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狱政改革进行时
(博讯北京时间2009年9月11日 转载)
    
      中国改革杂志:7月2日,为期十天的全国监狱长第二期培训班在河北保定中央司法警官学院落下帷幕。培训班期间,适逢华北高温高热天气,保定更是热浪袭人。300多名学员集中在警官学院一个学术报告厅里学习,尽管很热,但每个人仍然全神贯注地听讲和记录。
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      司法部党组书记、部长吴爱英亲自出席培训班开班仪式并作重要讲话。此前,第一期监狱长培训班已经顺利结束。这次培训是首次大规模集中对全国所有监狱长进行全员培训。这是贯彻落实大幅度提高干部素质的重要举措,也是推动监狱工作在新的历史起点实现新发展的迫切需要。
    
      上海市宝山监狱监狱长陈耀鑫说,“全国监狱工作面临着新形势、新任务,司法部组织这样一次大规模的监狱长培训,等于向全国监狱长们吹起了进军的集结号。”
    
      在人们的印象中,监狱是改造罪犯的场所,是维护法治和社会安定的利器。但是,换一个角度看,监狱作为一个国家机构,作为一个独立运行的体系,也需要不断进行自我完善和调整,监狱自身也需要改造。而这种改造是一项系统工程,需要时间的检验,也需要社会的理解和广泛支持。
    
      监企合一传统的颠覆
    
      2008年6月25日,全国监狱体制改革工作会议召开。这标志着一场涉及全国监狱的体制改革全面启动,改革的方向是彻底改变监狱办企业、监狱办社会等带有计划经济色彩的体制,“监企合一”的监狱管理体制将发生根本性变化。
    
      司法部部长吴爱英表示,改革的方向是“全额保障、监企分开、收支分开、规范运行”,扭转监狱办企业、监狱办社会的现行机制。中国监狱在经历了五十多年的平静后,首次出现颠覆性变革。改革的目的是让监狱回归本质——不再从事生产经营来赚钱赢利,监狱干警将专心于帮助、惩戒、改造罪犯的工作。
    
      中国的监狱大多建于建国之初,据专家介绍,从一开始它就被迫长期纠缠于双重目标的矛盾当中。一方面监狱要追求教育改造犯人的社会价值,另一方面还要创造监狱得以生存下去的经济价值。
    
      1951年中央首次提出组织犯人劳动改造的初衷是“三个为了”——为了改造他们,为了不让他们坐吃闲饭,为了替国家分忧解难。“三个为了”明确了当时中国监狱的定位:在教育和劳动改造中为国家创造效益。特别是最后一个“为了” ,为监狱搞生产办企业定下了调子。
    
      在计划经济时代,监狱企业为中国经济作出了独特贡献。据专家透露,从建国初至1980年代末,整个中国监狱系统向国家上缴利税一共有300个亿。这在当时的国民经济底子上是一笔不小的数额。
    
      在1980年代,监狱企业甚至一度遭到社会企业的妒忌。因为监狱企业有不可比拟的廉价劳动力和优惠税收政策。当时,即使没有政府拨款,监狱普遍还能够过下去,有的日子甚至过得非常好。
    
      然而市场经济初现之后,监狱企业发现自己的路开始变得很艰难了。监狱的生产在离开了国家包活包料包销的扶持后,自身几乎没有能力参与市场竞争——监狱的经济效益随之越来越差。
    
      1994年颁布实施的《监狱法》规定,监狱的经费问题应该完全由国家来保障。这一条文成为中国监狱的一大福音。“但实际操作起来非常困难。有的地方财政有钱就给你,没钱就不给你,或者是想起你来就给你,想不起你就不给你。”专家告诉记者。
    
      监狱办企业出现的弊端以及表现为监狱腐败、监狱权力寻租的问题在上世纪80年代末已经出现,在90年代尤为明显。大连监狱一起被曝光的恶性案件颇有代表性。2000年,在大连监狱服刑的邹显卫通过所揽的工程为大连监狱创收上百万元。邹显卫因此获得种种特殊待遇。他不仅在监狱里住特别单间,并有两名犯人充当勤杂人员为他服务。邹显卫还通过向时任监狱长的谢红军行贿而获得减刑。邹显卫入狱时因故意杀人罪、流氓罪、非法拘禁罪被判处死缓,在两次获得减刑后,他又被保外就医。当年4月,处于保外就医期间的邹显卫率团伙在一家洗浴中心开枪制造血案,震动高层。他在监狱内行贿等事随之暴露出来。
    
      中国法学会监狱法学会秘书长任启才告诉记者,原有体制弊端衍生的一个很恶劣的现象:监狱企业收入的空间演变为监狱警察滋生腐败的温床。
    
      在稳定的表面下,经过五十年的历史演变,司法部门及理论界都承认监狱系统的积弊已经很深。司法部部长张福森曾指出,“如果这种监企不分的状况继续维持不变,不但监狱的刑罚执行功能将会被严重削弱,影响罪犯教育改造质量,而且还会妨碍公正执法并滋生腐败。现行监狱体制已经到了非解决不可的时候了!”
    
      实际上,监企分开的改革自从2003年就已经开始以试点的办法进行尝试。当时,司法部确定了第一批监狱体制改革的试点地区,黑龙江、江西、湖北、重庆和上海等地率先参与改革。
    
      在司法部试点全国监狱体制改革时,中西部地区监狱的参与热情远比东部地区高。这其中一个很重要的原因是试点改革办法中明确了中央对监狱经费的财政支持。有专家指出,由于经济发展不平衡,各地监狱收入水平差距很大。对于中西部地区的监狱来说,改革如果全面铺开,经费全部由国家保障,无疑是一个重大利好消息;但对于那些收入颇丰的东南沿海监狱来说,此次改革会让他们产生阵痛。
    
      2003年1月,重庆如愿成为第一批试点改革的地区。解决了经费保障问题后,重庆市监狱管理局按照改革方案要求,将监狱原有生产经营部门与监狱脱钩。监狱管理局成立了监狱国有独资公司渝剑集团进行生产经营,各个监狱组建分公司。
    
      在重庆之后,2004年至2005年全国先后有8个地区被列入改革试点地区。甘肃省也成立监狱企业集团公司,下属14个子公司,主要为监狱改造罪犯提供劳动改造场所和岗位。此时随着改革进行,剥离出来的企业对当初以委派制而来的干警作出了进一步规定:干警可以进行自主选择,保持警察身份离开企业或者脱去警服完全隶属于企业。
    
      司法部提出:要建立两套既独立运行又有机联系的新型监狱工作体制,一套是新型监狱管理体制,主要任务是执行刑罚、改造罪犯,按照《监狱法》运行;另一套是新型监狱企业管理体制,主要任务是为监狱改造罪犯提供劳动场所和生产岗位,可以参照《公司法》并结合监狱企业特点运作。
    
      与此同时,除体制变革之外,相关的监狱形态和理念也在悄然变化。
    
      据了解,监企分离后,企业为犯人的劳务支出将提高。这些费用包括犯人报酬,购买社会保险,日常生活费用及生产奖金。专家认为,相对传统监狱企业犯人无偿或低廉的劳动报酬,提高犯人的劳务收入是一个巨大的进步。
    
      监狱是人性的第二养育场
    
      从狱政改革的指向来看,犯人的人权将得到更有力的保障。中国监狱长期定位于专政工具在今天已经不合时宜。监狱实际应是人性的第二养育场,它承担着培养和重塑犯人积极人格的责任。
    
      种种迹象表明,中国的监狱正在变“软”,正试图让其更人性化。一些监狱局开始试行罪犯日常放假制度,一些犯人在高墙里生活多年后第一次走出监狱在家中和亲人团聚。
    
      上海市新收犯监狱基于安全、改造、回归的“三种需要”,对服刑人员开始实行“个别化矫治”制度。
    
      “每一个犯人进来后都要有心理测试表、危险评估表和一些基础材料,这样我们就可以掌握每一个犯人的具体情况,为下一步有针对性的改造打下基础。”有关管理人员说。
    
      与此同时,一项针对监狱民警的教育行动也拉开了序幕。监狱作为收押改造罪犯的专门场所,在履行惩罚和改造罪犯职能的过程中,主要靠管理和教育。管理解决的是外在的、表面的问题,以纪律约束和行为养成为主要形式;而教育解决的是内在的、深层的问题,以改变认知和思想水平为主要目标。管理和教育的要求也是不一样的,管理常常表现为一种刚性要求,教育则常常表现为一种柔性要求。相比之下,有效的教育需要民警付出更多的精力和时间,而且对教育者的素质要求远比管理者要高。
    
      今年2月,司法部选择了黑龙江、上海、江西、湖北、重庆、陕西六省市作为中国监狱改革的试点地区,9月1日,各试点进入实施阶段,标志着中国监狱改革的开始。此次改革的总体方向是:弱化监狱的惩治功能,强化改造功能;矫正强制囚犯劳动的历史积习,完善保障囚犯权利的新型制度。有专家认为中国的行刑模式正在发生松动,正在向符合人性化和科学化的方向作出改进。
    
      北京大学法学院教授白建军认为,“这是对罪犯人格的肯定和尊重。中国过去有一种看法,认为罪犯是坏人。但是从法律的角度来说,罪犯只是犯了错误的人,而不能说是坏人;从法律的角度来说,没有好人坏人之分,而只有没犯错误和犯了错误的人之分。过去把罪犯当成坏人,相应地也就认为应该对罪犯生活的各个方面,都要按照坏人应该受到的最严厉的方式来控制。罪犯做了错事,当然应该为此付出代价,但这并不意味着罪犯就不是人了,或者是低一等的人了,也并不意味着应该不把他们当人看了。他们的人格还是应该受到尊重的。所以,这些事情,突出地体现了社会观念的一些可喜的变化。”
    
      犯了错的人要为自己的行为付出代价,但是付出代价的方式有很多种。这些更加人性化的做法改变了过去单纯地强调惩罚罪犯的方式。我国监狱法第三条规定,“监狱对罪犯实行惩罚和改造相结合、教育和劳动相结合的原则,将罪犯改造成为守法公民。”惩罚是为了改造,所以过去那种剥夺罪犯的一切自由和权利的做法,并不见得对改造罪犯有利。
    
      到目前为止,这方面的内容在中国尚没有明确的法律依据。监狱法只是比较宽泛、比较抽象地规定罪犯的人格不受辱侮,而没有更加明确的规定。这些改革到底在多大程度上符合现行的法律,还是一个值得讨论的问题。
    
      “监狱作为刑罚执行的主要场所,在确保监管安全的前提下,把改造人放在第一位,是责无旁贷的。但是,预防和减少犯罪、降低刑释人员的重新犯罪率,是一项系统的社会工程,单凭监狱的一己之力是无法解决所有问题的,需要通过社会治安综合治理来实现。”安徽省蜀山监狱监狱长陈强对记者表示。
    
      “落实‘首要标准’是一项涵盖监狱、社会、家庭的系统工程,必须监狱、社会、家庭有机衔接,共同去落实和实现。”陈强对此深有感触。“应建立健全监狱与社会无缝对接工作机制。”
    
      狱政也要全球化
    
      积极参与全球化是中国同世界各国一起推动人类文明进程的新起点。而全球化过程中必然要面临一个与世界接轨的问题,从人类文明发展的规律来看,这往往会是一个困难甚至痛苦的过程。我们需要重新审视早已习惯了的各种观念、政策、体制和做法,借鉴其他国家相应的较我们先进的观念、制度,通过理念的嬗变带动制度的改革和完善,从而能够有效地、从容的参与全球化这个世界文明发展的必然趋势。
    
      监狱制度是司法体系中的重要制度,国家刑罚权的顺利实现和刑罚目的的真正达到都有赖于科学、合理、先进的监狱制度的建立。在全球化过程中,一方面是发达国家比较统一的反映世界刑罚文明发展方向的刑罚观念和监狱制度,另一方面是我国传统的、相对落后的刑罚观念和监狱制度。
    
      考察一个国家对于公民权利的保障状况,首先要看这个国家对于处在相对弱势当中的公民权利的保障。受到刑事追究的犯罪嫌疑人和正在受到刑罚处罚的服刑人员相对处于一个更加弱势的地位,对于他们权利的保障如何,不仅体现了一个国家的司法文明程度,更体现了一个国家实现刑罚之目的。
    
      我国著名刑法专家陈兴良教授认为:公正、谦抑、人道是现代刑法的价值目标。刑罚在人道主义精神的感召下走向轻缓化,这是历史的发展潮流。
    
      中外法制史早已证明,通过残酷的刑罚手段不但不能有效地遏制犯罪,相反,缺乏人道主义精神的残酷刑罚,还会使人变得凶残,致使人的道德趋于恶化,造成犯罪的泛滥和猖獗。正因如此,在人类历史上一直不乏主张人道主义刑罚的强烈呼声。以人的尊严为核心的人道主义刑罚观念,最终战胜了试图以野蛮惩罚达到威慑目的的残酷刑罚方式。
    
      在日本专门有一种为交通肇事犯设立的监狱,没有围墙,也没有栅栏,没有警卫,就是有房子。这些人每天早晨一个必备的功课,就是到操场的一角,站在一面大碑前忏悔——碑上刻着所有在交通事故中死亡者的名字。据说,从它建立到现在没有一个人逃跑过。
    
      这也许是狱政改革的理想境界。 _(博讯自由发稿区发稿) (博讯 boxun.com)


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