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各方利益的难以协调,《拆迁条例》)无法出台
(博讯北京时间2010年10月23日 转载)
    (编者按:1、立法到底会有多大作用?中国杀人是犯法的,但拆迁杀人、警察打死人,有多少依法处理了?2、不强抢百姓房产,政府的财政收入、官员的大口袋如何填充?)
    《中国经营报》
     由于立法理念分歧过大和各方利益的难以协调,导致《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称《拆迁条例》)迟迟无法出台。 (博讯 boxun.com)

    
    而如何弥合分歧、协调各方利益成为《拆迁条例》首先需要解决的问题。
    
    10月18日,一个由民间推动的《不动产征收征用管理法(立法建议稿)》(以下简称《建议稿》)立法研讨会在北京召开。与会的法学专家欲在《拆迁条例》之外提供一种新的拆迁难题解决办法。
    
    谈及起草《建议稿》的初衷,北京才良律师事务所主任王才亮表示,“自2007年《物权法》实施后,国务院法制办修改《拆迁条例》的工作已经过了三年,还是无法出台。目前,由不动产征收征用引起的社会矛盾不断加剧。”
    
    据了解,《建议稿》扩大了适用范围。不论是现行的《拆迁条例》,还是从2010年1月29日,国务院法制办提出开始制定的《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《征收条例》),希望替代现行的《拆迁条例》。《征收条例》只适用于城市范围内的房屋征收拆迁问题,不包括农村集体土地的征收。《建议稿》把城市范围内的国有土地和农村集体土地上的征收征用,都纳入了法律适用范围,从而填补了土地征收征用的法律空白。
    
    因此,《建议稿》希望通过全国人大对拆迁问题进行立法。如果全国人大采纳了其立法建议,不但拆迁问题的立法层次会由行政法规提高为基本法律;还意味着拆迁问题法律适用范围扩大,城市范围内的国有土地和农村集体土地上的房屋征收拆迁,将会适用同一部法律。
    
    两种立法理念分歧大
    
    “《拆迁条例》又有什么新消息了吗?”北京大学法学院副院长沈岿甚至如是问《中国经营报》记者。
    
    2009年11月13日,四川成都金牛区居民唐福珍因拒绝强拆自焚身亡,这一惨烈的事件引发社会各界对于拆迁问题的关注。2009年12月27日,包括沈岿在内的五位北京大学法学教授,以公民身份发出建议函,请求全国人大常委会对《拆迁条例》进行合法性审查。
    
    随后,2010年1月29日,国务院法制办提出要制定《征收条例》, 并向社会广泛征求意见。2月12日,《征收条例》进入修改阶段,但是此后,该条例如泥牛入海渺无消息。
    
    为了防止暴力强制拆迁,5月15日,国务院办公厅发出紧急通知要求:“对于程序不合法、补偿不到位、被拆迁人居住条件未得到保障以及未制订应急预案的,一律不得实施强制拆迁。因工作不力引发征地拆迁恶性事件,有关领导和直接责任人将被追究责任。”
    
    与此同时,国土资源部也发出通知,要求进一步做好征地管理工作,力图防止和减少新的征地拆迁矛盾。
    
    然而,中央政府的三令五申,未能阻止地方政府强制拆迁的步伐。从年初至今,由于强制拆迁,在全国范围内至少发生了3起拆迁户自焚事件。如江西宜黄自焚事件,更是引起了全国媒体的广泛关注。
    
    为什么《征收条例》迟迟难以出台?
    
    一位参与了《征收条例》草案修订工作的专家透露,从起草至今,国务院法制办先后召开了3次座谈会,该条例草案初稿已经形成。在近期国务院法制办召开的《征收条例》草案专家研讨座谈会上,会上专家就公共利益如何界定、征收的程序、补偿的标准、争端解决机制等6大问题进行了讨论。其中,对于公共利益如何界定?如何确定补偿的标准等问题产生了激烈争议。
    
    这位专家介绍,在《征收条例》草案修订过程中,形成了两个派别,争议极大,业界对这两个派别分别称为整体主义和个人主义。
    
    持整体主义观点的学者认为,要确保中国整体经济的快速增长,只有先把蛋糕做大后,民众才能从中分享利益。所以,应该优先确保整体经济利益,如果过分强调保护个人的权益则会阻碍经济发展。商业化建设项目的拆迁开发,也是有利于整体公共利益的。比如在某市建一个大型商场,有利于周边的经济发展,民众亦可从中获利。所以,不强调严格区分拆迁中的公众利益和商业利益。
    
    持个体主义观点的学者则认为,由于过分强调整体主义利益,忽视对个体合法权益的保护,导致了当前社会矛盾加大,贫富差距悬殊,引发了剧烈的冲突。所以应该加大对个体合法权益的保护。如果不对公共利益做出界定,就会造成滥用公共利益之名,肆意侵犯个体的合法权益的情况出现。所以,严格区分公共利益和商业利益,给两者予以清晰的界定。
    
    两种立法理念的巨大分歧导致了在立法技术层面的激烈冲突。
    
    持整体主义观点的学者认为,在补偿的标准上,可以比现行标准提高,但没必要按市场价值来补偿。因为,正是政府投资基础建设和城市经济的发展,才使得被拆迁户房屋所在地段的土地增值。如果给他们过高的补偿,会使其不劳而获,造成社会资源分配不公。
    
    持个体主义观点的学者则认为,正是由于被拆迁户牺牲了自己的合法利益,才换取了社会经济的发展。基于公平原则,应该按市场价格给予其相应的补偿。而由于拆迁造成的分配不公的问题,可以通过征收房产税等方法来解决。这样既可以协调资源分配问题,又可以把资金用于公共事务上。
    
    显然,这两种观点尚未找到平衡处。
    
    公共利益如何界定?
    
    除了立法理念的巨大分歧之外,各方的利益难以协调也是阻碍《征收条例》的重要原因。
    
    沈岿认为,《征收条例》出台最大的阻力来自于地方政府。“在现有土地财政的经济模式下,地方政府靠卖地促进经济发展。如果《征收条例》出台,势必会增大政府拿地的难度,进而影响地方财政收入。”沈岿说。
    
    北方某市负责城建工作的官员告诉记者,他非常关心《征收条例》的起草进展,其中最关心两点:公共利益如何界定?强制拆迁是否保留?
    
    年初国务院法制办公布的《征收条例》草案中规定,政府只有出于公共利益(国防、交通、公立医院、学校等事业)的需要才有权征收,并给予补偿。“如果按年初公布的草案执行,我们基层政府的工作就无法开展了。”该官员介绍说,自1994年分税制改革后,随着“收入上移、支出下移”,造成的结果是地方政府 “财权小、事权大”。巧妇难为无米之炊,抓经济促发展也就成了地方政府的头等大事。但是,招商引资发展经济,城市建设更新换代,都离不开土地。
    
    “什么是公共利益?什么是商业利益?这两者能截然分开吗?通过招商引资改造旧城区,把危房变成新房算不算公共利益?我认为,有利于一座城市整体经济发展的项目就是公共利益。”他认为,商业项目是否属于“公共利益”,要具体情况具体分析,不能一概而论。如果按某些学者的观点,“机械”地划分公共利益和商业利益,会阻碍地方经济发展。
    
    争议“强制拆迁”
    
    强制拆迁问题是《征收条例》起草过程中的一大难题,也是地方官员比较关心的问题。
    
    年初国务院法制办公布的《征收条例》草案中规定,未达成协议不得强制拆迁。
    
    江西省赣州市城乡规划建设局党委书记刘宏长是强制拆迁的支持者,他曾撰文《强制拆迁必须保留》。他对记者表示,要不要保留“强制拆迁”的前提之一是,是否百分之百的被拆迁户守法讲理,或者通过宣传教育工作后能守法讲理?
    
    刘宏长担心,如果缺乏 “强制拆迁”这一手段作为后盾,必然导致两种结果:一是城市建设严重受阻,原先签订的一系列施工合同违约,最终导致大部分群众的利益受损,城市安全隐患等问题慢慢累积起来。二是对漫天要价、无理纠缠的“钉子户”作无原则让步,这样不仅大大增加了建设成本,而且引发严重的社会问题。
    
    “"保障建设项目的顺利进行"与"维护被拆迁人的合法权益"同等重要。需要进行拆迁的绝大多数建设项目都是为了公共利益的需要。建设项目受损也就是公共利益受损,不能满足少数不守法不讲理的人想借拆迁之机发财的要求。”刘宏长认为,要做到这一点,就必须保留“强制拆迁”这一手段。
    
    沈岿认为,拆迁问题是个牵扯面极广的复杂问题,不是通过制定一部法律就能解决的。比如,在现行的土地制度下,地方政府垄断土地一级市场,对于农村集体土地的补偿标准,没有明晰市场价格作为参考。
    
    “只有对涉及拆迁的相关制度进行系统的改革,才能根本上解决问题。问题复杂,希望决策者能以极大的政治勇气和智慧,通过以点带面、重点突破的方式来解决此问题。”沈岿说。 _(博讯自由发稿区发稿) (博讯 boxun.com)

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