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明晰标准落实监督,深化预算制度改革
(博讯北京时间2011年11月18日 转载)
    稿源:南方都市报
    
     11月16日国务院原则通过了《中华人民共和国预算法修正案(草案)》,曾引起热议的《预算法》修订一事终于正式拉开帷幕。 (博讯 boxun.com)

    
     本次修改的基本原则有五项,其中最引人注目的是第一项“增强预算的科学性、完整性和透明度。各级政府的全部收入和支出都要纳入预算。除涉及国家秘密的内容外,各级政府和各部门的预算、决算都要依法向社会公开”。
    
     预算完整性向来是争议的焦点,现行《预算法》中的预算是不完整的,因其只对预算收支做了粗略的范围规定,所以仅有部分政府收支纳入预算接受人大审批和监督,仍存在着规模十分可观的预算外收支。本次修改的基本原则中提及“各级政府的全部收入和支出都要纳入预算”,若果真如此,就意味着预算外收支将成为历史。
    
     不过,上海财经大学教授蒋洪曾指出,《预算法》修改稿规定预算收入包括税收收入、依照规定应当上缴的国有资本收入、政府性基金收入、行政性收费收入以及其他各项政府收入五项,而事业性收费收入、社会保障收入等相当一部分收入仍然未被纳入预算。即使不谈这完全未被纳入的部分,即使已被纳入的国有资本收入仍是依照规定上缴,而现在95%的国有资本收入似乎不用上缴预算的。这样一来,“全部”就大打折扣变成“部分”甚至“小部分”,预算外收支仍将大行其道。若要真的实现“全部”收支纳入预算,应对国有资本收入上缴的相关规定作出修改,明确至少其中大部分需上缴纳入预算,并将事业性收费、社会保障等收入均一一列入,对其他各项政府收入也需作出具体说明,不能让模糊的概念将“全部”收支纳入预算的原则稀释。
    
     除了预算完整性,最受关注的非透明度莫属。财政预算公开是财政透明的最基本要求,与民众息息相关的民生支出、政府的三公经费等等,均须公开受到公众监督。在过去政府预算被认为是国家秘密,所以在1994年的《预算法》中对预算公开并没有明确规定。
    
     近年来舆论对预算公开的呼声日高,而政府也确实做了一些尝试和努力,但要将预算公开明确写入《预算法》方能为其提供最基本的法律保障。如今看来,预算公开写入条文已是板上钉钉的事,问题在于怎么保证预算公开的落实。
    
     首先,“除涉及国家秘密的内容外”这个限定条件,如果缺乏相关规定,很可能被人钻了空子,令预算公开力度大减。我国的涉密内容由各单位保密委员会确定,应有相关法律法规与新预算法配套出台,规定各部门和各级政府具体到涉及什么级别、什么内容的国家秘密不能公开,不然难免会出现把不想公开的都纳入国家秘密的情况。如今年国务院要求各部门公开三公经费,外交部以涉及国家秘密为由拒绝公开,那么这套配套法规就应涵盖是整个外交部的预算都不能公开还是某一部分内容不能公开。
    
     其次,对于预算公开的时间限制、披露哪些信息方为公开、应详尽到何种类别级次的款项、应以何种方式公开等等均应有具体规定。预算公开必须保证是及时、具体且通过公众都能获知的途径,如果拖上几个月甚至一年半载才在官方网站上的小角落公布大项总数,那就失去财政公开的意义了。
    
     《预算法》的修改实质上是利益的重新分配,如果预算外收入被终结、财政完全公开,等于过往的小金库被端掉,公款吃喝等都会受到限制,新预算法的执行将受到不小的阻力。如何加强监督与问责,不让这些内容成为一纸空文将成为更大的挑战。新预算法的各项规定将给出一套预算制定达标的标准,人大的监督权应得到加强,例如可由各级人大组织专业人士对预算制定进行监督,新预算法应明确规定具体某项未能达标将面临的处罚,如预算未如期公开或公开程度不足,相关部门主管应在何种程度上对此负责,在什么情况下可由人大质询甚至罢免。新预算法若可定出清晰明确的预算制定标准,而监督和问责亦能得到落实,预算制度改革才能进一步深化。 (博讯 boxun.com)
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