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孟立联:作为国家行为的人口和计划生育
(博讯北京时间2009年1月09日 转载)
    
     首先,我们先来看两个个案:一个是经济发达的沿海某省,一个是四川省。沿海某省的经济远比四川发达,对劳动力的需求十分旺盛,是全国吸引外来人口主要是外来劳动力最多的地方,四川则是输出劳动力最多的省份之一;沿海某省是全国人口计生工作比较差的省份之一,而四川是全国人口计生工作的一类省区。就总和生育率而言,沿海某省为1.43(15-49岁妇女平均存活子女数,下同),四川省为1.04;2003年末,四川省总人口为8700万,沿海某省总人口为 7954万,当年独生子女领证人数四川省为739.8万,沿海某省仅为239.6万人。显然,四川在人口计生工作上做出的贡献远比沿海某省大得多,牺牲也多得多。但是,如此之大的奉献并没有得到相应的回报。
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     不仅如此,计生工作越好的地方,财政的压力更大,当地党委、政府及人口计生部门的压力更大。为什么?因为,国家没有建立人口计生工作的补偿机制。
    
     因此,我们不得不思考一个问题,也就是人口问题在多大的面上才是有意义的。在公民自由迁移的情况下,人口问题并不单纯是一个地方性问题,也并不是一个区域性问题,甚至可以说,人口问题的某些方面虽然表现在地方或区域,但是深层的还在国家。在一定意义上可以说,人口问题在国家或区域这个意义上是有意义的。计划生育属于国家行为,是国家推动的行为,并不属于地方行为或者说不完全属于地方行为。事实上,现在的人口计生工作,如果没有党中央、国务院的强力推动,恐怕主动积极地推行这么激进的计划生育,恐怕为数不多,至少在全国有一半以上的人口计生机构将被取消,或者合并,或者根本不存在。这也从另一个方面解释了为什么每次机构改革,人口计生工作机构都处在风雨飘摇之中的原因。但是,由于党中央、国务院主要是在政治上做出决策,并没有在相关的经济政策、社会政策等方面予以配套,使得一些地方不仅没有强力推进人口计生工作的冲动,客观上还削弱了地方开展人口计生工作的动力。比如独生子女父母奖励金的筹措,主要是由市、县人民政府负责,政策越严,工作越好,独生子女越多,那么地方政府承担的独生子女父母奖励的压力就越大,而地方财政特别是县级财政相对薄弱,地方并没有足够的财力来支持人口计生工作。
    
     既然计划生育是国家行为,那么国家的基本着力点就应该支持地方推行计划生育。地方维护中央的权威,应该而且必须服从国家政策的指挥,这是不言而喻的。在财政体制“分灶吃饭”的情况下,在中央、地方事权、财权与人权逐步明晰的情况下,国家应该在人、财、物等方面建立一套完整的制度,支持地方开展计划生育,并以此为基础,对地方进行考核,并与中央和地方的财权关系挂钩。
    
     同时,国家建立鼓励公民实行计划生育的政策体系,那是国家推行计划生育的另一重要支撑。与支持地方开展计划生育工作一样,这是鸟之两冀,如此的计划生育才能平稳发展。公民的行为是理性的。在严格实行计划生育面前,仍然有那么多人违反计划生育政策值得认真思考,特别是部分公民甚至冒着生命危险仍然违反计划生育政策,千方百计地躲生、逃生,除个别外,绝大部分都是比较选择的结果。原因很简单,那就是中国没有建立社会安全网,公民自身的问题仍然要靠自己来解决,比如养老,比如医疗等等。并且,随着科学发展观的逐步落实,随着以人为本的理念逐步贯彻到经济社会发展政策中,实行计划生育仅有的一些光荣感觉也荡然无存了。
    
     到这里,我们可以描述出我认为合适的人口计生工作管理体制。从计划生育的国家行为出发,人口计生管理体制可以从两个方面来思考,即财权与事权的分离,用财权来鼓励和支持地方管理计划生育、公民实行计划生育,辅以必要的行政措施。国家财政保障工作经费、计划生育技术服务成本和鼓励人民实行计划生育的政策措施(经费)。用事权来考核衡量地方计划生育工作,并用财权来保证、支持事权的落实。
    
     由此观之,我国人口计生工作从开始的那一天起,就定错了位置,走错了方向。到目前为止,我国人口计生管理体制与工作机制经历或正在经历五次重大变化。第一次,是节制生育宣传时期,有关知识可在干部中宣传,允许因工作或身体原因施行人工流产;第二次,是节制生育时期,放开了节育手术的限制,但还是把这个问题作为一个卫生问题来对待的;第三次,计划生育形成初期,以把人口计划纳入国民经济发展计划为标志,在卫生系统内成立了计划生育办公室;第四次,计划生育工作成熟期,以计划生育被列为基本国策、经济转型为重要标志,严格控制人口过快增长,自上而下设立计生工作机构;第五次,计划生育后期与统筹解决人口问题的新时期。
    
     不难发现,计划生育主要是在政治上取得合法性后,人口计生管理体制则是由人口计生工作的任务决定的,与人口问题的性质和解决机制没有任何关系。这五个时期,我们又可以划分为三个阶段,即计划经济体制——管制政府阶段、向市场经济过渡——政府管理改革阶段和市场经济阶段——服务型政府阶段。提出人口计生综合改革,即是在服务型政府建设阶段。
    
     当然,重建人口计生管理体制是不可能的了。如果我们在新一轮政府改革之前,还不分清楚人口计生工作的性质,那对今后的人口计生工作发展是极为不利的,对于中国经济社会发展的可持续发展也是不利的。
    
     同时,人口计生综合改革,是整个社会体制改革的一部分,既属于公共行政管理改革,又属于公共服务的改革。考虑到人口政策在中国经济社会发展中的特殊地位和作用,人口计生综合改革与单纯的社会管理与服务改革又有一定的差异。
    
     一是要与总的改革趋势相一致。人口计生工作是经济社会发展的基础性工作。经济建设市场化资源配置的基本原则。市场化的核心就是运用市场这个杠杆,用市场这只看不见的手,配置资源。人口本身就是资源,就是资本。因此,在宏观层面上,应该坚持人口与资源环境的协调。正是如此,必须高度重视人口安全在经济社会发展中的地位,扩大人口安全边界。从此出发,必须稳定低生育水平,把我国人口控制在一个合理的规模上。在这个问题上,应当注意开放条件和封闭条件下的人口与资源环境的协调问题。资源问题可以把视野扩大到全球领域,而在环境与人口问题上,必须立足于国内。同时,要高度重视人口的社会分化,以及由人口分层带来的政治、经济、文化等方面的诉求变化。因此,加强人口战略研究,应当是人口管理的一项基础性工作。
    
     二是要与政府改革相协调。人口和计划生育综合改革,是政府改革的一部分,或者说是依附于政府改革的。基本原因,第一,人口计生工作属于政府行为,是在党委、政府领导下进行的有组织行为。这是我国人口计生工作的基本特点,也是人口计生工作的社会主义的政治优势。正是有了这个优势,“社会主义可以集中力量办大事”,我国才在这么短的时间里完成人口再生产的类型的历史性转变,才可能在不到30年的时间里走完西方国家上百年的路程。第二,人口计生工作既是基础性,特别是在人口管理方面,又是公共服务性的,特别是在计划生育服务上。因此,应按照构建服务型政府的要求,转换职能,简化手续,优化流程,满足需求。为此,必须把人口计生工作纳入公共财政范畴。实事求是地说,国家人口计生委在推动国家支持地方推行计划生育、鼓励群众实行计划生育上迈出了重要一步,即农村部分家庭计划生育奖励扶助制度、少生快富工程的实施和计划生育服务网络建设规划落实等。
    
     三是要符合人口管理及实现人口安全的需要。计生委更名为人口计生委,赋予了人口计生部门加强人口战略研究的职能。人口战略研究,是加强人口宏观管理的基础性工作。但是如果没有相应的体制与机制配套,那么人口综合管理进一步说实现人口与经济社会的协调发展和人口与资源、环境的可持续发展将无法得到保障。因此,我认为,人口计生委还只是一个过渡性机构,最终的走向还是人口委员会。那么新的人口委员会将履行哪些职责呢?至少包含以下几个层次的任务:一是人口数据与信息,包括人口调查,人口普查、人口发展动态与监测;二是人口发展规划。包括总人口规划、区域人口规划和城市人口规划、产业发展与就业人口规划;三是人口管理政策协调与统一,包括就业政策、教育政策、迁移政策、保障政策、计划生育政策等的协调与统一;四是计划生育管理与服务;五是人口信息与数据的开发与应用。
     _(博讯自由发稿区发稿) (博讯 boxun.com)

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