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民生观察发布《国家教育改革和发展规划纲要》建议书
(博讯北京时间2009年2月03日 来稿)
    
    
     教育体制改革和发展离不开政治变革 (博讯 boxun.com)

    
    2009年1月7日,《国家中长期教育改革和发展规划纲要》工作小组办公室发布公告,自即日起至2月底,就规划纲要向社会各界开展第一轮公开征求意见工作,该公告列出了有关教育的三十六个问题,希望社会各界献言献策。
    
    民生观察工作室作为一个致力于关注民生与人权问题的民间机构,教育问题一直是我们关注的重点,此前本工作室就儿童教育权、教育乱收费等问题作过实地调查,并发布过相关报告。从2005年开始,我们又接触到国内十余个省份下岗民办教师,并对他们的维权活动进行了跟踪报道。2008年,我们又关注了国内多起公办教师以罢课方式主张自己权益的活动的事件。
    
    国家兴亡,匹夫有责。现在新的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》面向社会公开征求意见,我们有责任把我们对中国教育问题的关切表达出来。作为民间维权,我们一直坚持与包括政府在内的方方面面进行良性互动的原则。今天我们发布的建议书,主要针对三十六个问题中的教育投入和教育公平两方面表达观点。
    
    一、制定《国家中长期教育改革和发展规划纲要》首先要充分认识教育投入不足的现况及危害性
    
    2008年12月1日,教育部、国家统计局、财政部联合公布了《2007年全国教育经费执行情况统计公告》(下称《公告》)。《公告》显示,2007年,全国教育经费为12148.07亿元,其中,国家财政性教育经费(包括各级财政对教育的拨款、征收用于教育的税费、企业办学中的企业拨款以及校办产业减免税等项)为8280.21亿元。据统计,2007年全国国内生产总值为249529.9亿元,国家财政性教育经费占国内生产总值比例为3.32%。从这份官方报告看出,2007年,在全国实现所谓“免费教育”的情况下,国家财政对教育的投入仍未达到占GDP4%的目标。
    
    早在1993年,国务院就制定了《中国教育改革与发展纲要》,其中提出,到2000年前,我国国家财政性教育经费支出应该占国民生产总值的4%,该纲要还规定政府教育财政拔款的增长要高于同级财政经常性收入的增长,在校生人均教育经费逐步增长,教师工资和学生人均公用经费逐步增长。从2007年这份官方报告看出,2007年度国家财政对教育的投入仍未达到占GDP4%的目标,这离1993年提出这一目标已十五年了。2007年国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例虽然较前一年增加了一点,但这种增加趋势并不稳固和可靠。因为十多年来,国家财政性教育经费支出占GDP的比例不断在变化,期间出现过下降。1995年滑到谷底,只有2.41%。“九五”期间比例缓慢爬坡,到2000年增至2.87%,每年增长不到0.1个百分点。2002年该比例一度达到3.32%,但2005年又降至2.82%。2006年该比例为3.01%,较2005年增加了近0.2个百分点。(以上数据引自《财经》杂志)。
    
    正是由于上述情况,实现4%的目标被人嘲讽为是“肥皂泡”。实际上,4%的目标本身就是一个偏低的目标,即使实现了在世界各国也是偏低的。从横向来看,有数据显示,1985年世界各国教育投入占GDP比重的平均水平是5.2%,发达国家平均水平是5.5%,发展中国家平均水平是4.5%,不发达国家平均水平是5.5%。事实上,中国的教育投入比例甚至赶不上非州一些国家。从上述数据来看,中国的教育投入比例即使是现在也未达到其它国家二十年前的水平。据国际机构统计,2005年,我国财政性教育经费占GDP的比例,在全球120个国家中位于90名之后,是世界上教育投资最少的国家之一。
    
    二、教育投入不足是造成教育不公等问题的根源
    
    “教育公平”作为人的全面发展和社会公平正义的客观要求,它的含义、内容无疑是复杂而多重的,即包括考试公平、录取公平,也包括不歧视、不偏狭原则等等。教育是国民的最基本的待遇,最基本的权利,教育公平是社会公平的重要基础。
    
    教育公平首先要投入公平,教育公平的首要价值在于投入公平,在于教育资源分配的平等与公正,这一点连教育部长周济也不得不承认。他多次在不同的场合表示,教育最大的问题是投入不足。《2007年全国教育经费执行情况统计公告》显示,在生均预算内教育事业费一项,上海的小学、初中、高中、职校、普高五项总和57461.31元比贵州省的五项总和13242.46元高出44218.85元,是贵州省的4倍。在生均预算内公用经费一项,上海的小学、初中、高中、职校、普高五项总和19177.38元比贵州省的五项总和2371.75元高出16805.63元,是贵州省的8倍。
    
    正是由于教育投入的不足、不均,造成城市学校已经提前进入信息化,多媒体教学、网上课堂更是令人眼花缭乱。可是,在一些贫困地区,不要说学校建设,就连基本的教师工资都不能保证,一些中西部农村地区教师的月工资现在还不足千元。
    
    制定新的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》,不能再无视这种教育不公平现象继续下去了。
    
    三、教育改革和发展离不开政治体制变革
    对于教育投入问题,我们相信,政府不仅希望能实现占GDP4%的目标,更希望能最大化的投入。在社会舆论多年强大的压力下,政府当然不愿让“百年大计,教育为本”这些话成为空话。可以说,在现有政治体制和统治思维方式下,政府对教育的投入只有这么多了,确实增加不了了,因为要是还能挤出多余的钱来,相信会用于教育。
    
    为什么这样说呢?因为在现有政治体制和统治思维方式下,许多项目和开支是不得不排在教育前面的,而这些项目是维护统治的基础。在现有政治体制和统治思维方式下,产生的一些问题同样耗费了巨大的社会资源,而这些资源原本是应投入教育、医疗等民生领域的。这些问题是当今体制造成的,当然在现有体制就无法彻底解决。
    
    任何一个政府体制要维护运作,都会有必要的开支,这是正常。但对于一个非民主的政府来说,维持这样的政府运转需要的成本格外大。
    
    首先,一个非民主的政府往往是一个官僚体系庞大的政府,因为要实现对全社会所有领域、所有人的控制和“领导”,机构部门和官员少了自然不行。2007年3月12日《南方日报》有一组最典型的数据便是,从1978年至2003年的25年间,中国财政收入增长约28倍,而行政管理费用则从不到50亿升至7000亿,增幅达87倍。现在,我国的行政管理费占财政总支出的比重已达到19.03%,中国公务员的职务消费占全国财政总收入的比例达24%。对公务员的支出,肯定是排在教师之前。我们从整个2008年全国各地教师罢课潮这一事件就能清楚看出,涨工资发津贴时首先要发公务员的,也就是说,公务员们被看成了维护政府的基石,而教师不是,所以公务员不仅要保证工资,还要保证高工资。
    
    除了这些一般的政府机构和人员之外,非民主国家又设了许多一般国家没有的机构和人员,如中央一级设有宣传部、政法委、体育局等,地方设有稳定办、综治委等。宣传部、政法委这些机构大家都知道在当前有政治体制中地位之重要、级别之高是一般政府机构望尘莫及的。别的国家都是民间办体育,政府不花钱,但中国体育搞的是举国体制,政府把运动员的所有开支包起来,目的是为了让其“为国争光“,增加政权的合法性。至于地方上稳定办这些机构,据了解他们一年的经费往往数百、数千万元,全中国为”稳定”花去的费用又是一个天文数字,实际上对访民、维权人士这些没有政治诉求的人士放松一些的话,每年不知道可以省下多少钱可以投到教育上面去。
    
    尽管形象工程、政绩工程如过街老鼠一样人人喊打,但结果是这些工程是越演越烈,中央政府、地方政府概不例外。在中央一级,像“上天”“奥运”这些工程,在教育、医疗、弱势群体急等用钱的情况下,可不可以少搞一点,搞起来节约一点。这句话可能在有些人听来非常刺耳。至于地方上的形象工程、政绩工程,谁都知道这是一个屡禁不止的现象,各地纷纷兴建经济开发区、大搞市政建设等等,都是这一现象的反映。
    
    在政府掌握的资源中,很大一块用于了发展经济和城市建设。发展经济本无可厚非,但过度的发展、超前的发展、不必要的发展不知浪费、糟蹋了多少钱。很显然,经济和社会的发展是支撑维护任何一个社会的基础,但我们要强调的是扭曲的发展应该屏弃,企图用所谓的高速发展来解决、平息一切社会矛盾和问题是不现实的,政治问题不可能完全用经济手段来解决。
    
    在一个非民主的体制下,贪污、浪费等行为消耗大量社会资源是一个不争的事实,经常有人说,把这些贪污、浪费的钱拿一小部分来就能解决教育等众多问题。事实的确如此,2005年9月30日的《报刊文摘》上报道的数据是,当时全国的公务车一年各种耗费高达3000亿元,公款招待费每年2000亿,旅游考察费每年1000亿。而《科学时报》上的最新报道说,我国至少有公车400万辆,公车消费一年4085亿元,公款吃喝每年3000亿元,干部公费出国一年花掉3000亿元。纳税人一年的血汗钱,有三分之一就这样白白地花掉了。上面这些浪费现象可以说是明的,暗里的那些被贪污掉的钱谁都知道是个再大不过的天文数字了。
    
    
    四、对《国家中长期教育改革和发展规划纲要》的建议
    1、制定《教育投入法》
    教育投入是教育发展最根本的物质保证,各国的教育实践也表明,教育投入必须有相应的法律来规范投入的来源及其运行机制,才能保证教育事业顺利发展。有了《教育投入法》,才能明确界定方方面面的关系和责任,才能为教育投入提供法律上的保障,才能使无视教育投入和教育公平的行为成为违法行为。
    
    《教育投入法》应明确教育投入领域中的主要关系,首行就要明确教育体制的性质和方向,即我国教育体制的公益而非商业性,屏弃所谓教育产业化;明确教育投入的主体,在教育公益性确定后,政府就应该是教育投入的主体,保证并加大教育投入是政府的责任和义务,同时明确政府和其它教育投入主体,如社会、个人等的投入比例和关系;明确教育投入在大、中、小学之间的比例分配;规范教育经费投入与筹措的监督与约束机制;明确教育经费的预算程序和拨款机制等。
    
    2、改革“以县为主”的教育投入体制
    现阶段,我国主要实行的是“以县为主”的教育投入体制,即教育投入主要由县级财政投入,中央和省级财政占的比例很小。这项教育投入机制,是与教育作为国家基本公共产品和其公益性相违背的,是中央和省级政府逃避责任的表现。
    
    从实际操作层面来看,由于绝大多数县区财政财力非常有限,它们难以承受教育投入之重,实际上这种体制已造成今天教育投入不足的局面。在国际上,大多数国家的教育投入主体是中央政府和州、郡一类的政府而不是基层政府。
    
    因此,提升教育投入机制,将“以县为主”的教育投入体制改为“以中央财政、省级财政为主”的教育投入体制就成了刻不容缓的事情了。
    
    3、建立教育投入“一票否决”制度
    多年来,因为教育的长效性,各级官员一直缺乏教育投入的主动性,而另一方面,对本已有限的教育经费,地方政府和官员,尤其是贫穷地区的政府和官员们,往往对教育经费进行截留、克扣,挪作它用。以2001年的农村小学为例,财政拨给农村小学的生均事业费为582元,其中用于支付教职工工资等个人部分—522元,应该还有60元可以作为公用经费。而对2040个县的统计结果是:有13.3%的县所有农村小学不给公用经费;不足10元的县占26.6%;10—30元的占24.4%。这种严重截留克扣教育经费的现象直到现在仍然普遍而又严重。
    
    教育经费投入与筹措的监督与约束机制贯穿于从经费的投入到筹措、分配和使用的全过程。加强对各地政府和官员的的监督和约束是十分必要的,对那些完不成教育投入指标和截留克扣挪用教育经费的官员,施以“重典”,建立教育不达标就“一票否决”的考核制度将十分有震摄和警示作用。 只有通过建立一套良好的运行机制,才能使政府教育经费到位有保障,才能使教育经费投入与筹措成为可持续、可再生。
    
    4、改革政治体制为教育发展创造体制上的条件和保证
    上面写到的这些问题都与目前的政治体制和制度有关,有的是目前这个体制所需要的,有的是目前这个体制所造成的。通过上面的分析,我们知道,政治体制的僵化、官员权力的不受制约和滥用是制约中国教育发展的深层次的原因。不对这种体制进行变革,教育发展就缺乏良好的环境和制度保证,有限的国家收入就会再被虚耗掉。
    
    教育投入的不足和滥用,反映的是对民众受教育权这一基本人权的侵犯,反映的是对民生问题的漠视,反映的是法律的无能和失效。这一切,都涉及到政治体制问题。
    
    变革政治体制,就是要建成立起一套尊重人权的制度,就是要对官员的权力进行有效的制约,就是要让政府和官僚们不得不顾及民众的要求和呼声,就是要让老百姓的钱能用到老百姓身上。
    
    5、建立弱势群体教育援助制度
    
    为保证受教育者获得公平的受教育机会,世界各国无不重视弱势地区(或群体)的发展,并有专门针对弱势地区(或群体)的扶持制度。建议对贫困地区义务教育经费的援助,国家级贫困县和省级贫困县的义务教育经费缺口,对少数民族地区教育经费的补偿,由中央和省级政府直接负责;完善社会对弱势群体的捐赠、对口支援等制度,营造全社会共同参与、积极关心弱势群体的氛围。
    
     民生观察工作室
     2009-2-3 [博讯来稿] (博讯 boxun.com)

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