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南风窗刊载文章:政治改革的挑战与选择
(博讯北京时间2010年4月01日 转载)
     来源: 南风窗(广州) 
    创造财富往往不需要根本性的政治变革。但要公平公正地分配由全体人民共同创造的新财富,必须有新的政治体制。
     (博讯 boxun.com)

    分配问题,已经成为中国目前的当务之急。改革开放30年来,邓小平、江泽民、胡锦涛等三代领导人,以“发展才是硬道理”为根本方针,举国上下谋发展,取得举世瞩目的成就,创造了前所未有的社会财富。但如果不能解决分配问题,不断坐大的特权利益和日益恶化的贫富差距,必将迅速侵蚀社会的公平与正义,最终导致爆炸性的政治动荡。
    
    创造财富往往不需要根本性的政治变革。但要公平公正地分配由全体人民共同创造的新财富,必须有新的政治体制。古今中外,所有成功的政治改革或革命,从根本上说,皆因分配问题而起,并以创立新的政治体制而终。因此,为保持经济持续发展、社会长安久治,通过政治改革在制度上确保分配的公正,从而完成中国社会的民主化转型,势在必行。
    
    政治改革的分歧与阻力
    
    近年来,“民主是个好东西”的议论不绝于耳,党内民主、基层民主和制度创新的努力和实践也似乎不曾停顿。然而,政治改革就整体而言却裹足不前,甚至出现以行政手段压制思想文化界、打压正常维权等倒退现象。尽管经济增长的势头得以保持,但中国面临的根本性政治挑战却日渐严峻。一方面各种社会矛盾因贫富差距的拉大和分配不公而不断被激化,另一方面国家权力因特权利益集团的跋扈及其对公共权力的挟持而日益受质疑。凡此种种,原因何在?
    
    首先,在思想理论界以至执政党内部,对政治改革的方向有着根本的分歧。(新)左派对贫富差距所造成的危害和不公最为敏锐,批判也最为激烈。他们认为,改革开放政策指引下的市场经济,尽管促进了经济的增长,但也从根本上侵蚀了以公有制为主的中国社会经济,滋生了一批权力与资本相结合的特权利益集团。他们在疯狂掠夺属于全体国民的国有资产(源)、剥夺弱势群体的同时,还以种种政治经济手段挟持国家各级政权,使之异化为特权阶级的保护伞。其最终结果,是社会公平与正义的殇折,中国再度沉沦。
    
    因此,(新)左派们对市场经济疑虑重重,敌视私有制以及靠资本运作(而非“劳动”创造)得来的财富,视其为滋生特权、侵蚀正义的毒瘤。他们大声疾呼通过强化国家权力来巩固并完善以公有制为主体的经济体制,奠定保护弱势群体、维护社会公正的政治经济基础。他们要求的政治变革,说到底是要强化政治权力对社会和经济的干预。用行政措施来掌控市场经济,用政治手段来压制特权,以此确保利益分配的平等与公正。回归社会主义,是(新)左派们最核心的制度主张;限制私有制、加强公有制,是他们消除特权利益集团的经济保障;呼唤毛泽东,自然成为他们最有力(也最煽情)的思想诉求。
    
    自由主义者也同样批判权力与资本的结合及其对社会公平与正义的危害。但他们认为,特权利益集团的产生,恰恰是因为政治权力对经济毫无制约的干预所致。一方面,政治权力寻租,使得权力成为资本吞噬资源、剥夺社会的最佳载体;另一方面,国有企业对金融、能源、电信、交通等主干产业的垄断经营,使得公平竞争有名无实,而垄断资本却成为特权的最有效保障。其结果,必然是公民主体社会遭持续剥夺,公共资源被不断鲸吞,特权利益集团则日益坐大。在市场经济因垄断而失去活力的同时,整个政治体制却由于权力的日益腐化和特权利益集团的挟持而逐渐失控,以至最后崩溃。
    
    因此,自由主义者始终要求通过政治改革来制约和监督政治权力,确保市场经济的健康发展。他们坚持要在法治的基础上,扩大政治参与,发展公民社会,从制度上确保公民权益,遏制特权利益集团,监督政治权力对社会经济活动的治理。同时,打破垄断经营,鼓励公平竟争,进一步促进和完善市场经济,推动经济持续发展。政治民主化,是自由主义者的核心政治主张;打破垄断经营、促进公平竞争,是他们推行民主政治的经济基础;维护公民权益,是他们最有号召力的政治诉求。
    
    显然,两种截然不同的主张对决策者们都有一定的影响力。(新)左派强化政治权力、扩大政治(府)干预的主张,对执政者有天然的吸引力。并且,鲜明的正义感和有力的社会批判,使(新)左派的言论对民众、尤其是弱势群体有很强的号召力。但是,他们的政治主张,实施起来不仅十分困难,而且潜藏着极大的政治危险。改革开放以来,集权与分权,已经成为中国政治中的一个基本矛盾——在“社会主义市场经济”模式下,要促进经济发展,必须分权;但要保持政策制定和实施的力度与有效性,必须集权。在市场经济的发展已经不可逆转的前提下,(新)左派强化中央权力、靠政治干预来保证公平与正义的主张,只能使集权与分权的矛盾更加激化。并且,今天的中国社会,不论从经济阶层、社会形态、利益团体、政治诉求等各方面,都已经成多元化趋势,在国家干预的领域、规模、深度等关键问题上很难达成社会共识。因此,强化国家干预的正当性和公正性必然会受到社会各方面的挑战。
    
    更危险的是,(新)左派倡导的社会转型,是以“公平、正义”为号召,通过发动广大民众、尤其是弱势群体来进行的,其鲜明的意识形态色彩、激进的政治手段、以及对其追求的政治制度的理想寄托,一旦发动,很容易走火入魔,引发大规模的激进政治运动甚至革命。古今中外,在这一点上是有深刻历史教训的。
    
    执政者们显然意识到了上述的困难和危险。因此,尽管他们容忍甚至暗许(新)左派的主张,但却很少付诸实践。(新)左派近年来声势看涨,但实际的政策影响甚微,原因就在于此。
    
    相比之下,自由主义者们的政治环境却有恶化的趋势。上世纪八九十年代,改革开放的主流是推动市场经济的发展,在这一点上,执政者和自由主义者是五十步和百步的关系,互为依托,共同推动。但随着经济的快速发展,自由主义者的关注转向分配、维权、民主等政治议题,和执政者的观点渐行渐远,甚至有了质的不同。自由主义者推动维权运动、扩大政治参与、要求言论自由等种种努力,不可避免地触及到了政治体制的核心——权力,因而被视为危及政治稳定的“不安定”因素。因此,尽管自由主义者的主张符合当今社会发展的趋势,在理论上与执政者推动民主发展的初衷相合,在实践上也与执政党加强党内民主的努力趋同,但他们却终没能提出一套执政者们可以承受的行动方案和路径。在执政者求稳怕乱的政策环境下,其政治活动空间日渐局促,政治生存环境也不断恶化。
    
    然而,自由派与(新)左派的政治改革方向之争,恰恰表明政治改革已经成为完成中国社会现代化转型的瓶颈。目前“稳定压倒一切”的执政原则,其实反映的是执政党在政治改革的方向、路径和方式方法等各方面都还没有形成共识,甚至存在侥幸心理,企求以政治手段保住“稳定”局面。但是,一方面经济持续快速发展,社会不断开放,民众公民意识日益高涨,另一方面贫富差距逐渐拉大,特权集团/阶层不断坐大,社会矛盾不断激化。所有这一切,已经从根本上改变了中国的政治生态,激发了政治改革的滔滔大潮。筑坝挡水,可保一时之安;开渠畅流,才是久治之策。
    
    政治改革的力量与路径
    
    政治改革不是革命。革命是一场自下而上、以推翻一切现行政治制度为首要目的、以你死我活的激烈对抗为基本手段的暴力运动。不破不立,先乱后治,是革命的根本原则。而改革则是一场自上而下、以改造现行政治制度为根本目的、以不断寻求政治妥协为基本手段的改良运动。不立不破,以渐变而求治图强,是改革的根本原则。从这个意义上看,改革恰恰是要防止革命的发生。所谓开渠则坝坚,塞渠则坝破。
    
    因此,在中国的政治改革中,执政党必须坚持自身的主导地位。维护现有政治体制(system)的合法性及其治理(governance)的有效性是政治改革的根本原则;以立法形式不断扩大政治参与,抑制特权垄断,促进公民社会的发展并积极寻求政治妥协,是推进政治改革的基本策略;政治制度(institutions)的不断创新和完善是政治改革的主要内容和唯一路径;通过持续改良而完成政治体制的民主化转型是政治改革的最终目的。
    
    但是,尽管政治改革是执政者以变图存、以变求强的主动行为,毕竟古今中外所有的政治改革,都是统治集团在社会矛盾空前激化、政治危机四伏的情况下被迫发动的。正如亨廷顿在其成名著《变化社会中的政治秩序》所言,改革必将受到保守派与激进派的左右夹击,因而比革命更难成功——或因保守派的阻挠而失败,或因激进派的失控而引发动乱甚至革命。因此,改革成功固然取决于执政者的决心和对局势的掌控能力,但更重要的是要有一支坚决支持改革、并愿意与执政者积极妥协的社会力量。
    
    民主政治发展的历史证明,在市场经济推动经济高速发展的形势下,现代化进程中涌现的中产阶级,是政治民主化改革的坚决支持者和积极参与者。自身利益与经济发展密切相关的中产阶级,尽管有强烈的政治独立的意识与追求,但他们的政治参与并不以意识形态或理想主义为主导,而更多的是受权益的驱动。他们参与公共政治事务的首要目的,是要保住自己已有的资产和权益不受侵犯,要求其平等的政治权力、经济利益和发展机遇受到法律保护。
    
    因此,其政治要求和参与方式非常坚决持久,但绝不激进;他们会毫不退让地维护和争取自己的合法权益,但并不赞同暴力革命(因为革命也将毁坏他们已经获得的权益和地位),而是愿意接受合理的妥协。在最终意义上,中产阶级和执政者的利益是一致的:他们都清醒地认识到保持社会安定是他们得以继续发展的根本保证。工业革命几百年来民主制度的发展成熟过程,就是中产阶级和执政者长期相争、但却不断妥协的过程。所谓“没有中产阶级,就没有民主(政治)”。中国也不会例外。
    
    那么,应该通过怎样的路径来完成中国政治体制的民主转型呢?要回答这个问题,首先要对所谓民主政治有一个准确的定义和了解。作为一种政治体制,民主是国家政权寻求有效统治的一种手段,绝非目的。丘吉尔所谓“民主政治是人类所有尝试过的政权体制中最好的一种”,道理就在于此。作为一套政治制度,民主的基础是以中产阶级为主的公民社会,其目的是要防止任何一个利益集团在公共政治事务中——立法、释法、执法、选举、公共政策、文化教育、宗教事务、舆论导向等——占有压倒性的优势地位;作为一套宪政法律,民主的原则是 “法律面前人人平等”,并在此原则下以立法的形式制约和监督权力的运作,扼制特权,防止其侵蚀公民权益;作为一个决策机制,民主的核心是程序制衡——以固定的决策程序确保有效的权力制衡(下文详述),并藉此将决策过程中各阶层、各利益集团的妥协制度化;作为一个参与过程,民主的根本保障是公民以平等的政治权力和义务,依法积极参与各项公共政治事务。
    
    必须强调的是,民主政治的有效运作,并不是通过所谓民主选举而获得“大多数人的统治”维持的。这种认识,在理论上是对民主政治的谬误;在实践上也行不通。民主政治有效运作的根本保证,是程序决定结果,即所谓“程序统治(procedure rules)”。发展民主政治体制的关键,在于制定公共政治事务的运作程序。程序一旦确立,便不可随意更改。伴随着经济的现代化,制定和完善政治运作程序的过程,其实是各阶层、各利益团体政治妥协制度化的过程,也是发展和建立民主制度的过程。所谓民主政治体制,正是建立在一整套的民主政治制度之上的。
    
    因此,由执政党主导的、以政治民主化为方向的政治改革,必须坚持不断的政治制度创新,通过建立和完善各种政治程序将公共政治事务的运作制度化。这是最终达成向民主政治体制的和平转型的唯一路径。
    
    政治改革的内容与方式
    
    目前世界上大致有英、美、法、德、日以及西北欧各国等六种类型的成熟的民主政治体制。尽管运作方式各异,所有这些成熟的民主体制都有一个共同的根本点,即公共政治事务运作程序的制度化(institutionalization of the political process)。具体来说,是在三个关键领域的“制度化”,以此奠定民主政治体制的基础。
    
    1、权力制度化。其根本在于权力的非人格化,权力授予、更替和运作的程序化。因职设权,而绝不因人授权。最高权力属于宪法。权力的授予及其合法性,权力的更替、运作、分配以及各种权力之间的关联,都是由制度来界定和规范的,不得随意更改。
    
    2、政策制定制度化。任何政策的制定,从政策建议到具体政策的形成,都要经过一个固定的、不可擅自更改的程序。政策的合法性,不在于其是否“合理”,而在于其产生是否符合既定的程序。程序不但保证了政策的透明性,而且固定的“游戏规则”也必然导致 “制衡机制”的产生。
    
    3、政治参与制度化。这是实现民主政治体制最重要、也是最基本的一步。所谓多党制、选举、听证、游说、游行示威等等,都必须在政治参与制度化的基础上进行。成熟的公民社会,是政治参与制度化的社会基础;发达的非政府组织,是协调和规范政治参与的必要方式。
    
    这三个“制度化”,应该是中国通过制度创新而完成政治民主化的主要内容。事实上,改革开放以来,由执政党主导的政治程序制度化已经在中国进行,并取得了相当的成就。
    
    权力制度化是中国政治改革迄今最具实质性的进步。集体领导制、任职年/期限制、定期的领导交接班制等一系列权力制度化的安排,使得权力开始被固定在“办公室”内,而不是随领导人的进出而转移;领导人一旦届满退休,其权力也随之移交下一任领导;各领导人的权限范围和决策过程中的相互关系,也由集体领导制所界定。这些制度化的安排,是中国政治决策层以及各领导人之间关系得以长期稳定的最根本保证,而且也使改革开放的基本方针政策得以长期延续。从毛泽东、邓小平、江泽民到胡锦涛,尽管国家最高领导人的个人权威不断递减,但从50年代至80年代末期间频繁发生的领导人被迫害罢免、方针政策左右反复的现象,已经在中国绝迹。决策层的稳定及大政方针的延续,使执政党始终保持了其推动改革的主体地位,保证了中国在社会矛盾不断涌现、外部环境千变万化的情况下,仍能保持经济持续快速发展、政治局面基本稳定。坚持政治改革的一个必要内容,就是要自上而下地继续强化和完善权力制度化,尤其是权力运作中召集权和否决权的制度化。
    
    政策制定制度化在中国还处在起步阶段。尽管政治局、国务院、人大以及各部委开始在政策制定过程中有了较为明确的分工,一些固定的程序也开始形成,但在决策过程中各部门间的权力界定、互相关联和互动仍有很大的随意性,缺乏制度性安排。这不仅使政策的制定由于“程序模糊”而缺乏透明度,而且导致了政策执行过程中职责不清、政出多门。其结果,是社会各界由于对政策不了解、不信任、不在乎而各行其是,政策的力度和有效性大大降低,甚至流于形式。因此,必须充分认识到政策制定的制度化是政治改革中不可或缺的一环。而其中最为关键的,是要充分理顺各权力部门——尤其是在立法、释法、执法这三大政策核心领域——在政策制定过程中的互相关联,在此基础上设置清晰、固定的政策制定程序,将“游戏规则”制度化。从根本上保证政策透明度和合法性,奠定政策“制衡机制”的制度基础。
    
    显然,政治参与制度化是目前中国政治体制中最为薄弱的一环,也是政治改革中最复杂和最具挑战性的领域。必须充分认识到,随着社会经济的进一步现代化,人民对政治参与的要求必定越来越高。发展并加强政治参与的制度化,不仅是向民主政治和平转型的必要条件,也是政治上长治久安的根本保证。事实上,当今世界各地的“不稳定型”的民主体制之所以长期动荡不安,其关键原因,就是政治参与制度化的缺失。因此,一旦出现大的政策分歧或社会矛盾,社会各阶层的利益和要求便出现“井喷”式的无序表达,立即引发政治动荡和危机。
    
    值得注意的是,比起上世纪80和90年代,当今中国的各种政治参与活动、包括游行示威甚至是“暴乱”,其主要驱动力,已经不是诸如“民主、自由”之类的理想,而更多的是现实的权益。从政治参与的角度看,这对发展民主政治相当有利。因为当人们为理想而参与政治时,追求的是完美,因而必然产生超强的排他性,容易走极端,导致你死我活的政治斗争。如前文所述,如果人们参与政治是为了争取和维护自身的权益,则具有较大的包容性和妥协性。这使得政治参与制度化不仅可能,而且必要。毕竟,民主作为一个政治制度,其发展和确立,是要在制度上为社会各阶层的不同利益在公共政治事务中,提供一个制度化的妥协机制。
    
    根据目前中国的政治现状,政治参与制度化的努力必须集中两个关键的层面:完善人民代表机制,发展公民社会。长期以来,各级人民代表大会一直是中国政治制度的关键机构。但是,人民代表的政治职责一直有名无实,这不仅是政治资源的极大浪费,而且在客观执政党的政治合法性有害无益。必须立即着手在制度上建立和完善人民代表和所在地区的公民的沟通协调机制,使人民代表职责相符,成为公共事务中“上传下达”的枢纽,为公民政治参与提供制度化渠道。
    
    建立公民社会的关键之一,是要促进各类非政府组织的发展。中国目前的非政府组织主要限于各行业协会、学术机构和慈善事业,其社会政治功能十分有限,更谈不上协调和规范公民的政治参与。应该依法积极引导和鼓励发展有关政策研究(智库)、咨询、游说、民意调查、人权保障、文化教育等具有较高社会政治功能的非政府组织,使其一方面为执政党提供政策咨询、协助维持社会稳定;另一方面为社会提供有效的政治参与机制,同时抑制和监督有组织的犯罪活动(黑社会)的泛滥。
    
    经过30年来的改革开放,中国以市场经济为主导的现代化进程已经不可逆转。在公民意识不断高涨的同时,分配体制(亦即政治体制)的落后与僵化,是特权利益集团坐大跋扈、各种社会矛盾空前激化的根本原因。以变革政治体制为最终目的的政治改革,是执政党不可回避、也无从回避的生死挑战。执政党应对这一挑战的理性选择,是坚持政治改革的主导地位、通过不断的、全面的制度创新来扼制特权、寻求与公民的积极政治妥协,从而保持社会的公平与正义,确保执政的合法性和有效性,最终引领中国完成向民主社会的和平转型。
    
    (作者为新加坡国立大学李光耀公共政策学院访问教授) (本文来源:南风窗 作者:黄靖) (博讯 boxun.com)

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