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李松:「驻京办」去向懸念
(博讯北京时间2009年6月09日 来稿)
    
    【提要】
     駐京辦依然在爭議中存在或擴張,這不僅牽涉到中央集權體制的權力分配改革,也考驗著政府的決策和執行能力 (博讯 boxun.com)

    ◆ 龐大的駐京辦
    ◆「整頓」似乎虛驚一場
    ◆ 揭開利益「生態鏈」
    ◆ 去向懸念未決
    
     ● 李 松 (瞭望新聞週刊記者 歐洲導報社張英編校《瞭望》原創來稿供海外首發)
    
     坐落於北京後海前井胡同的一座仿古小院——山東省濰坊市政府駐京辦,已經失去了往昔的繁華和喧鬧。
     5月17日下午,當本刊記者來到掛著“濰坊之家”招牌的濰坊市政府駐京辦時,只見緊閉的大門落滿了灰塵,上面貼著“內部裝修”的字條。從門前經過的遊客中,不時會有導遊介紹:“這是全國第一家撤銷的駐京辦。”
     在附近居住十幾年的居民張大爺告訴記者,以前經常看見魯字頭車牌的小車穿梭於這條胡同之中,打聽哪兒是“濰坊之家”。撤銷後車輛少了,每天卻多了不少來參觀、拍照的遊客。
     據瞭解,根據2009年1月14日山東省濰坊市下發的《市政府駐外辦事機構改革實施意見》,該市撤銷了市政府駐北京、上海、深圳、海南、廈門、大連等11個辦事(聯絡)機構。
     《瞭望》新聞週刊調查發現,雖然濰坊市政府駐京辦的撤銷,引來坊間幾乎一邊倒的叫好聲,但眾多大大小小的駐京辦,仍在爭議中存在或擴張,並已融入到了古都北京的血脈裏,最終命運走向還有不少懸念待解。
    
     ◆ 龐大的駐京辦
    
     5月2日,本刊記者聯繫採訪多家駐京辦,對方都以“話題太敏感”為由婉言拒絕,其中南方某省駐京辦主任幾乎用哀求的口氣說:“駐京辦那麼多,你還是採訪別人吧。現在是槍打出頭鳥,少說話好。”
     北京隨處可見的地方駐京辦,以前在市民印象中,是一個想買到正宗地方土特產或吃到地道地方菜的便捷通道。但如今,人們對它的認識卻包含了更多微妙而複雜的情緒。
     北京現有多少駐京辦呢?據不完全統計,現在經國務院批准的由國務院機關事務管理局負責管理協調的副省級駐京辦共52個。工作人員約8000人,其中機關約1300人,所屬賓館、飯店、招待所約6700人。
     另外,各地市駐京聯絡處有520家左右,各縣級辦事處和企業自設駐京機構5000餘家;如果加上各種協會、企業和大學的聯絡處,各種駐京機構超過1萬家。
     “駐京辦是計劃經濟的產物,也是中央集權體制的必然結果。”北京大學政府管理學院博士生導師李成言教授接受本刊記者採訪時認為,“由於當年交通、食宿條件差,地方官員進京後有諸多不便,駐京辦應運而生,主要為地方官員的生活、會務需要服務,並兼具為地方爭取資金物質鋪路。”
     隨著市場經濟的發展,駐京辦功能也在悄然發生變化,主要承擔收集資訊、接待服務、招商引資三大主要職能。另外,還肩負勸返本地上訪者、維護首都安定的職能,這是一項硬性的政治任務。
    
     ◆「整頓」似乎虛驚一場
    
     最初設立駐京辦有其合理性和必要性。但遺憾的是,近年來駐京辦在履行職能的過程中,不少逐步異化為“跑部錢進”的陣地,成為某些地方官員來京拉關係、搞腐敗、跑官要官的隱秘場所。
     2005年7月25日,《瞭望》新聞週刊以《“駐京辦”:地方第二行政中心?》一文,首次詳細揭開了駐京辦的腐敗沉屙,引起中央高度重視。一貫低調行事的駐京辦,也由此步入了普通民眾視線。
     “各省區市、地級市甚至縣都在北京設立辦事處,有的駐京辦目的就是跑‘部’‘錢’進。”2006年1月,時任國家審計署審計長李金華在談到對預算資金審計監督時指出,“這裏有一個規範管理的問題,一些部委個別人決策決定一些重大項目的投資。”
     在對駐京辦的一片質疑聲中,其每年大筆的財政支出去向,尤其受人關注。有關專家算了一筆賬:“如果一個駐京辦每年的經費保守地按100萬元計算,所有駐京辦每年需要的全部經費就在100億元以上。”
     “這些經費除駐京辦工作人員工資、福利開支外,其中很多是支出‘公關’各部委所產生的費用,或是用於地方官員來京吃喝玩樂的開銷。”南方某市駐京辦一位元工作人員向記者坦言,“由於財政管理上漏洞太多,駐京辦主任對這些錢有絕對的支配權,花銷起來很隨意,有時候想不腐敗都難。”
     在一些震驚全國的腐敗大案中,不少駐京辦官員捲入其中。在此背景下,2006年1月5日,時任中共中央政治局常委、中央紀委書記吳官正在中央紀委第六次全會上明確指出,要“防止和解決一些地方和企業駐京辦事機構存在的請客送禮等不正之風。”
     2006年2月27日,國務院機關事務管理局召開廉政工作會議,各省駐京辦負責人全部到會。會議決定,由中央紀委負責調研駐京辦,將由國管局具體醞釀拿出駐京辦的改革方案,方案首先涉及52家副省級以上政府辦事處和大型國企駐京辦事處的整頓與改革。
     2006年8月底9月初,北京市發改委相關負責人開始走訪各地市縣駐京聯絡處。此前,整頓駐京辦已被中央紀委和監察部列為2006年四大工作任務之一。
     2006年11月17日,原國務委員兼國務院秘書長華建敏在國內公務接待工作會議上提出,要堅決清理和取消“小金庫”,整頓和規範各地駐京辦事機構,切實加強各部門所屬中心的管理。
     可時隔三年,駐京辦改革方案尚存懸念。5月19日,記者打開國務院機關事務管理局官方網站,發現以前可隨意登錄的駐京辦管理司頁面,必須要填寫戶名和密碼才能進入,意味著這個有關駐京辦動態最權威的資訊源頭,只有“內部人士”才能看到。
     為此不少人認為,過去的三年,應該是駐京辦半個世紀以來最大的一次生存危機。但目前種種跡象表明,這種危機似乎已經遠去。而中央出臺4萬億經濟刺激計畫以來,駐京辦比往常還活躍。
     “近幾年來罕有駐京辦被撤。”山東省某市一位已退休的駐京辦主任認為,“搞不動的東西總有其存在的合理性和規範性。”他對撤銷駐京辦的看法,在駐京辦工作人員中極具代表性。
    
     ◆ 揭開利益「生態鏈」
    
     “駐京辦問題非常複雜,背後利益糾葛涉及到中央部委、各地方政府以及北京市等方方面面。”中國社會科學院新聞研究所尹韻公研究員對本刊記者說,“裁撤駐京辦迄今無下文,主要是因為駐京辦生存的深層土壤太肥沃。”
     對資源配置權力過於集中的有關部委來說,“有些專案資金,在條件相當的情況下,給誰都可以。這個時候,就看哪個駐京辦的能量大了。跑得勤和會暗箱運作的,就能獲得蛋糕中最大的那塊,其背後難免有權與錢的干預與運作。”湖南省某市一位駐京辦主任告訴記者。
     值得一提的是,駐京辦對北京的房地產、旅遊、餐飲等方面的發展影響很大。據可查到的《2003年北京工業統計年鑒》披露,各駐京辦事處在拉動北京內需方面“發揮了重要作用”。
     據不完全統計,各級政府駐京辦的資產在2001年就超過了100億元,僅2002年,這些駐京辦在購房、建房的投資和日常經費開支就高達43億元,平均每家482萬元,比上一年分別增長了23.5%和21%。
     國務院辦公廳曾在1990年7月轉發的一份駐京機構清理整頓通知中,明文規定:“各級政府的駐京辦事機構一律不得經商辦企業,已開辦的企業要立即撤銷。”可是,在北京市後來的幾份檔中均對其產業經營默許,並設有“駐京聯絡處申請辦理經營性實體(賓館、飯店、餐館等)”的一項服務。
     據瞭解,北京市也曾一度停止了對新設駐京辦事處的審批。但2003年4月1日起施行的《北京市經濟委員會關於印發〈關於外地政府(企業)駐京辦事機構的若干規定〉的通知》,對各地設立駐京辦又表現出極大熱情。
     記者調查發現,在所有駐京辦中,各大企業的駐京辦最受北京歡迎,其次為各縣市政府的,而對各省發改委等廳局設立的駐京辦並不感興趣。原因是“各省直屬廳局在北京只是跑項目,沒有投資相關產業。”
     “對駐京辦的整頓,關鍵是什麼時候出臺具體方案的問題。”南開大學博士生導師齊善鴻教授接受本刊記者採訪時表示,“可以預見,因涉及面太廣,利益糾葛錯綜複雜,來自各方面的阻力會很大。”
    
     ◆ 去向懸念未決
    
     多位受訪專家都認為,儘管駐京辦存在不少問題,但因為利益糾葛太複雜,目前撤銷是不現實的,為今之計,還是要健全體制,加強對駐京辦的監督和管理,重新給駐京辦以明確的功能定位。
     “如果僅僅看到駐京辦在搞腐敗,就把板子全打到他們身上是有失公道的。”全國政協委員、中國民(私)營經濟研究會會長保育鈞認為,應該從中央與地方的關係上,從體制上剖析這一現象的深層次原因。
     “如果各個部門都在各自的條條塊塊裏分錢,對地方政府就會有很大的吸引力。”中國人民大學教授毛壽龍認為,從根本上說,駐京辦之所以存在問題,並不是因為地方政府或者企業在北京設立了這些辦事機構,而是因為各部委在相關專案審批程式的公開透明上存在問題。所以,治理的關鍵還是約束這些部門的權力,尤其是財政上的權力不要太大。
     首都經貿大學公共管理系張智新副教授認為,駐京辦中的腐敗現象並非錯在駐京辦,而源於兩個關鍵制度的缺失:一是中央和地方之間責權利的劃分尚不明確、合理;二是中央各部委以及其他領導機關在權力運行上還存在機制不合理、監督不到位等問題,也缺乏對地方和企業“跑部錢進”進行預防、限制和規範的法律、法規。
     “駐京辦問題遠非一撤了事那麼簡單。如果根本性問題沒有解決,即使撤掉駐京辦,它也會以各種形式長期隱性存在,與其讓它半地下,不如讓其公開來規範它。在中央集權體制下,需要有強力措施來達到資源分配均衡,涉錢涉物的分配和使用方向,要盡可能透明化和規範化。”尹韻公研究員表示。
     “駐京辦這樣的機構,是舊體制遺留下來的病灶,而且隨著時間的推移,越來越顯得弊病重重。”中國人民大學政治學系張鳴教授認為,“目前這種權力和資源過分集中的體制不改變,駐京辦就沒辦法真正消失。只有把這些不合理的體制因素改變了,駐京辦才能從人們的視線裏逐步消失。”
     “在網路時代,已不需要在外地設立一個專門機構來聯繫工作。”齊善鴻教授認為,“駐京辦撤銷不太現實,但其定位與功能應儘快轉型,更多地為普通老百姓服務。在市場經濟條件下,方方面面利益繁雜各異,駐京辦需要代表地方及百姓反映訴求、反映民情,這才是它真正應該發揮的重要功能。也就是說,駐京辦的職能必須明確,不能從事的行為必須有相關規定給以禁止。”
     看來,駐京辦是轉型還是撤銷,去向懸念未決,它依然在爭議中存在或擴張,這不僅牽涉到中央集權體制的權力分配改革,也考驗著政府的決策和執行能力。□ [博讯来稿] (博讯 boxun.com)

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