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湯耀國:官員财产申报求解
(博讯北京时间2009年3月17日 转载)
     「陽光法案」要有一個從量變到質變的過程,不會倉促出臺,也不會遙遙無期,「等不得,也急不得」
    
     ● 湯耀國(瞭望新聞週刊記者 歐洲導報社張英編輯《瞭望》原創來稿供海外首發) (博讯 boxun.com)

    
     官員財產申報、公開的話題貫穿今春全國兩會。看到曙光的民眾,期盼從未如此熱切;高層和有關負責人的正面回應,也從未如此頻繁。
     2月28日,溫家寶總理對線民們說,官員財產申報制度正在積極準備之中。接下來的兩會中,中紀委、監察部、全國人大常委會法工委等的有關負責人多次重申,正在研究論證這一制度,同時又強調,需要一些配套措施,不能倉促出臺。
     據《瞭望》新聞週刊多方瞭解,官員財產申報、公示的制度建設目前處於一種膠著狀態中:對這一制度本身的意義基本沒有爭議,但對推出時機和實施舉措,仍缺少共識。與此同時,對官員財產申報的一些難題,各方仍在繼續梳理中。
    
     ◆ 核查困難
    
     溫家寶總理在回應線民對財產申報制度的關注時說:“這件事情要做得真實而不走過場。”如何做得真實而不走過場,有關部門認為還存在一定困難。中央紀委副書記、監察部長、國家預防腐敗局局長馬馼在兩會期間舉例,比如金融的實名制、現金流通、財產登記等制度,這些基礎條件目前還不完善。
     有關部門負責人告訴本刊記者,在一系列技術條件不完善的情況下,若想對申報的財產進行準確核查,難度幾乎相當於對申報者立案調查,以“有罪推定”的方式逐一核查是不實際的。
     綜合來看,造成核查難題的因素大致有:
     一是金融實名制覆蓋不了現金交易。
     對金融實名制本身,中國人民大學金融與證券研究所所長吳曉求教授向本刊記者介紹,近年來,儲蓄、證券交易已相繼實行實名制,且金融機構之間已經聯網,要摸清金融資產,“95%以上的條件已經具備,有少量缺陷,也要在實踐中才能發現。”
     而在實際操作中,難題在於金融實名制覆蓋不了現金交易。2000年4月1日,《個人存款帳戶實名制規定》實施,已經顯示出一定反腐效果。較早提出相關建議的全國政協委員宋林飛說,儲蓄實名制實施後,個別腐敗官員,不得不把大面額人民幣成堆地放在家裏。
     我國仍大量通行現金交易,“金融實名”覆蓋不全,對此,吳曉求認為,現金交易確實會導致核查困難。
     二是身份資訊仍需更加準確。
     金融實名建立在身份資訊真實的基礎之上。2007年6月,中國人民銀行會同公安部建成聯網核查系統,全國各銀行業金融機構都加入進來,可通過該系統核查身份資訊。
     不過,有知情人士對本刊透露,近年來換發的第二代居民身份證還存在一定漏洞。第二代身份證造假事件也屢有發生。它在技術上雖擁有強大的防偽功能,但在執行上有待更嚴格把關。
     三是不動產登記制度不完備。
     作為物權法重要配套措施之一的不動產登記法尚未出臺,全國政協委員、國務院法制辦副主任張穹對本刊表示,這也是財產申報應做的準備工作之一。
     四是境外資產、珠寶、古董等財產的底數,現有技術與配套制度更不能輕易摸清。
     有專家指出,臺灣地區前年修訂的相關法案,日前增加了珠寶、字畫、古董也要申報的規定,被稱為“吳淑珍(陳水扁妻子)條款”,正是靠民眾與記者對其抛頭露面與申報資料作對比而發現問題,進而由立法機構修改。陳水扁家族後來曝光之“世紀弊案”,也是部分依靠社會與媒體的強力監督、窮追猛打才得以不斷推進。
     五是信用意識缺失。
     全國政協委員、重慶市監察局副局長杜黎明提到,當前社會信用意識缺失,如果大量申報者不自覺,抱著“法不責眾”心態,虛報、瞞報,將帶來很大的制度運轉成本,效果難彰。
     雖然有上述種種困難,北京大學法學院姜明安教授稱,“瞞住組織相對容易,但要瞞住老百姓就很難,群眾的眼睛是雪亮的”,財產申報、公開在很大程度上倚重社會監督,正可彌補技術條件之不足,亦可反過來促進社會信用意識之建立。
     “你要是在市里、縣裏工作,老百姓對你的情況其實很清楚。”全國人大代表、陝西銅川市市長馮新柱說,財產公開,關鍵是對當地群眾公開,受其監督,這對官員有很大的約束作用。但他同時認為,若無清晰的財產權歸屬等前提,這一制度的推開也將面臨較大麻煩。
     姜明安認為,一定技術手段固然是“陽光法案”出臺和運作的前提,而“陽光法案”的出臺和運作又是諸多技術難題、法律制度設計難題解決的條件。兩者的關係是互動的。
    心理抵觸
     多次為官員財產申報求法的十屆全國人大代表王全傑曾作過一項調查,稱接受調查的官員97%對“官員財產申報”持反對意見。不過,在本刊採訪的多名官員中,無一對其提出異議。
     “肯定有的官員願意,有的不願意。有的還想最好是不要監督。”全國人大法律委員會副主任委員、中紀委原副書記劉錫榮對本刊記者說。
     大部分受訪人士表示,腐敗的官員肯定反對公開自己的財產,即使申報也一定瞞報。這一點不辨自明。而大部分官員都是清清白白做事的,不過,出於種種考慮,也會在心理上有一些抵觸。對這一“革自己命”的制度,“很難想像有多少人願意給自己套上緊箍咒。”
     姜明安說,在沿海地區,存在大量沒有非法財產但擁有大量合法財產的官員,這些人很可能持不露富心態。財產不多者可能也不會很願意公開,“至少填表就有點麻煩”。
     有分析人士表示,不露富是中國傳統觀念,除含蓄、內斂的性格外,還有一種現實的因素,即與傳統的人情、面子關係相伴,“比如說,某個在大城市工作的司長、處長財產公開出來有幾十上百萬,在他貧窮的家鄉親戚看來,這可是個大數目,蓋房子、娶媳婦的就要跑來借錢了。”
     另有人指出,過去和當前的“紅眼病”、“仇富情結”,也進一步加重了一些官員公開財產的心理負擔。
    再者,現代權利觀念的影響,尤其隨著物權法的實施,私人財產權、穩私權得到越來越大的重視。有官員亦以此為由難以接受財產公開。
     還有對“灰色收入”曝光的擔心,比如,一些司局長們到地方、單位講課“走穴”,一條不成文的潛規則是動輒上萬、數萬元的“講課費”或“諮詢費”。“這裏面很難講清是靠官位元、內部資訊掙來的,還是憑自己的真才實學得來的。”
     再如,一些與職務無關或沒有直接關係的人情往來,是否合理,是否該申報,這也是一個界定難題。
     對此,全國政協委員、香港福萬公司總裁林銘森說:“灰色收入,就是要在陽光下讓大家來評論是否合理。”
     多名受訪人士稱,前述諸多心理抵觸固然可以理解,但從根本上要辨明的是官員的權利與義務。今年第四次提交官員財產申報建議的全國人大代表韓德雲律師對本刊說,相當一部分官員還未從心裏認識到公開財產是其義務。2006年實施的《公務員法》于此留下“遺憾”,在官員看來,這並非其法定義務。
     “出來做官應當以國家、民族為重,為人民服務,要堂堂正正把財產公開,講話做事才有說服力。”林銘森認為,沒有一定程度的“犧牲”精神,就“沒有資格做領導”,“也完全可以不來做領導”。
     財產公開是因為掌握公共權力。姜明安稱,“陽光法案”的出臺和運作須以公職人員具有相應的法治文化觀念為前提條件。如果政府官員過於以管理者或“天然代表人民利益者”自居,“陽光法案”肯定是難以出臺和運作的。但另一方面,“陽光法案”的出臺和運作反過來也可以促進公職人員的觀念轉變。
    
     ◆ 家屬障礙
    
     官員財產申報的複雜性之一為“涉及面廣”,即牽涉到家屬、近親。全國人大代表、瀋陽市人大常委會主任趙長義認為,從我國的國情看,公務員個人財產與其家庭財產相互融合,二者界限難以區分。如何確保公務員申報財產又不侵犯其他公民的私有財產權,是必須要考慮的一個重要問題。
     姜明安也認為,需要解決官員申報和公開其本人及其家庭財產的義務與保護官員及其家庭成員隱私權二者的平衡,需要解決保障社會公眾知情權與保護官員及其家庭成員進行有關市場交易活動的商業秘密二者的平衡。
     通觀各國、地區官員財產申報規定,申報主體不盡一致,如最早為官員財產申報立法的英國規定,英國政府官員申報財產和收入只限於本人,而不需要申報子女、配偶、父母和其他親屬的收入和財產。知情人士說,讓官員公佈家屬和親屬的財產,在英國被認為是侵犯公民隱私權的,很難被大眾接受。
     但為數更多的做法是包括配偶、未成年子女在內。如去年底通過《反腐敗法》的俄羅斯要求,“國家公職人員應當申報自己、配偶以及未成年子女的財產和收入情況。”
     在絕大部分受訪人士看來,申報主體理應包括配偶、未成年子女。在我國已有的兩部收入/財產申報的政策性檔中,配偶等其他家屬情況也包括其中。
     如果說在配偶方面尚屬共識,在子女方面則有較大分歧。韓德雲代表與林銘森委員都提議,申報對象應包括另立家庭的成年子女。這方面沒有國際慣例,其理由正是現實“國情”,“很多幹部子女做生意,靠山都是當官的父親。”林銘森說。
     全國政協委員、中國社科院學部委員李崇富也主張:“我們社會主義國家應當做得更加真實徹底、更加符合民意。”
     姜明安則主張,申報主體應限於“一個鍋裏吃飯的”,若推及成年子女,一來于穩私權不合,二來阻力太大。
     有折衷意見認為,家庭成員和近親屬的財產是否要申報,要看該職務的高低以及涉腐風險的大小。
    一受訪人士還擔心,不管申報主體延伸到何種程度,財產申報若倉促出臺,可能會出現財產大量轉移的情況,比如夫妻離婚、向境外親屬轉移等,對此應未雨綢繆,準備好防範措施。
    
     ◆ 穩定之憂
    
     在諸多受訪人士看來,在各種表層的困難之下,圍繞財產申報還有對穩定的深層考量。
     一位全國政協委員對本刊表示擔心,如果大量官員財產太多、高官子女從商甚眾,公之于眾,“老百姓會怎麼想?”
     林銘森也說:“是不是有些幹部擔心自己聲譽受到影響,或者擔心一些高級幹部的信譽受影響。”
    韓德雲也表示,如果多年來宣傳的“幹部廉潔奉公”觀念和“很多官員擁有巨額財產”的現實形成極大反差,在當前中國社會收入差距很大的情況下,可能會引起一些社會震盪,這是一個難題。另一方面,鑒於多年反腐顯示出的情況,不少民眾心中可能對官員存在“原罪”認識,這一點也需要估計。
     對此,在湖南省委組織部任職的反腐專家王明高曾稱,建立財產申報制度存在著一定的“政治、經濟和社會風險”。一些國家實施財產申報制度後,一些級別很高的官員被查出問題,直接使民眾失去了對領導層的信任,比如韓國牽出了前總統盧泰愚的腐敗案;另外經濟上也存在資金外逃的風險。
     姜明安對此則較為樂觀,他說,只要相信絕大多數官員是清清白白做事的,即使有一定數量的官員,其家庭財產中有較多來源不明或來源非法的部分,對之予以公開、查處,不僅不會影響社會穩定,反而會有助於增加人民群眾對政府和政府官員整體的信任,有助於加強社會穩定。
     在採訪中,有部分受訪人士因財產申報制度遲遲“不下樓”而對其出臺產生消極態度,透露出信任危機的苗頭。
     另外,還有分析人士稱,當前幹部隊伍因級別、地區、領域的不同而導致較大的收入差別,假如行政任命制下的國企負責人財產也要公開,某機關幹部調任國企負責人後,收入大增,其他幹部可能會想:“同樣是黨和國家的幹部,差距怎麼這麼大呢?”會否在官員內部引發心理失衡,也值得注意。
    
     ◆ 求全之慮
    
     為減輕推行阻力,韓德雲在此次全國人代會上提交的相關建議中提出“三年豁免期”,即自首次申報起的三年內,申報物件若主動上繳全部違法違紀財產、收入及增值收益,可免於紀律處分並減免刑事責任,否則加重處分。
     接下來的網路調查與媒體評論大多對此持反對意見,認為此舉乃“降低反腐底線向貪官示弱”,主張對腐敗“零容忍”。也有少數人認為,以此妥協換取相關法律出臺未嘗不可,“坦白從寬”也並不全然違反法治精神。
     從大半的反對之聲中,韓德雲看到的是財產申報立法將更顯艱難。“立法必須接受現實”,若民眾期望太高,只會加劇與現實及官員可接受程度的反差,“帶來很大社會成本”。
     姜明安也稱,正如當年對資本家的贖買政策,也如在引渡中免除死刑的承諾,一定程度的妥協可化解部分阻力,可求得實效。“制度的出臺必然要付出代價,豁免有利有弊,但利大於弊。若想一步到位,力求十全十美,很可能反倒搞成僵局,還不如先出臺一個切實可行的方案。”
     儘管“準備工作要做好,馬上推出不現實”,但姜明安強調,不能光等,應當在實踐當中慢慢完善。財產申報只是反腐體系與民主政治建設的一環,制度的出臺無法齊頭並進,“正如小平同志講讓一部分人先富起來,也可以讓一部分制度先動起來,解決部分問題,又把更多問題帶出來,形成制度的良性迴圈。”
     年初阿勒泰等地方試驗帶來的有限作用讓姜明安對這一制度在全國的推行有信心。為進一步減少風險,他認為可以繼續試點,循序漸進。
     全國政協委員、西藏自治區副主席甲熱洛桑丹增也對本刊記者表示,從愛護幹部、預防腐敗的角度看,財產申報乃當前所需,且宜早不宜遲,“推得越晚,陷進去的人越多。”
     從日前有關負責人的多次回應來看,受訪人士解讀,其態度是儘量將基礎工作做扎實,既不至於“走過場”,又防止各種風險。
     中紀委副書記何勇在兩會期間表示,中紀委正在想辦法制定官員財產公示的有關條例或者規定,新疆阿勒泰的試點經驗,將是重要的參考。
     據新疆阿勒泰地區紀檢委書記吳偉平透露,不久前,自治區紀檢委等有關部門聽取了阿勒泰地區紀檢委有關此項工作經驗的彙報。同時,中紀委也已來電通知,將派人來阿勒泰實地調查討論。
     “感情不能代替工作”,杜黎明表示,可以參照的是近年公務員統一津補貼改革,也是十幾年前就曾呼籲,正是先有了整治小金庫等基礎性工作,這一改革才得以順利推進,效果明顯。而統一津補貼正是更為複雜的財產申報的前提工作之一,再加上儲蓄實名制等,一系列前提工作說明它已在積極推進之中。
     在他看來,“陽光法案”要有一個從量變到質變的過程,不會倉促出臺,也不會遙遙無期,“等不得,也急不得。”□ _(博讯自由发稿区发稿) (博讯 boxun.com)

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