的是,在取消审批的同时还有几个增长的趋向。原来可能不管的一些事情现在又开始管起来了,尤其在商业利益比较明显的地方,公共卫生领域是明显的例子。虽然金融业审批现在开始稍微放松了,但是管制还是很严,像企业上市还是审批制,贷款额度也要审批,国土资源更不用说了。还有很多实质性的领域,不仅是没有下降反而还有所增加。另外一个不好的倾向是审批取消之后,形成了新的类似审批的管制制度。以管理来替代审批,这个也是比较严重的。甚至有些领域目前法律规定仅是一个备案的问题。一些大的项目,有民事合同以后,它应该是不用审批,备案就可以了。但是不少行政机关用备案来替代审批。因为没有备案就认为这个合同是不合法的,这个也是一个非常大的问题。还有一个就是事后的管理,不批并不意味着不管了,不批之后反而还严格管理。所以当前行政审批制度改革很难说已经做到了规范行政权力。
    
     南都:现在我们还是看到很多新的行政干预市场的措施,比如说住房限购令,这是否就是你所说的原来的不管的又开始管,实际是另类的新的审批制度?
    
     毛寿龙:确切地说限购政策连行政审批都不是,实际上比行政审批还要严格。行政审批好歹你审批合格还可以吧,但是这个连审批的机会都没有。比如说像美国购买枪支要审核一下你这个人好不好,这是个审批的问题,最后给你个持枪证,中国的猎人也有猎人持枪证。但是这和现在中国对住房购买的这种完全控制不一样。房子限购是这个问题,包括像北京买车的摇号也是。还有出租车的管理都是很严格的。现在是一边放开一部分,其他的管住。
    
     技术有改进,权力约束依旧不足
    
     南都:这是否说明当前深化行政审批制度改革的同时,还有一种加大行政干预的逆转化趋向?
    
     毛寿龙:这确实是比行政审批还要倒退。原来都是领导说了算,直接发个文就禁止了,压根没审批。现在有点允许,就是审批走程序。按道理,审批取消之后你自己做就可以了。限购这些措施其实又回到第一步去了,行政审批还是第二步的事情。之所以出现这种逆潮流倒转的行为,有两个方面原因,一个是权力管制的问题,一个是自由问题。实行管制的话要尽可能把权力约束住,否则连权力都管不住的管制其实是在制造麻烦。
    
     南都:看起来,我们似乎是一边改进,一边又在倒退,这到底是一种怎么样的情况?
    
     毛寿龙:用学术的语言讲,这个是具体的行政技术上有所改进,但是更深层的制度因素没有解决。我们需要很多真正能管制权力的措施。原来审批是对老百姓管制,那现在就需要反过来,通过审批程序来对权力进行规制。当然规制本身也有形式化的趋向,同时取消了审批之后由于权力无形的大棒依旧存在,所以老百姓并没有摆脱约束。举一个例子吧,这也是许多投资者感到纳闷的事情。投资项目有很多需要审批,但是审批程序往往和商机是不一致的,所以经常出现商机来了审批下不来,商机没了,审批又下来了的情况。这就会造成投资者的行为越来越短期化,是一个非常大的问题。你现在看许多企业家的行为很多都是短期化的行为。因为他不知道什么时候执照会被吊销,也不知道什么时候能批准。这种情况之下,很多企业家更多地会去选择某个领导的权力保护,让他免于行政管制和行政权力的侵害。
    
     南都:也就是说权力行使的技术有了很大改进,但是对其限制本身并无太多改进?
    
     毛寿龙:行政的技术层面改进了很多。包括建筑物都有很大的改善,政府原本在密室里审批,现在都是行政服务大厅当场给你办。而且对于权力部门的着装,言谈举止,包括风纪的监督,投诉也是很多的。对他们公务活动期间的消费行为的限制,比如不让他们喝酒,不能吃请,来约束他们的行为,的确起到了非常好的作用。但是政府工作人员和民众之间总是处于一种不对称的局面。只要权力不对称继续存在,那么我们总是会一边看到技术改进,一边看到类似限购这样的直接权力干预。
    
     但是,即使是这样,列宁的这些论述也仍对中共和毛泽东产生了程度不同的积极影响。也许像孙中山那样认为民生主义就是社会主义,也就无需社会主义物质基础论了。但对当时的中共来说,这是行不通的。事实上,社会主义物质基础论的引进至少有三大功能。一是它以马克思主义的逻辑证明了共产党参加领导的三民主义社会阶段的历史必然性和必要性,而这也就是新民主主义社会阶段的历史必然性和必要性。二是它使新民主主义社会论具有了更充分的意识形态正统性和合法性,因而也就更能为全党所接受。三是它具有遏制党内“左”倾错误思潮的重要功能。因为既然设定了新民主主义社会的前途是“社会主义”,那就只有社会主义物质基础论才是遏止企图超越新民主主义社会阶段的“左”倾错误的最有力的理论武器,尽管它在政治力量面前也有可能暂时失效。所以,相对于新民主主义社会论和中国共产党来说,社会主义物质基础论的这种引进和运用,无疑是一种重要的推动和进步。
    
     服务性政府关键在于约束权力大棒
    
     南都:温总理也特别强调了创新行政审批方式,推进服务型政府改革,那么需要我们怎么做,服务性政府能否规范权力?
    
     毛寿龙:创新服务性改革完善相关的一些管制,明确什么是审批的服务的职能。比如说环保领域,可以主动向企业提供一些相应的服务。什么叫行政服务?不是我坐等着你来找我,而是我主动去找你登门服务。政府不是事后处理,跑去骂人罚款,而应该是在项目开始的时候,就主动找企业,开展环评,还有消防,楼盖好之后,再去找哪些地方没有按消防标准来做,其实已经晚了,应该在盖楼的时候就开始介入指导服务。而且即使是来检查的时候也应该先有一个预警,说你哪有问题及时给你指出来,然后及时纠正,而不是上来就罚。所谓的服务型的执法,是指把这个法律不作为一个外部监督的力量,而是内在的引导规范力量。建一个大楼涉及消防环保诸多方面,执法部门就应该在盖的过程中告诉你,有哪些问题,要怎么解决,这样才叫服务型执法。从惩罚性的执法走向服务型的执法,这是非常重要的。这样的话实际上也可以改善执法人员那种高高在上的样子。因为你本身就是公仆嘛。如果做不到的话那就有相应的考核措施。同时还需要一些深层的东西,尽可能建立一些制度机制以去除老百姓手上无形的手铐。废除审批比较容易,但是去掉他们无形的手铐很难。因为这需要首先去掉官员手上无形的大棒。我们现在是技术上绑住了官员的两只手,但是他们手上还是有大棒,而且他可能还有别的武器。不解除这些,行政审批制度改革无法成功。这个需要靠政府行为的公开化和透明化,而且有一些相关的政治体制的改革来平衡政府官员和老百姓之间的关系。官员需要实行任期制的就实行任期制,否则和企业越来越不对称,管事的人在一个位置坐久了的话总是有办法来破坏法律的。
    
     南都:也就是说行政服务改革还是不够的,限制权力需要更深层次的改革?
    
     毛寿龙:对,原来通过审批制度把老百姓铐住双手了。行政审批改革之后,我们是想把这个锁铐在官员手上,把原本铐在老百姓手上的手铐松开。但是我们并没有拿掉官员手上无形的大棒,官员依旧强势,而且随着行政资源的扩大,他们更厉害了,即使是把官员的手铐起来,无形的大棒在手,想砸你还是可以砸你。所以不仅是个行政审批制度改革的问题,实际上是政府治理之道的变革问题。
    
     南都:是否可以说权力的约束、规范,包括怎么样去立法,规定什么需要审批什么是不需要审批,这些方面可能是比完善服务型政府还重要?
    
     毛寿龙:应该是多方面相互推进的。首先应该是技术上来界定每一个权力行使程序,行使时限,行使条件,确定好一个工作流程。大家都明确了流程,知晓了规则标准以后,实际上权力也就被规制了。一个警察站在路中间指挥交通时权力很大,但是有了红绿灯警察就没这方面的权力了。所以我觉得具体的规则对行政审批的规范,工作流程的具体化,细致化,这个是非常重要的。第二点,我觉得服务型政府的建设要把政府的行政审批的力量,管制的力量以及监管的力量都要当做公共秩序的组成部分。比如说环境保护,你不要高高在上去罚钱,好像罚了钱就解决问题了,你要当做一个企业投资环境的有机组成部分,以内在的方式提供服务,而不是说我就是来管你的,你就是天生违法的,我就是猫捉老鼠。执法人员,不是处罚人员。这是服务型政府,服务型执法的一个非常重要的含义。如果没有这个理念,也没有一个相关的制度去程序上保障的话,行政审批制度改革依然是很麻烦的。再往上一个层面就是宪政层面的变革,这需要有一些信念。权力要在老百姓手上,官员唯一的权力就是提供服务。这需要一个长期的过程。 (博讯 boxun.com)
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