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从成都彭州石化工程说起/谭作人
(博讯北京时间2009年2月25日 首发 - 支持此文作者/记者)
    
    关于问题工程的问题
     (博讯 boxun.com)

    ——从成都彭州石化工程说起
    
    □ 谭作人
    
     问题工程,顾名思义,就是在工程项目中存在着不确定、不可靠、不可行、不安全因素,将会产生负面问题和不良后果的建设工程。
    
     在公共建设领域,问题工程的建设实施将会产生不良的社会影响,有的负面影响,甚至超过了工程正面价值,使建设工程成为危害四方的有害工程。1958年因瓦斯突出事故而被迫停工的紫坪铺水库工程,1959年因当年水毁而被迫放弃的都江堰鱼咀电站工程,1960年盲目上马的三门峡大坝工程,就是这类工程的典型例证。
    
     无数事实证明:问题工程,往往是需要返工的遗憾工程,或者是带病运行的病害工程,或者是无法完工的烂尾工程,还有一些,则因存在不可克服的问题或不可抗力,成为此利彼害、损人利己、祸国殃民的公害工程。在大多数情况下,工程问题和环境问题,不能变成政治问题。也不可能因为政治经济形势的临时需要(比如当前保增长拉动内需),而使其固有问题合理化、合法化或正确化。恰恰相反,在不当决策下产生的问题工程,不仅不能使工程问题合理化,反而会因其固有问题而带来的负面效应而恶化形势,并让全社会为其代缴“学费”,让全社会为一个错误决策,摊销高昻的成本。
    
     在沒有切实可行的社会性纠错机制的现行体制下,问题工程将使历史教训和现实错误被多次重复,并以睁着眼晴跳岩的姿态,使本可避免也应该避免的方案错误变成决策错误和工程错误,变成无法逃避的现实灾难,最终变成体制缺陷和历史罪错的物质证据。
    
     目前,在“拉动內需”的口号下,一些搁置多年的问题工程开始摩拳擦掌,准备登堂入室。正在建设施工的成都彭州石化工程,具有上述问题工程的显著特征,因此极有可能因其固有的“问题效应”,而产生严重的社会性的问题,成为成都市21世纪的公害工程。
    
     在此,我们从公民监督和公共参与的立场出发,对彭州石化基地建设项目作出项目不可行性初步分析和争议问题梳理。本分析根据观察法和经验法,采用论而不证和以论求证的方法,抛砖引玉,揭示问题,征求解答,提出建议,旨在使该项建设工程在政府信息公开的大背景下,回到公共决策的正确轨道上来,真正造福而不是危害全社会。
    
     初步研究证实,在专业技术领域内和社会认知层面上,争议颇大的成都彭州石化基地工程,具有以下主要问题。
    
    
    一、彭州石化基地选址不当
    
     当初,成都彭州石化工程的建设目的,决策各方各有不同,项目动机并不统一。中央决策部门侧重于国防战略考虑和国内产业布局的平衡;地方决策部门看中的是项目引进带来巨大的经济利益,以及对四川经济发展的强大的助推作用;而项目业主即行业决策部门,却更多地出于对本部门本行业和所属企业发展有利的战略性考虑。这三种不同的决策思维,没有经过有机整合并得到有效协调,因此,产生了成都彭州石化工程建设的首要问题:项目选址不当的问题。
    
     1988年,四川省委政府作出了引油入川的战略决策,是有远见的,是符合四川发展利益的。然而当时的化工部、石油部,后来的能源部,以及改制后仍然政企不分、权责不明的中石油和中石化,却有自己的不同考虑。以雄踞中国北方的中石油而言,出于企业利益的考虑是越过长城南下,进军中石化把持的南方市场,并在南方建设自己的石化基地,以提升企业在南中国争夺成品油市场的竞争能力。同时,在南中国发展石化下游产业,全面提升企业的综合竞争能力。在这两个战略考虑之下,还埋伏着一个秘而不宣的企业目的——以项目落户为条件,以项目换土地,以产业换环境,在中国南方选择具有居住环境优势的某地,建设中石油系统的国内生活基地,以逐步实现原料基地与生产基地相分离,生产基地与生活基地相分离的战略格局调整,进一步改善企业生存大环境。
    
     按理说,中石油的这些战略考虑没有什么不正常或不正当之处,中央应该支持,地方应该欢迎。即使中石油总部举家迁入川西平原,成都也应该举手欢迎。然而,中国特色式的部门资源垄断及权力资本经营,却使这件好事变了味,变成了项目业主即资源持有者的“皇帝选妃”。这种单向选择,很容易选出问题。
    
     自九十年代中期始,各级党委政府率先完成了从官场到市场的蜕变,以市场管理员的身份,完成了身兼营业员+管理员二职的“二员”转型,以权力+资本的形式,成为只赢不输的赌场庄家和市场冠军。这个时代背景下,曾被各省拒之门外的石化基地项目,突然成了香馍馍,各地纷纷修编规划,进京“跑部”,年年送礼,开门迎客。以至于后来四川得标后,落选者悻悻然,说是四川名酒立了头功……。
    
     人情往来,本也正常。光有好酒,也不成席。自1995年始,成都市使出了吸引石化基地落户成都的关键措施——编制成都市1995~2020年城市发展总规,并把彭州规划为城市化工基地。人们无法用现在的理念去苟求历史;因为历史有历史原因,而现实无回溯力。不可否认的是,成都市通过修编规划,拿出最好的土地来钓金龟婿,无疑增加了招赘的魅力。成都平原独特的人居环境优势,粘住了石油人寻找南方家园的目光,坚定了石油人定都成都的决策决心。
    
     彭州市项目区地处龙门山脉东南边缘,位于成都平原岷江、湔江、石亭江三大冲积扇的中央部位,是天府之国的核心地区。这种优质的环境魅力,即使与石化人首先青睐的海南三亚PK,都有得一比。因此,当石化首选基地海南三亚被中央和地方联手拒绝后,四川成都自然成了首选地。四川二十年的盼望,终于如愿以偿。成都,还在犹豫不决地权衡利弊得失。而亟盼南下的中石油企业,成功地实现了“用利益选择环境,用项目置换土地”的战略目的。成都茫然若失。
    
     问题工程的“问题”,由此而起——这就是成都平原生态环境保护问题,主城区城市安全问题,成都适宜经济类型问题,城市合理产业结构问题,历史文化名城保护问题,宜居城市环境问题和良好城市形象问题。这些问题,无论在专业技术领域还是社会公共领域,至今没有引起广泛重视,沒有得到公开公正的有效讨论,致使项目建设,埋伏着一定的公共危机。
    
    
    
    二、彭州石化基地的主要问题
    
     在此,我们不妨把这些存在问题排排队,把决策过程梳梳理,为成都市政府和四川省政府的最后决策或者决策调整,提些有益建议;为成都市民了解自己的生存环境和环境权利,增加一些认识;同时也为成都石化企业抓住最后机会,改正错误选址,修正决策失误,提高决策质量,作些建设性的分析和建议。
    
    1、四川省引进石化基地项目的利弊得失
    
     2008年10月30日,我在送交成都市人民政府的《关于成都彭州石化项目的公民意见建议书》中,已经指出了四川引进该项目的合理性和可行性:西部产业要升级,引油入川是好事,成都应该支持,四川应该欢迎,在此不赘。
    
    2、成都市引进石化基地项目的利弊得失
    
     作为中国西部特大中心城市,正在实施经济转型产业升级换代的经济中心城市,成都市引进新型石化基地,总体而言是利大于弊。关键在于,如何通过正确选址及项目实施,最大限度地趋利避弊、兴利除弊。其中关键的关键,是项目选址定点落户,不能有误。否则,如果出现一业兴旺百业衰,名城变成化工城,好事就办成了坏事。
    
    3、彭州市引进石化基地项目的利弊得失
    
     由于彭州市引进该项目的地方利益所在,该项目在同类项目中的技术先进性和项目优势,已经在主流媒体上用报喜不报忧多报喜少报忧的主流宣传手法,选择性地导向宣传过很多了。在此,我不浪费。
    
     我想重点阐述的是,该项目落户彭州后,对彭州市,对成都市,对川西平原,包括对企业产生的负面影响和不利因素,即,问题工程之中,包含的“问题”。主要的问题,是项目环境影响的问题。
    
     问题一:区域环境容量不能相容
    
     无论是地处湔江冲积扇扇顶的项目区,邻近岷江冲积扇边缘的彭州市,以及地处岷江冲积扇中心的成都市区,都没有建设大型石化基地所需的足够的生态环境容量。表现在:
    
     A 水环境容量:彭州石化基地地处沱江三大支流之一的湔江上游,仅靠湔江上游径流水量及现状水质,无法完全保障基地生产生活用水,需要另辟水源。如果采用跨流域调水工程及上游水体净化工程,势必增加企业用水成本,在整体上降低项目优势。
    
     石化基地纳污水体为沱江。沱江现状是Ⅴ类劣Ⅴ类水体为主,COD及NH3-N严重超标,已经沒有足够的环境容量的重度污染河。石化基地环评报告(2000年版)也认为:受纳水体的环境容量将制约基地的发展。在沱江全流域关停并转中小化工企业,仍然不能有效改善水体水质,腾不出河流环境容量的情况下,再上石化基地工程,致使大量含硫含油废水排放(每天超过12万吨),将加重沱江干流污染特别是重金属污染,在沱江干流形成一条“化工河”,在中下游造成水源型的“癌症村”和水质型的“缺水城”。所以,“牺牲沱江换经济发展”的思路,不宜作为石化基地选址的決策依据。因为,这种“经济发展”的代价,是沱江两岸人民的健康和生命。
    
     B 空气环境容量:石化练油废气是无法彻底进行无害化处理的有害气体,其废气团将对静风和北东风为主导风向的彭州市、都江堰市、成都市主城区及温江城区产生严重的污染影响。在川西盆地,有害废气容易进来聚集滯留,不容易出去扩散稀释,不能实现即时有效的自然降解,因而可能随大气降水而下降地面累积蓄积,污染大气环境及生态环境。2006版石化基地环评报告,却将此环境风险淡化为“由于平均风速较低,基地大气环境容量有限”。
    
     可以预料,来自海拔高于成都市区,源于城市上风仅30公里处的石化废气,将对上述区域内的大气环境及饮用水源造成污染,对城市居民健康构成威胁性影响。然而,项目业主在城市上风上水建设大型污染型企业,却在公示程序上刻意绕开其影响范围内利益相关的成都居民。这种作法,已经涉嫌侵害了成都居民的知情权和环境权利。
    
     C 地质环境容量:石化基地地处龙门山地震带边缘,距龙门山主中央北川/映秀断裂25KM,距龙门前山江油/都江堰断裂约8KM,项目区内及附近为彭州/大邑/名山隐伏断裂,具有6.0~6.5级强震的构造背景,不适宜作为大型工业基地尤其是化工基地的建设场址。
    
     5·12龙门山大地震,致使极震区和重灾区内多处化工企业发生爆炸起火,泄漏污染。笔者亲见石亭江上游化工产业带发生泄漏事故,造成区域内救援困难,增加了人员伤亡损失。大地震致使全省215个化工企业发生泄漏事故,也使正在建设中的石化基地行政楼受到严重破坏,导致墙体开裂(有图为证)。大地震后,中石油自组专家组,重作地震安全性评价,并由公正性和公信力已经十分可疑的某地震中心和专业委员会评审复核。该地震安全性评价报告虽然要求石化基地建设适当提高地震动参数,却不能因此而回避因项目区地处地震多发地区,存在地质环境风险,可能威胁城市安全的重大问题。
    
     D 区域环境容量:石化基地地处龙门山脉与成都市区之间,其纵轴(北南向)仅有约50KM的环境区域空间,项目区如果上靠龙门山,有地质环境安全问题;如果下靠成都市,有城市环境安全问题。在该区域内,产业发展空间尤其是中下游产业的发展空间,十分有限。
    
     彭州石化基地一期工程,包括80万吨乙烯(YX),65万吨对二甲苯(PX),30万吨聚丙烯(PP),37万吨苯,360万吨柴油和200万吨汽油。如果将来在石化基地继续发展规划中的二期工程2200万吨练油项目,以及三期石化中下游产品加工项目,项目区将无可避免地直抵成都市主城区并与彭州城区接界,其预留防护空间可能只有3公里的所谓“卫生防护距离”,而沒有足够的环境安全距离,这与现代大型城市环境保护的要求相冲突。
    
     目前国内现代大型石化基地,必须达到3000万吨练油能力,并形成练化一体化的化工产业带,才能形成市场竞争优势(如天津石化等)。这种产业规模,要求项目区地势宽广,远离人口中心,具有足够的区域环境容量和产业发展空间,才能选址定点建设实施。
    
     彭州石化基地在各方反对下,项目区规划历经多次修改,一期工程用地从原来16K㎡改为现在4K㎡,已不可能再建生活基地:项目投资从700亿元减为380亿元,已与高利润回报的下游产业发生剥离。调整修改后的规划,为了暂时回避基地与城市的环境冲突矛盾,局限了原有的产业规模,降低了计划的产品竞争优势,削弱了项目自身的练化一体化优势和石化产业带的规模优势。而在此改变了的项目规模和规划条件下,,环评基数已经被改变了,中石油自己做的规划环评的合法性和有效性,己经成为问题。
    
     综上,彭州石化基地区域空间狭小,合并水环境,空气环境,地质环境的容量局限,致使项目规模受限,产业链不能有效形成,项目竞争能力大打折扣。因此,在该区域內不适宜建设大型石化基地。请投资各方和决策各级慎重考虑,以免出现既污染了区域环境,危害了中心城市,又影响了产业发展,还亏损了企业利益的多输格局。
    
     目前,正在形成的“彭州练油,新津加工”(即4K㎡+5K㎡)的修改调整规划,将使练油龙头饮水在沱江上游分水处,石化加工摆尾在岷江中游汇流处,产品物料长距离搬运输送,难以安全密封,增加运输成本,必将产生一系列未经论证的新的环境问题、经济问题和社会问题。该修改规划及项目可研需要深入研究,谨慎决策,并请广泛征求专业建议和社会意见。大型工程建设项目,必须对全社会负责,请中石油各级负责人,本着实事求是的精神,从决策程序上做起。
    
    问题二、基地建设程序有问题
    
     A 不正常的项目实施程序
    
     从2006年3月石化基地外围工程开工,到2008年4月石化项目审核立项,项目实施程序十分不正常,出现了混乱程序,倒装程序和逃避程序现象。所谓“先立项再贷款”、“先花钱再办事”和“先开工再补手续”的多层次擦边球方法,在三年来石化基地建设过程中都有所体现。这些现象的出现,似乎是为了绕开正在渐次出台的国家环境法规和环保政策,为了尽快制造既成事实,促进有关领导的决策决心。这种公共决策模式,应该不是中国特色,而是中国幣病。利用这些幣病来损害公共利益以肥私的人,就是中国病人。
    
     B 不符合国家环境政策
    
     近二十年的经济改革极大程度上解放了社会生产力,同时,也史无前例地透支了环境资源,极大程度地破坏了生态环境。由于环境资源的日益枯竭和生态环境的日益恶化,国家开始出台一些对工业发展的限制性政策和对生态环境的保护性政策。这意味着资源型企业和污染型产业将不得不在越来越严的政策环境中运行,并承担相应的环境责任和社会责任。随着国家环境法规的完善和国民环境意识的提高,一些可能产生环境隐患的企业,将跨不过正在形成的“绿色门坎”。
    
     遗憾的是,彭州石化基地为了绕开绿色门坎,采用了上有政策下有对策的规避策略,先花钱后办事的钓鱼策略,先开工后报批的抢跑策略,与地方财政利益相捆绑的利诱策略,以及政治公关策略、区域局限策略和社会回避策略。这些规避动作证明,项目业主试图躲在过去的旧规则后面“合法犯规”,“小步抢跑”,以便尽快固化已有成果,错失掉改正选址错误的机会。这种作法,将把错误决策及其后果,强加给从中央到地方的各级政府和1000万成都人民。
    
     所谓“没有条件,创造条件也要上”的创业精神,如果用错了地方,用在没有环境条件,而不是没有政策条件的地方,后果将十分严重——因为,政策条件可以创造,而环境条件却无法编造。
    
     C 不符合公共决策程序
    
     彭州石化基地选址依据之一,是已经公示并具有法定效力的《成都市1995~2020年城市发展总规》。公示总规中彭州规划为“化学工业基地”,而不是“石油化学工业基地”。公示之后,化学变石化,一字之差,差别大矣!也许正因为此,后来石化基地把主要的选址规划依据修改成为它量身定做的彭州市城市发展规划。在需要公示的时间段內,也只在有财政利益的彭州市公示,尽量避开成都市。项目公示在人选、范围、程序、方法等方面,采用暗箱操作,自我掌控,模糊公示,利用主导舆论来制造虚假民意,已经具有作幣的嫌疑。
    
     目前,在公共决策领域,垄断型国企常常采用政企合一,自利优先的蝙蝠模式,挟持地方政府财政利益,拒绝社会监督和公众参与。这种蝙蝠型决策模式,在企业利益与公共利益发生冲突时,往往能够确保企业身份模糊,亦鸟亦兽,首鼠两端,不输只赢,赢家通吃。
    
     石化基地业主中石油公司,是一个具有国际影响力的世界级的上市公司,全世界1000个华商企业的亚军(<亚州周刊>榜)。当彭州石化基地与一个特大中心城市发生环境冲突时,中石油公司如果放任下属企业坚持错误作业,以损害公共利益而获利并拒绝社会沟通和良性互动,这种作法,与一个负责任的大公司形象,相去甚远。
    
     石化基地不当决策程序证明,在公共决策上,采用政企不分、以资源垄断企业和政府职能部门的利益平衡为价值取向,将使政府行为与企业行为混淆不清,导致公共决策和企业决策的巨大矛盾冲突。这种决策模式及价值取向,必将对立于全社会的核心价值和整体利益(中华人民共和国的核心价值是“人民共和”而不是权力资本,这一点己经被忘记很多年了),从而危及社会稳定。
    
     D 项目缺乏可靠的技术保障
    
     由于彭州石化基地坚持黑箱操作,防范、排斥并压制提出不同意见的专家学者,使该项目技术经济的不可行性以及不可靠性,特别是自然生态环境和社会人文环境的不相容性,长期得不到系统研究,致使项目环境风险问题一直存在,并被错误的导向宣传人为地掩盖起来,而得不到有效解决。
    
     项目业主在项目技术保障上采用选择性策略,依靠本企业专家、排斥外企业专家,选用拿红包专家,压制反对派专家(有单位的单位谈话,无单位的警察谈话),弃用中立客观的专家,因而使正常的技术争论无法进行,技术论证会只能变成举手通过会。比如,四川大学环境专家艾南山教授,四川省地矿局专家范晓,以及一大批对石化基地建设持有不同意见的本地专家学者,长期被排斥在项目论证评估的专家团队之外,使有价值的观点和建设性的意见,得不到正常的反映。成都市科委、市科协拟办相关环境论坛,也因领导不支持而被迫放弃。这种把政治博弈模式、政府决策模式和企业行为模式照搬到技术论证领域去搞项目论证评估的模式,将使技术二字,大打折扣;使论证二字,需要引号。而以业主利益为最高诉求,无视社会整体利益和长远利益的象征性的论证模式,只通得过开会,通不过社会。
    
     出身石化系统的海归学者陈文辉先生,根据石化公示资料,自费作出了近4万字的技术分析。初步研究成果己经表明,由于石化基地选址失误,将给投资者带来经营风险,给成都市带来环境风险。建议政府决策部门引起重视,深入研究,纠正失误,把好事办好。
    
     问题三、城市环境相容性问题(略)
    
    三、问题工程只能产生问题,不能拉动内需(此章省略)
    
       
    
    四、我们的建议
    
     1、建议重作项目可行性研究
    
     与20年前相比,目前我国经济发展条件、模式、思路,都有了很大的进步,科学发展观已经深入人心。在经济一体化的国际环境下,原来出于计划经济的一些观念和作法,应该适时调整修正,不能将错就错,以免为过去的失误,付出今天的代价,接受将来的改正。
    
     因此建议,在社会监督之下制定切实可行的程序和方法,重新组织确有代表性的专家队伍,对成都彭州石化基地建设项目,重作项目可行性研究,重作项目环评、规划环评和战略环评。
    
     2、建议调整规划,重新选址
    
     一着不慎,满盘不顺。目前彭州石化争议最大的问题,是选址不当问题。建议石化基地从海拔高于成都市的彭州市,迁往海拔相对较低的彭山/眉山一带;从沱江上游分水处,迁往岷江中游汇流处;从相对局限的沖积扇顶,迁往地域广阔的冲积扇缘;从紧邻龙门山地震构造带,迁往地震构造背景仅为5.0级的新津/蒲江一带。
    
     建议石化基地从沱江上游迁往岷江中游,具有现实好处如下:
    
    化解环境冲突:可以有效地回避石化基地与中心城市的环境冲突。如果石化基地建设在城市南方水口及下风处,并向南发展,可以确保成都市作为石化基地的后勤基地具有良好的生态环境,有利于实现双赢,有利于区域可持续发展。
    保护区域环境:可以有效地保护区域自然生态环境。较之湔江上游,岷江中游区域广阔,河流众多,地形丰富,地貌多样,具有较好的环境容量。其岷江宽谷、冲积平原及丘陵农业区,能够有效降解石化产业走廊带来的环境污染。
    支持产业发展:可以有效保障石化基地的产业发展空间。岷江中游的宽域环境和足够的环境容量,有利于大型石化基地建设及石化产业链的形成,使其在同业竞争中保有规模优势,集中优势,产能优势,区位优势及其它经济优势。
    交通区位优势:拟选石化基地位于成乐城市群之间,北距成都铁运处50公里,南距乐山水运处100公里,地处成乐、成雅高速及川中、川南物流中心枢纽,快速交通网络密布,水陆运输便捷交汇,具有发展大型工业基地尤其是大宗粒料散料运输为主的石化工业基地的良好交通区位优势。
    可靠清洁水源:岷江上游水量水质均优于湔江上游,新津西河水质为Ⅲ类~Ⅳ类。如果采用资阳黃跃华先生的管道运输方案,利用自然落差从紫坪铺取水,架设都彭(都江堰—彭山)输水管线,可得优质水源(Ⅱ类),充分保障石化走廊(包括石化生产基地和生活基地—石化城)生产生活用水。
    污染集中治理:较之沱江上游分流处的水体污染及污染扩散,岷江中游汇流区河流干流的水体污染更加便于集中控制,统一治理。建议在石化基地排水口及石化走廊下游建设多处大型污水处理厂,集中治理污染,并在岷江中游河道规划建设大型氧化塘和大面积河滩型自然生态湿地,改善出境水质及出川水质,为长江上游建设生态屏障。
    地质环境安全:较之龙门山断裂带,岷江中游河谷的地质环境,无疑更为安全。项目区西侧蒲江及北侧新津虽为地震Ⅶ度设防区,但只有5.0级地震的构造背景,历史地震最高记录为5.0级(蒲江1734年),彭山基地只要切实做到建筑Ⅶ度设防,即可保障安全;而在彭州基地,设防需要超过Ⅷ度。
    大气环境保护:新津/彭山处于成都平原南缘汇流区,常年主导风向为北东风和北南风,风力大,风速快,降水多,不容易造成污染空气的区域滯留。岷江中游宽谷河谷及冲积平原,更是地势宽阔,地形丰富,植被茂盛,生态环境良好,对石化污染空气的自然降解,十分有利。
    改善企业形象:中国企业形象,往往过于自私而且强硬,不利于社会和谐。企业如果能够从善如流,综合平衡各方利益,共享社会进步成果,无疑可以改善企业形象,使企业从强行进入、不受欢迎的不友好环境,改变成为受到欢迎的友好环境,符合企业发展的长远利益。
    改善决策模式:求快发展的模式,需要依赖行政权力集中,武断决策;求好发展的模式,需要全社会的共同进步。前一种模式沒有监督机制和纠错机制,通常由当时个别行政领导拍板决策,即使拍错了,也无人敢于纠正,事后往往给企业和社会造成不应有的损失。我们希望中石油决策层走出历史原因造成的决策怪圈,纠正错误选址决策,为中外大型企业,树立一代爱国爱家、高风亮节的现代企业典范。
    综合优势述评:(略)。
    3、其它政策建议:(暂缺)
    
    
    
     2009年1月20日。成都。 [博讯首发,转载请注明出处]- 支持此文作者/记者(博讯 boxun.com)

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