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政府把辖区当企业来经营,抓住土地开发权
(博讯北京时间2009年11月17日 转载)
     在市场环境中,地方政府"抓住经济发展的主动权"之举措,首要一条是抓住土地开发权。因此,如果我们提出的理论假说确实能够解释地方政府的"战略转型"的话,就需要进一步分析,地方政府为什么能够抓住土地开发权。
    
       我们认为,地方政府之所以能够抓住土地开发权,是源于中国土地制度和行政体制的两个特征:第一个特征是,在土地制度上,地权从属于行政权,即地权是政府授予的权利;第二个特征是,在行政体制上,中央政府对各个行政区域采取"属地管理"和"行政逐级发包"的管理办法(周黎安,2008)。这两个特征决定了地方政府对所辖区域的土地,拥有实际支配权,这一项权利使得地方政府能够把整个辖区当作一家企业来经营。 (博讯 boxun.com)

    
      1.中国土地制度的特征——地权来源于政府授权
    
      在政府管辖所及的地方,土地上都同时存在着两种权利:地权与行政权。所谓"地权",是指在土地上从事经济活动的排他性权利。在土地上从事的经济活动大致分成三类:农业经营活动、工商业经营活动、土地开发活动。相应地",地权"有三个层面。
    
      第一个层面是在土地上从事农业耕作与经营活动的排他性权利,简称"农业经营权".第二个层面是在土地上从事工商业投资和经营的排他性权利,简称"工商业经营权".①[当然,一块土地若用于工商业经营,则不能同时用于农业经营。
    
      在地权之上,是政府拥有的行政管辖权,简称"行政权",包括对土地用途进行规划和限制的权力,以及对个人或组织在土地上从事经营活动进行限制和许可的权力等]第三个层面是决定一块土地用于何种用途、如何开发以适用于这种用途,以及转让给何人开发或使用等排他性权利,简称"土地开发权".简言之",地权"可以分解为三个层面的经营权——农业经营权、工商业经营权和土地开发权;这三个层面的经营权可以分离开,由不同的个人或组织所拥有,当然,也可以集中在一个人或一个组织手中。
    
      中国土地制度的基本特征不在于行政权与地权的划分,而在于行政权对地权的支配关系,或者说,地权对行政权的依附关系。所谓"行政权对地权的支配关系",是指这样一个事实:在中国,个人或组织所拥有的地权——即土地上的某种经营权——最终都不是来源于法律或习俗,而是来源于政府的授权,权利的实施也必须依赖于政府的保护。因此,从终极意义上说,个人或组织所拥有的地权,都不是依据外在于政府的法律或民间习俗所形成的权利,地权本身就是政府创造出来的权利(周其仁,1995)。当然,政府会颁布一系列与地权有关的法律和政策,但这些法律和政策是政府为了更有效地行使行政权而订立,也随时依政府的需要做出修订或改革。因此,法律本身也是从属于行政权,它并不能构成土地上各项经营权的终极来源。①[中国土地制度的基本特征——地权来源于政府授权——有其悠久的历史渊源(参见王,2005)。马克思认为,由国君或国家控制土地的最高所有权的现象,是古代东方国家区别于西欧的基本特征之一,故名之为"亚细亚生产方式"]
    
      对于地权来源于政府授权这一事实,我们只要认识国有土地和农村集体土地的差别,便可明了。在当代中国,土地分"国家所有"和"农村集体所有"两种类型。但是,我们若从一般意义的"所有权"来认识这两类土地的差别,以为农民(或农民集体)在集体土地上拥有排他性的"所有权",则与事实不符。实际上,"国有土地"和"农村集体土地"之分,只是因政府授权的内容不同,从而形成了两类不同用途的土地。所谓"国有土地",从原则上说,是政府授权投资者(包括政府自身)在其上从事工商业经营和城市建设的土地;"农村集体土地"主要是指政府授权农民在其上从事农业经营及居住的土地。对于国有土地而言,地权来源于政府授权是显而易见的,其授权方式是政府通过行政划拨或有偿出让,将国有土地使用权——即在土地上从事某种经营活动的权利——授予个人或组织行使。因此,任何个人和组织在国有土地上所获得的地权,最终都是来源于政府的授权。即使是农民在集体土地上所获得的地权——即农业经营权,也是来源于政府授权;所以,当政府认为,有必要将某一块农村集体土地转作工商业或城市建设用地,它就可以强制性地收归国有,即收回向农民授予的农业经营权,这就是通常所说的"征地".
    
      由于土地上各项经营权最终来源于政府授权,这意味着政府可以自主决定是否将某项经营权授予民间个人或民间组织。从原则上说,政府可以完全不向民间授权,也就是垄断土地上三个层面的经营权,只要政府认为这样做符合其自身利益。这种极端情况接近于1980年以前计划经济时期的实际状况。1980年以前,土地上三个层面的经营权都在政府手中,不仅民间个人原则上没有工商业经营权,而且农民也没有农业经营权,因为有关农业经营的所有重要决策——如作物品种选择、农业经营的组织方式、产品销售与价格等——均不在农民手里,而是掌握在从中央政府到人民公社的各级政府手中。当然,在一般情况下,垄断土地上的全部经营权并不符合政府自身的利益,因此,政府会依据实际情况,将某些土地某个层面的经营权授予特定个人或民间组织来行使。如1980年以后,政府在农村集体土地上推行家庭承包经营,即将土地上的农业经营权授予农民;但是,土地转变为工商业用地和城市建设用地的权利——即土地上的开发权,并未授予农民,这一项权利仍保留在政府手中。
    
      2.地方政府拥有对土地的实际支配权
    
      在上述分析中,我们没有区分中央政府与地方政府,所谓"地权来源于政府授权",是来源于哪一级政府的授权?从原则上说,中央政府是土地上各项地权的终极拥有者,地方政府作为中央政府在某一区域的代理人,其行政权也是中央政府授予的。因此,所谓"地权来源于政府授权",从终极意义上说,是指中央政府的授权。不过,在一般情况下,特别是在1980年实行行政分权和财政分权改革以后,中央政府并不直接管理地方事务,而是将地方事务授权地方政府处理。因此,1980年以后,地方政府在其管辖的土地上,逐渐获得了对土地的实际支配权。
    
      地方政府对土地的支配权主要掌握在市、县政府手中。这一事实得到中央政府承认,并在一系列法律中确认下来。如1990年5月,国务院发布《国有土地使用权出让和转让暂行条例》,明确国有土地使用权出让由市、县政府负责办理,按批准权限报批。与该项法律同时发布的,还有《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》。该《管理办法》允许外资企业从事土地开发与经营业务,并规定外商开发土地需首先取得拟开发区域所在的市、县政府同意,与之确定地块范围、用途、年限、出让金和其他条件,并由双方签订国有土地使用权出让合同。1994年7月,《中华人民共和国城市房地产管理法》颁布,允许民间个人和私营企业从事房地产开发业务,规定市、县政府负责房地产用地的规划和国有土地使用权出让工作,及办理有关报批手续。1998年12月,国务院颁布《中华人民共和国土地管理法实施条例》,规定征用农村集体土地由市、县政府组织实施,开发单位(或建设单位)向市、县政府申请建设用地,经批准后由市、县政府颁发建设用地批准书,并由市、县政府的土地管理部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同。
    
      由于地方政府拥有对土地的实际支配权,它就可以根据自身的需要来支配土地上的地权。所以,在1992年之前,当工商业竞争还不激烈时,地方政府就自己垄断土地上的工商业经营权,也就是"抓住办企业的权利".在1992年之后,工商业竞争日益激烈,地方政府开始大规模地将土地上的工商业经营权授予商人行使,自身转向把整个辖区当作一家企业来经营,这就要抓住土地开发权了。 _(博讯自由发稿区发稿) (博讯 boxun.com)

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