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外地儿童高考权利的缺失酿造中国人权灾难 (上 ) /淮生
(博讯北京时间2008年8月13日 转载)
     淮生
    那些战火纷飞的国家,难民逃难也总是携儿带女,一家人生死相依;而在和平的中国,父母与子女的团聚难度甚至超过战乱国,这是不正常的。
     (博讯 boxun.com)

    
    目录:
    
    一, 前言
    二, 高考权有时候是一个需要用孩子的生命来捍卫的权利
    三, 外地儿童遭受高考排斥的原因来自北京“考分双轨制”
    四, 对照联合国儿童权利公约看北京迁移儿童享受权利的现状
    五, 因为“少年强则中国强”则 “少年病则中国病”,不健康的中国焉能有明朗的未来?
    六, 对高考特权的捍卫者说:请停止横刀夺爱
    七, 为了留守孩子获得亲情团聚,对政府出台措施的建议
    
     一、前言
    
    这是一篇关注中国外来人口群体中的未成年人最基本权利的文字报告。什么权利?——孩子和他们父母在一起生活的权利。国际权威的法律文书上对儿童此项权利的法律表述是这样的:“确保不违背儿童父母的意愿使儿童和父母分离”;“儿童的第一优先是由他或她的亲生父母照料”。这个报告不单纯是关注流动儿童高考权的缺失,而是要警示社会:中国流动儿童就地高考权利的缺失,导致了数以千万计的孩子丧失了与其家长共同生活的权利。国际上最权威的儿童权利保护法是联合国的《儿童权利公约》,它已经在中国生效。公约中对儿童的定义是:十八周岁以下的人。这个儿童认定标准是国际公认的标准。公约把儿童“接受父母照料权、不与父母分离权、与家人团聚权”视为儿童最核心、最优先得到保障的权利。这个权利非常关键,相比而言高考权还只是教育权、发展权范畴。中国流动儿童的这项核心权利,正在因为中国各个城市设置的高考准入制度的排斥而遭受普遍性的扼杀。这是一个长期被社会忽视、对中国未来发展造成巨大伤害的问题。它不是一般的侵害人权问题,而是一个正在形成一场浩大的人道主义灾难的问题。它涉及的城市众多,伤害的儿童数量巨大。
    
    众所周知,中国现在是一个统一的国家(除台湾):施行同一部宪法,发行同一套货币,服从同一个中央。可是,从中国流动人口的主要流入地——比如北京、上海、天津、广州、深圳等城市的情况看,从这些城市在高考运作的举措看,中国还处在秦始皇统一以前的战国时代:各个城市的列车同轨,书不同文——这里的意思是说:中国各个城市的教科书编排的文章各不相同,各个城市高考试卷因各自独立命题而各不相同,各个城市在对儿童高考权利行使上是画地为牢、各自为政、相互不许越界。无一例外,它们严厉禁止任何外地户籍儿童进入它的辖地参与高考。这种以户籍划线的高考壁垒对城市户籍人口的影响有限,对中国流动儿童来说却是一场灾难。这里,我以北京为例来说明问题。
    
    在北京“暂住”十多年我注意到:对在这个城市上学的孩子而言,高考资格(高考权利)不是普遍分配、人人享有的,而是一项北京户籍人口独享的权利。如今,北京教育资源在对外来流动儿童的开放方面是有进步的,它基本上已经告别了2003年以前的那种“一根筋”或者“两头堵”(小品演员范伟所言),演变成了现在这种“一头开一头堵”的态势。“两头堵”的意思是说:以前在外地孩子的教育问题上,北京政府是既不让其入学、也不让其高考,把孩子们逼进条件简陋的打工子弟学校;“一头开一头堵”是指:在孩子们入学这个的“起点”上北京基本上放开了,允许外地孩子和北京户籍儿童一样进入公立中小学学习;但是,在这个教育管道的“终点”的这一头没有放开,而是被人为封死。这个终点就是:外地儿童在他们中学最后一学年的学习结业、在高考时刻来临的时候无法取得考试资格,高考权与北京户籍挂钩。显然:外来儿童在北京接受教育的管道到今天依然是梗塞的、不通畅的。教育管道是贯穿社会躯体的经络,它的梗塞给北京的局部(外来)人群带来了巨大痛苦。正所谓:通则不痛,痛则不通。
    
    我把外来人口高考权被排斥的情况套用一句话,归纳为“非我籍类,其考必异”:非北京类别的户籍,考试必须在异地。这也叫“同学不同考”,其特征是:学习可同渠,考试必分流。一池的水,不许同步流向同一个终点。
    
    一个外地来的孩子即使在北京学习、生活了十年,甚至于北京就是他的出生地,但是他们也没有资格和他的北京同学一起参加高考,最通常的做法是:家长们基于孩子无法在京参加高考的预期,早早把孩子从自己身边遣送到户籍所在的农村老家接受教育。据我观察,这个“遣送”绝大部分情况下是在孩子的小学低年级到初三毕业之间进行的。为什么这些家长不是在临近高考的时候、而是比较早地送孩子回老家呢?是这样的:基于北京教材与考题特殊性。假如一个非北京户籍的孩子在北京读书读到高三,在他临考的时候因为缺乏就地高考权而只能匆匆忙忙地离开北京——他唯一能够获得高考资格的地方是他的户籍所在地的中学。当他回到老家走进考场看到高考试卷,他可能会犯晕。无论他在北京时他的成绩如何优秀也不管用,他看到的是一纸对他来说有些陌生的考题,这陌生的考题是基于他陌生的教材编纂的。这样的情况下是不能考好的,基本上会让他丧失上大学的机会。按照人的理性选择,为了在老家高考成功,他应该早早地熟悉老家高中教材的内容;而老家高中教材又是与老家初中教材相衔接的,这样,他至少也要熟悉老家的初中教材。同理,小学也如是……也就是说:孩子越早回老家上学,越能适应家乡的教育流程,越是对备战高考有利;让人烦恼的事情也由此出现:越早回去,整个未成年阶段越是与在城市工作的父母越是难得相聚,越是要忍受漫长的孤苦童年。对外地在北京的孩子来说,高考权和团聚权不可兼得,无论选择哪一项,都意味着选择了悲伤。
    
    就人口规模来算:全国妇联妇女研究所政策法规室发布了一个关于留守儿童的研究报告。该报告依照2005年全国1%人口抽样调查的数据进行分析,得出结论:中国现在有留守儿童5800万人。报告将农村留守儿童界定为“父母双方或一方从农村流动到其他地区,孩子留在户籍所在地农村,并因此不能和父母双方共同生活的17周岁及以下的未成年人”。该报告显示:留守儿童中,14周岁以下的约4000多万,父母双双流出工作而不在孩子身边的留守儿童超过3000万。需要注意的是:该报告截取的儿童的年龄段,与联合国关于儿童的标准界定为“18周岁以下”没有完全对接,把“17周岁—18周岁”区间年龄段的留守儿童从统计里遗漏了。这说明:中国留守儿童人数要超过6000万,与英国的总人口数(6020万)差不多,这是一个世界大国的人口规模。但这么大的一个群体,他们不同程度地生活在高考权隔离制伤害的阴影下,制度阻挠着他们和自己父母团聚。没有人知道具体有多少孩子是在这个制度的直接挤压下离开父母身边回到老家的,我只能凭估测量说,这个数量单位是以千万计的。
    
    仅就北京的情况而言,根据《北京日报》2007年1月10日的报道,北京市中小学生总为120万,其中外来人口子女总数为40万。我为这些孩子标注几个关键词:外来的、贫困的、居弱势地位的。这40万人无一例外遭遇着北京高考隔离制度的排斥。还有更庞大的受害儿童的人数没有加进来,因为我发现,有更多的孩子在这个高考准入政策的威胁下,更早地放弃了在北京的学习而返回原籍了。
    
    就分离时间来看:外地孩子和父母不在一起生活的时间通常长达6年,时间长的还不止。每年的暑假都会有一批刚刚完成的小学毕业考试与初中中考的外地儿童,背起行囊离开北京返回家乡。因为孩子们最多只能在北京参加中考,因为高考权排斥,大量的家长被迫和自己的骨肉分离,这就是悲剧。它可悲还在于:对那些独生子女家庭的家长而言,更是不堪忍受的精神折磨:一生中只有唯一的一个孩子,可是,不能给孩子爱护。孩子的成长游离在父母视线之外。这已经不单是一个个家庭悲剧,而是无数单个家庭集合而形成的中国悲剧,是一个世所罕见、独具“中国特色”的悲剧,是我下面要说的“人权灾难”。
    
    全世界的人们都知道:战争常常会造成大规模的人权灾难。而高考问题也能够衍生人道的悲剧、衍生人权灾难恐怕还没有听说过。但这是真实存在的。只不过,高考造成的人权灾难更有中国特色:那些战火纷飞的国家的难民——如巴勒斯坦难民、苏丹难民在逃避战乱,我们常常在电视镜头里看见他们逃难过程中总也不忘携儿带女,一家人生死相依,不离不弃。而在今天这个和平的中国,父母与子女的团聚难度甚至超过战乱国家,这是不正常的。它是中国户籍制度属于一种过时的、罪孽的、不人道的制度的又一体现。
    
    有人会问:为什么农民如此大规模地来到我们的城市?如果他们不出来,他们在老家工作并监护他们的孩子成长不是好好的吗?如果这样,问题和“灾难”不就消失了吗?
    
    这涉及到解决问题的一个基本前提:农民能不能回去?农民有没有退路?——答:首先说,让农民固守家园的主张是既不现实、不合法,也不人道的。现在的中国已经是一个人口频繁流动的中国,流动人口家庭团聚难的问题的核心是政府在国民大规模流动的态势下服务没有跟上,没有根本改变计划经济时代那种旧的人口管理模式,而不是其它。任何试图让农民回家的主张都类似于“削足适履”而不具可行性。至于农民为什么如此大规模地背井离乡走进城市,这是一个复杂的问题,它是1949年后中国的历史、政治、经济等诸多方面的制度与决策导致的问题。但这不是我今天要探讨的主题。我只是想引用世界上另外一个发展中大国的总统、巴西总统卢拉所讲的“贫困与饥饿是最严重的大规模杀伤性武器”的判断来作简单铺垫。在全球范围来看,贫困对底层民众的杀伤力是巨大的。为了避免贫困的杀伤、为了“免于匮乏”,我们的农民忍受了一切苦难、一切屈辱对待。在我们这个农民长期占七八成比例的国家里,直到今天,农民的整体贫困依然是一种冰冷的现实。生存太难了。生存就是战争。农民离别乡土抛家舍业转战于中国的城市街巷,不过是为了活着。流动就是他们生存的形态、生活常态。大家都看见了:农民在城市从事的通常是那些哪怕最穷的城里人也不屑去从事的职业。即使处在如此恶劣的就业状态,他们也没有撤离。这说明:从事城市的最差工作,也是要比在老家的生活境遇要好;在城市从事最差工作,是中国农民能够作出的最不坏的生存选择。外面的世界很无奈,但出来对他们而言通常不是“想不想”,而是“不得不”。出来,有人权灾难发生;不出来,有毁灭性的人权灾难发生。
    
    由于中国农村资源的匮乏,我们的农民像水一样在他们的乡土被“泼”了出来,并且呈覆水难收之势。让中国回到过去的假设已经毫无意义。不但说农民,就是中国也不能回到过去,中国没有退路。在今天这个流动的中国,在流动导致的问题出现后,中国的决策人能否正视问题,拿出一个让流动儿童在他们常住的城市获得高中学习与高考资格的办法来,拿出一个让流动儿童家庭能够团聚的办法来,这是化解人道悲剧的关键。并且解决问题已到迫在眉睫的程度。
    
    一, 高考权有时候是一个甚至需要用孩子的生命来捍卫的权利
    
    媒体报道了两个例子,显示了获得北京高考资格之难,和孩子们在争取高考权上要遭遇怎样的煎熬和屈辱。
    
    例1:一个持有“北京绿卡”的女士周靖,因为自己的孩子不允许在北京高考而到法院起诉北京人事局。什么原因呢?周女士的女儿在北京一所市重点中学上了五年学,读高二了。当某一天校方通知她:她的孩子将没有资格在北京参加高考。于是周女士和北京相关部门进行交涉,要求北京市兑现“持有北京绿卡的人,他们的子女享受北京市民子女同样的教育权利”的政策。并且有一大批的绿卡获得者在这个问题上和北京相关部门讨说法。这个个案的解决结果我没有看到下文。我只是记得记者描述这个17岁女生因为受到差异对待、因为此种对待感觉屈辱而哭泣的场景:“……她突然之间泪流满面。说,‘老师又问我高考报名的事了。为什么我和同学们不一样?为什么我不能和他们一样公平地参加高考?’”
    
    例2:一个一直在北京上学的女生,因为自己参加北京高考的报名受阻而愤然选择了自杀:她自制了一枚毒药亚硝酸钠胶囊,服毒自杀。侥幸的是,因被人及时发现,经医院及时抢救从而脱离了生命危险。记者的报道中引述这个女孩的班主任的话说:“这个女生平时好好的,但一涉及户口她就情绪低落,不愿意说话。”该女生的父亲表示他有北京的集体户口。在经过一系列的咨询后,得到来自北京公安部门的答复:她这种情况可以在北京参加高考。许多关注事态进展的北京市民舒了一口气,觉得“委屈这个孩子了”,过程虽然是一波三折但结果却是皆大欢喜:孩子被救活了,并且补个手续就可以参加考试。似乎比较完满。
    
    诸位:这里不是结果,而是追问的开始。因为差异对待,受委屈、受伤害的除了上面这些情绪低落、痛哭失声、饱受羞辱、以死相拼的绿卡得主的孩子、北京集体户口拥有者的孩子,还有更多的、因为缺乏媒体报道而极少进入公众视野的外来的穷人孩子,他们是“沉默的大多数”,他们甚至连表达委屈的由头都没有,习惯以沉默忍受差异对待,从没有表达他们对高考权分配不公的抗议。但我们要记住他们的存在:这些被遗忘的孩子是我报告的主角,是我说的受到“人道主义”伤害的主体人群。
    
    其实,就读北京的四十万外来孩子他们也有泪水,也有悲伤,只是他们的泪水和悲伤不被关注。他们的父母通常是盖楼修路、卖菜送奶的之类的就业状态生存于北京,他们的父母永远不被认定为“北京紧缺的人才”、也缺乏在北京高校学习过的高等学历凭证而也无缘获得北京绿卡、北京集体户口。他们是北京警方认定的“外来务工经商人员”和需要办理暂住证的人的子女。但是请注意:没有任何法律说:那些由穷困与低学历父母所生的孩子,对他们的权利歧视是被允许的。
    
    不承认外来儿童高考权的北京地方政府,在推行一项地方特权的政策的同时,也是在推行一项不符合人性、正在制造人权灾难的政策。政策造成了“一家欢乐百家愁”:它在日复一日地为户籍人口谋福利、为外来人口找麻烦的同时,也在日复一日地恶化中国人的整体福利和未来福利。若不尽早终结,我们的整个社会将会为此付出无比苦涩的代价。什么代价?我将在文章的第五部分里作答。
    
    二, 外地儿童遭受高考排斥的原因来自北京“考分双轨制”。
    
    这里找到一份由北京市教委公布的《北京2008年高考的报名条件》,具备以下条件方可获得北京高考资格:
    
    遵守中华人民共和国宪法和法律;高级中等教育学校毕业或具有同等学力;身体健康;具有本市正式户口(外地转京户口限2008年1月10日前在京落户者)。
    在中国定居的外国侨民,高级中等育学校毕业或具有同等学力,身体健康,可以报考。报名时须持有市公安机关填发的“外侨居留证”。
    
    这个“报名条件”的核心是:有北京户口,才可取得在北京高考的资格。这个政策还给一些在获取北京高考权为目标的中国人一个人曲线救国运作空间。那就是:设法移民海外某个小国,然后自己留守北京工作,然后为自己的子女在北京申报“外侨居留证”。如果我要解决前面周女士那样的情况,我认为“把外省户籍迁往北京从而获得北京高考权”,相比于“把国籍迁往国外从而获得北京高考权”,在某种路径的运作下前者比后者难度更大。我提出这个“北京高考路线图”不是怂恿钻营,只是希望让人们反思这个封闭的高考制度安排,它对人民获取自己合法权益的刁难到达了何种程度。
    
    北京现行的高考准入制度,本质上是一种捍卫少数人教育特权的制度安排,是一种“双轨制”。许多成年人记得20多年前在中国实行的“价格双轨制”,那是遭人唾弃的“官倒经济”时代的产物。一些官员动用手握的权力获得紧俏物资调拨的计划批条,凭批条获得比市场价格优惠几折的紧俏商品,以此牟利。人们以为这种双轨制在中国消失很多年了。但我以为它在中国还没有消失。高等教育的入场劵到今天依然是“紧俏商品”,北京出于对紧俏物的争夺,干脆把北京设置成一个优惠特区,捍卫北京作为“高考洼地”的地位,在特区内实施双轨制。这种双轨制不同于“价格双轨制”,我们可以称之为“考分双轨制”。双轨制实施的地区,可以在全国高考基准录取线的标准上打8折、9折。这意味着在与部分外地学生相比,在购买“高校入门劵”上,北京户籍学生获得10%-20%不等的优惠折扣。
    
    为什么说这种考分双轨制是排斥外地孩子高考权、扼杀外地孩子幸福的祸根呢?举个例子:全国的人若想进入北京的故宫,为获得入门劵所付出的代价现在都是一样的:支付60元。正因为只有一个价格,不需要批条、不需要户口本。但是,当全国的人想进入北大时,为获得入门劵的要价是不一样的。想取得折扣分优待,在取入门劵的时候(即高考时)必须要出示户口本。北京户口本就是取得折扣优惠的凭证和批条。假定进北大如同进故宫一样,那么就没有附加特定户口本的要求了。
    
    正因为双轨制不是普惠制,它必定设置苛刻的准入条件限定优惠享受者的人数,在高考洼地上修建制度围墙,排斥更多的人进入。北京地方对教育蛋糕的优先切割方式,对全国产生了示范效应。一些省会城市也在采取类似措施,在对自己省域内的教育资源切割时截留更大份额,挤压本省内其它小城市和农村人口的教育权益,拒绝接纳外人进入考试。越是优惠盛行,越是准入苛刻,壁垒林立。高考准入政策是一根大棒,不计其数的外地孩子陆陆续续地被这根大棒无情地撵走(北京话叫“轰走”)——撵到了远离父母怀抱的故乡。
    
    三, 对照联合国儿童权利公约的条文看北京迁移儿童享受权利的现状。
    
    现在的中国社会是一个被法律规范的社会,法律包括国际法和国内法。如果我们能翻阅前面提到的《儿童权利公约》的文本对照中国流动人口家庭子女的生存现实,我们会发出很多的感慨。这个公约由联合国草拟、包含了人类最广泛的意志、世界上签署国家最多、认同程度最高的一个国际法律文书。包括中国在内的全世界190多个国家加入。公约里有这样的一些条款:
    
    第二条1款、缔约国应遵守本公约所载列的权利,并确保其管辖范围内的每一儿童均享受此种权利,不因儿童或其父母或法定监护人的种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、民族、族裔或社会出身、财产、伤残、出生或其他身份而有任何差别。
    第三条1款、关于儿童的一切行为,不论是由公私社会福利机构、法院、行政当局或立法机构执行,均应以儿童的最大利益为一种首要考虑。
    第九条1款、缔约国应确保不违背儿童父母的意愿使儿童和父母分离。
    第十条1款、按照第九条第一款所规定的缔约国的义务,对于儿童或其父母要求进入或离开一缔约国以便与家人团聚的申请,缔约国应以积极的人道主义态度迅速予以办理。
    第十八条1款、缔约国应尽其最大努力,确保父母双方对儿童的养育和发展负有共同责任的原则得到确认。父母、或视具体情况而定的法定监护人对儿童的养育和发展负有首要责任。儿童的最大利益将是他们主要关心的事。
    第二十七条1款、缔约国确认每个儿童均有权享有足以促进其生理、心理、精神、道德和社会发展的生活水平。
     3款、缔约国按照本国条件并其能力范围内,应采取适当措施帮助父母或其他负责照顾儿童的人实现此项权利,并在需要时提供物质援助和支助方案,特别是在营养、衣着和住房方面。
    第二十八条1款、缔约国确认儿童有受教育的权利,为在机会均等的基础上逐步实现此项权利,缔约国尤应根据能力以一切适当方式使所有人均有受高等教育的机会。
    
    需要说明的是:中国国内并不缺乏保护儿童权利的法律。比如中国的教育法、未成年保护法等都是。但在这篇报告里,我都不准备引用任何一条国内法。我是希望完全参照国际上对儿童权利保护的通行标准,来审视中国迁徙儿童的权利保护状态。再则:中国不但加入、而且中国人大常委会在1991年12月29日还通过了《儿童权利公约》的批准程序。这意味着该公约已经成为取得我国国内法的地位,并且,作为国际法,儿童权利公约的法律效力高于未成年保护法。因此,它是最恰当的衡量中国儿童权利保障状态的标尺。
    
    此外,联合国还有一部阐述儿童权利基本原则的专门的法律文书。名叫《关于儿童保护和儿童福利、特别是国内和国际寄养和收养办法社会和法律原则宣言》,它里面的一些原则性条款在国际上被视为儿童权利保护领域的“人权宣言”,被各国、各个国际会议广泛引用。该“原则宣言”强调:
    
    在可能情形下,儿童应在由父母照料并由其负责的环境中成长,无论如何,应在慈爱及精神物质均属安全的气氛中成长;铭记着在所有寄养和收养的程序中,首要考虑应是使儿童得到最大的利益。
    
    关于家庭和儿童的一般福利:
    第1条,每个国家均应给予家庭和儿童福利高度优先地位。
    第2条,儿童福利要靠良好的家庭福利。
    第3条,儿童的第一优先是由他或她的亲生父母照料。
    第5条,在亲生父母以外安排儿童的照料时,一切事项应以争取儿童的最大利益特别是他或她得到慈爱的必要并享有安全和不断照料的权利为首要考虑。
    ……
    把这些法律条文摘录于此,是为了在报告的后面将会作为对照性的解读。
    
    (待续)
    转载于 《人与人权》2008年8期 www.renyurenquan.org _(博讯自由发稿区发稿) (博讯 boxun.com)


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