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教育財政投入「4%」難在哪里/周大平
(博讯北京时间2009年5月26日 转载)
    教育財政投入「4%」難在哪里
    
     教育財政投入近年為何在低比例位置停滯徘徊?這是因為中央政府的投入不足,還是地方政府的投入不足? (博讯 boxun.com)

    
    ● 周大平
     教育經費投入到底差不差錢,作為正在制訂中的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》的一個重大問題,近日又在21世紀教育研究院、北京大學民辦教育研究所等多家機構共同舉辦的“為教育改革和發展建言獻策”系列研討會上展開熱議。
     早在1993年,中央政府在制定90年代教育改革與發展規劃時,曾明確提出到2000年國家財政性教育經費占GDP的4%。1995年頒佈實施的教育法也對此作了相應的規定。然而,這個鼓舞人心的奮鬥目標卻一直沒有實現——2007年達到的3.32%,還是近年來最高。
     此間,儘管國家統計部門每年公佈的資料都表明,中央和地方教育財政投入的絕對數量在逐年增加,但各界圍繞“4%為何達不到”的討論不曾降溫,並且成為歷年全國兩會代表委員們執著關注的焦點。
    
     ◆ 「戰略地位」還是「略占地位」
    
     財政性教育投入水準偏低,是經濟學界、教育界很多專家在長期多樣化的計量研究後達成的共識。據北京師範大學經濟與工商管理學院教授袁連生的歸納,其依據之一是政府投入的比例遠遠低於國際平均水準。政府教育經費占GDP的比例有一定的規律性,即經濟越發達,這個比例越高。參照國際的平均水準,2000年中國經濟發展應該使這個比例達到4%左右,實際僅有2.58%;2007的中國經濟發展水準已經上升到人均GDP3000多美元,這個比例卻只是3.32%。
     依據之二是教育經費嚴重不足的現實,突出表現在許多農村教師工資相當低、不少農村教育辦學條件還達不到基本要求。比如,汶川地震中學校倒塌一大片,比民房還厲害;廣東還有不少學生在危房裏上課;西部還有幾百所學校的中飯開在操場上。有學者在分析中還發現,各級政府教育財政投入還多是一次性、補償性和還債意義的,而在常規的必要投入方面仍缺乏制度規定和法律保障。
     袁連生特別指出,2000年至今教育負債已累計數千億元,也是教育經費投入長期偏低的必然結果。普及九年義務教育、擴大高中招生以及擴大高校招生,很大程度上都是通過巨額負債來實現的。在教育經費總量中目前政府負擔65%左右,而大多數國家包括印度的這個比例是75%~80%。過多依賴家庭投入,導致中低收入家庭缺少能力消費其他,甚至出現一定的經濟壓力。
     北京大學中國教育財政科學研究所所長王蓉認為,公共教育支出占GDP的比例,是最常使用的衡量公共教育支出總量的一個指標,聯合國教科文組織和很多國際組織,一般採用“公共教育支出”一詞定義各國政府用於教育的支出。1993年中國政府認同了這個基本指標。但是,原本在上個世紀末要實現的4%的目標卻落了空。
     進入21世紀,依然“年年實現不了4%”,這塊難愈的“硬傷”,既成為各界詬病我國教育投入不足的靶子,也成為坊間把“教育的戰略地位”解讀為“略占地位”的旁證。2005年,教育部部長周濟在接受媒體採訪時,說到中國教育亂收費的根源之首,就是“教育經費的財政投入不足”。隨後,財政部一位負責人在媒體上回應“這不符合事實”,理由是此前8年(1996-2004)我國財政性教育經費從1654.2億元增加到4465.9億元,年均遞增13.2%,超過了同期GDP年均遞增9.1%的水準。
    
     ◆ 不同的統計口徑
    
     教育財政投入近年為何在低比例位置停滯徘徊?
     財政部教科文衛司的王冬認為,首先的一個大背景是中國的財政收入占GDP的比重不到25%,而一般發達國家都約為50%。
     其次,我國財政性教育經費占財政總支出的14%,僅略低於美國而高於均為10%左右的法、英、日、德。我國這樣的教育財政投入強度已經接近發達國家水準,為什麼社會普遍感覺還很低?因為國外在財政之外還有一塊非稅收入,我們國家這一塊投入教育的幾乎沒有。這應該是下一步擴大用於教育來源管道的根本措施。僅靠預算內投入,空間已經不大。
     另外,關於GDP,是一個觀察性指標,還是一個行政目標,也值得探討。中國從鄉鎮到中央共有五級政府架構,對經濟資源的掌握相對分散。目前中央本級財政支出僅占全國的1/3。到底哪一級政府或哪一個部門該對4%的目標負責任,說不清。
     “大量預算外資金沒有納入公共管理,是中國沒有達到4%的一大客觀原因。”袁連生認為,如果財政的收支統計規範化,政府實際可支配的財政能力就會使目前的統計口徑有所擴大,應該把我們通常說的“三個一萬多億元”包括進來,即一萬多億元的社保基金,一萬多億元的土地出讓金,一萬多億元的國企上繳利潤。
     北京大學教育經濟與管理系副主任岳昌君認為,統計教育成本在理論上非常重要,但我們國家究竟有多少學生,每個學生的公用經費是多少,每個老師的工資是多少,很難獲得準確的資料。即使能獲得,成本也不可能是固定的。“好比我們吃飯,上世紀60年代稀飯、饅頭加鹹菜就不錯了,如今則強調營養、追逐美食,已經不在一個層次。另外,學生不同于一般的商品,有怎樣的品質才能計算付出了多大成本,籠統地說培養一個孩子需要多少成本是不科學的。至於統計本身,我們計算教育經費占GDP比例時,是否因國際比較而出現參照錯位?各國把哪一部分算作財政性教育經費是不一樣的,而國與國不同的統計口徑並不具有可比性。”
     “在統計口徑不同的情況下去預測未來,就難免差之毫釐,謬以千里。”中國改革雜誌社社長袁緒成的觀點直白而鮮明:我們面對的許多統計資料水分偏大、統計資料極不健全,討論4%還是5%意義並不大,但教育差錢使那麼多農民子弟沒有受教育的機會,一般人憑直覺就能知道,不需要專家們翻來覆去地討論。
    
     ◆ 追問教育經費如何使用
    
     財政性教育投入是硬性的和需要持久的,東部沿海一些經濟發達地區,2%的投入量就可能滿足需要,而在中西部一些地區因欠賬過多、財力有限,再加大投入一時也很難滿足當地學校教育的基本需求。如果沒有固定管道和中央政府的法定支持,地方的教育財政投入就會永遠陷入與其他行業爭經費的境地,以怎樣的方式補足這些地區的經費,也需要法律依據。
     中央教育科學研究所研究員程方平認為,把從中央到地方的教育財政投入都鎖定為4%,很容易造成思維和決策混亂。4%一般被理解為各類各項教育投入的總和,再細化拆分,確鑿的理由是什麼,往往缺乏有說服力的研究和解釋。與我國的情況比較,一些發達國家處於相對平穩的經濟增長期,教育投入的比例不會輕易變化,我國經濟則處於約8%的年增長中,如何確定教育財政投入的比例和總量,還需要理性的實事求是的深入研究。
     2004年,程方平在安徽、江西兩省四個縣調查時發現,在現有管理體制中,教育經費使用過程的損耗過大,其中縱向的體制障礙表現為管理層級過多,受利益分配的干擾嚴重;橫向的體制障礙表現為財政的大盤子很難把教育經費這杯羹分到位。這些問題不解決,教育投入就會連帶出許多複雜的隱形的問題,常規的合理的教育財政投入就會不斷被侵蝕。
     程方平提醒說,我國教育投入面對的現實相當複雜,往往與許多現實問題交織在一起,如果確定宏觀投入的比例目標,反而會掩蓋許多具體問題。比如,只解決現有問題,巨額的歷史欠債如何埋單?各級政府投入比例不經協商、缺少依據,難以落實,這一狀況如何改變?另外,以縣為主的定位雖好,但在發達地區會限制鄉鎮的積極性,貧困地區縣財政又難以承受;義務教育階段辦學成本城鄉差距巨大,城市重點校一年僅修繕費就要上百萬元,農村普通小學一年正常的運轉經費僅三五萬元;保證義務教育品質需提高教師的整體水準,而現有教育經費中根本沒有教師培訓費專項……對這些現實問題的解決,均迫在眉睫。
     對不同類型教育的投入原則不明,也會引發諸多複雜問題。比如,是普及高中教育,還是延長義務教育?如果兼而有之,那麼投入的主體是政府、社會,還是需要兩者分擔?還有高等教育大眾化使一些高校迅速擁有了豪華辦公樓、高檔星級賓館等巨額資產,其背後巨大的負債風險會不會集中到政府頭上?
     程方平認為,不能只關注4%的目標,還必須關注有限的教育財政投入是怎麼花的,有無論證、聽證和有效監管、監督。否則,經費使用中的漏洞,必然為貪贓枉法之人留下空隙,許多決策也必然為利益集團所左右。
    
     ◆ 增加教育經費的空間在地方
    
     說到“地方教育的財政投入難以計算”,北京師範大學基礎教育研究院學者成剛這樣解釋,現在中央對地方的稅收返還是地方財政收入最重要的組成部分,稅收返還這一塊收入如果用於教育,它是屬於地方財政用於教育的支出,還是屬於中央對地方教育的支出,實際上是算不清的。“我們只能算清中央一般性轉移支付及專項轉移支付。由於分稅制改革的不完善,地方財政中歷年的預算外資金,包括土地出讓金,都用在了什麼地方?從整個中國地方財政支出的結構來看,很大一部分用在了經濟建設上,另外約20%用作了行政管理費。”
     “還有一個多級財政收支的資料缺失問題”,成鋼說,“我們按照義務教育以縣為主的管理模式,找不到縣級財政收支的資料,甚至連上級轉移支付來自中央還是省級都找不到,沒有來源,我們就無法判斷這個縣級財政教育投入的努力程度。2006年農村義務教育經費保障新機制的建立,免雜費和書本費,給寄宿生生活補助,全部是財政額外的專項支出,可為什麼整個教育的總支出沒有增長?一個重要的原因可能是在中央政府增加投入的同時,許多地方政府逃避了自身的責任。”
     成剛認為,“現在既要理清政府和市場的關係,更要理清多級政府間的責任關係。因為達到4%目標主要依靠地方政府。”這個觀點與財政部張少春副部長2007年在兩會上所說的不謀而合。張少春認為,達不到4%的部分原因是地方政府對教育投入不夠,與中央教育經費不配套。
     全國教育科學規劃領導小組管理學科專家組成員、上海市教育科學研究院原院長胡瑞文說,溫家寶總理已經幾次表態本屆政府要達到4%,不能失信於民。這意味著最遲到2012年要增加0.7個百分點。以2007年財政性教育經費將近8000億元計,如按照4%的標準,這0.7個百分點就是當年需再增加1600多億元。其中財政部的教育經費投入占10%,地方各級財政的教育經費投入占90%,儘管誰也不能包攬全局,但主要責任還應在地方。
     認同“國家教育財政投入的增加,目前要靠省、市、縣這三級政府”的袁連生也認為,這三級政府對教育的投入能不能增加,其實質是政府能不能把公眾利益作為決策目標的問題。“我們現在最好的學校是公立學校,裏面大多是社會優勢階層的子女。政府官員歸位於社會優勢階層,他們缺乏加大教育財政投入的壓力和動力。北京大學校園後面有個非常可憐的農民工子弟學校,那裏的孩子才是公共教育經費不足的最大受害者。”
     在國家用於教育的總費用中,除了政府的投入和所謂市場化的收學費,第三大重要來源就是社會的捐贈,即社會公益性資金。近年來,前兩項所占的比例都在增長,捐贈所占的比例卻在下降。公益性教育投入的萎縮,引起國家教育發展研究中心體制室副主任王烽的憂慮。他分析可能的原因有兩個:一是有學校沒有以公益、公平、公正的形象讓民眾情願捐出錢來;二是有捐贈款沒有公開、透明地使用,從而失去了民眾的信任。歸根到底,這也不能不歸咎於地方政府的疏於管理。
    
     ◆ 建立地方政府投入教育的激勵機制
    
     北京大學中國教育財政科學研究所司言武說,在我國稅收收入保持高速增長的前提下,為什麼財政收入中用於教育經費的支出努力程度不夠?是因為目前對地方政府的績效考核標準,使地方政府更傾向於投入面子工程、政績工程,而不是教育。加上對預算外收入的投向,也沒有一個考核機制引導其更多地用於教育,整個的教育經費投入必然面臨非常尷尬的境地。要從根本上解決問題,就要把對地方政府預算投入的激勵機制建立起來。
     講到對多級政府的激勵,王冬說,其實中央政府始終對此很著急,直接加大投入,即加大中央對地方的轉移支付力度,地方往往會出現“擠出效應”,即地方各級政府在教育投入上與中央政府博弈。2006年開始的農村義務教育經費保障機制改革,在執行過程就發現一些財政專案,中央按比例撥下去,地方的錢卻不能足額到位,比如地方對寄宿生的綜合補助部分,給每個學生一天吃飯2元還是2.5元微觀上差別很小,但這個差價乘上一個地區寄宿生的人數,總量就十分可觀。
     正因為教育上的彈性非常大,王冬認為,計算教育財政投入不能從上到下,而是應該從最基本的辦學單位開始。一所學校辦學達到一個什麼樣的水準,必須要在一個法制框架內進行,中央出多少、地方出多少的方案才可能得到具體落實。因此有學者建議,要建立以省為主的教育財政分擔機制,中央政府通過規範的財政轉移支付均衡省級政府的教育財政能力。
     “單純追求經濟增長的片面發展觀、工具主義的價值觀、以GDP作為地方政績考核的主要指標等,這些制約教育財政投入的體制性障礙,顯示著政府職能的扭曲、缺位與越位。”21世紀教育研究院院長楊東平在《中國教育公平的理想與現實》一書中稱,這種體制客觀上造成了當前教育投入既相當有限又嚴重失衡的局面,即重城市、輕農村,重高等教育、輕基礎教育,重學歷教育、輕職業教育。
     “4%所涉及的所有問題,似乎越深入討論就越複雜,如果上升到體制改革就更接近于無解。”楊東平發出感慨:公開討論的價值在於可以碰撞出新的思路,只有解放思想,打破體制性障礙,才能更大程度地發揮市場機制在教育資源配置當中的作用,才能在公共財政制度內提高教育資源的使用效率,才能在開放的教育環境中形成一個嶄新的全社會共同舉辦教育的局面。在這些體制創新方面,政府是可以大有作為的。□ _(博讯自由发稿区发稿) (博讯 boxun.com)

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