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让稳定就业的农民工融入城市
(博讯北京时间2007年9月21日 转载)
    中国国务院发展研究中心农村部研究员崔传义为英国《金融时报》中文网撰稿
    
     一、问题的提出 (博讯 boxun.com)

    近年中国经济发展中劳动力供求方面已经发生了微妙变化。尽管劳动力数量供大于求,但能进入沿海发达地区或城市的农村年轻劳动力供给的增量与经济发展的需求之间,已出现供给偏紧现象。在劳动力资源总体丰富、中西部地区农村有大量中年以上富余劳动力的情况下,为什么2003年以来沿海部分企业出现缺乏技术工人或者是缺乏能加班的普通工人,即发生劳动力结构性短缺问题?这不只是劳动力供求数量问题,也与一些制度上的问题相关。这些制度上的问题又都与城乡分割的二元户籍制度有着密切相关。情况表明,以往沿海企业对从内地来的大量农民工尽量压低工资,只是暂时雇佣几年,等他们有了几年资历,要加工资或要结婚安家,就把他们置换掉,只使用其年轻时代的黄金年华,现在年轻劳动力不再是无限供给的情况下,这种歧视仍是农业户口的农民工、浪费使用劳动力的经济方式以难以继续。情况也表明在城乡二元分割体制下农村劳动力转移方式要发生一定转变。
    中国已有1.3亿不发达地区为主的农村富余劳动力跨地区流动或进城务工,同时有1.4亿农村劳动力在当地就近向非农产业转移。扣除两者重复计算部分,共有2.2亿农村劳动力向非农产业转移。他们当中的大部分人进入城镇,被统计为城镇人口,但却还是“农业户口”身份。中国城乡人口被制度性地划分为农业户口和非农业户口,实行这两种户籍的制度由来已久。具有非农业户口的城镇居民在就业、医疗、教育、养老等方面享有政府给予的特殊福利或权利,同时政府严格控制农业农口的农民进入城镇就业或迁移定居,这种户籍制度造成城乡分割的二元社会结构。这种户籍制度在中国改革之前,起到了把农业户口的人口固定在农村,把农业经济剩余动员到城市用于工业化发展的作用,同时也留下了工业化与农村人口就业相分离、剥夺农业或农民权益所造成的后果。改革以来,从人民公社制度下解放出来的农村富余劳动力有了择业的自主权,冲破了城乡分割进入城市就业。但是仍受到二元户籍制度的严重影响,中国农村劳动力转移与发达国家或其他发展中国家具有不同的特点。中国农村劳动力从农村向城镇转移就业,并不像发达国家和其他发展中国家一样以永久性迁移为特征,而是大部分人就业转移与家庭人口居住迁移相分离,转移具有很强的不稳定性、暂时性、两栖性。据国务院发展研究中心2007年6月对100个劳务输出县的调查,外出就业农民工实现向城镇迁移的历年累计人数,仅仅是目前外出就业人数的1.7%。而且二元户籍制度 使进城农民工与城镇居民相比,承受着就业及相关权利、福利待遇上严重的不平等。仍然是农业户口的农民工在城市处于边缘化地位,他们没有在城市迁移定居的权利,只能作为廉价劳动力在城市就业,而不是享有平等权利的公民。
    这种二元户籍制度使进城农民工难以获得与城镇市民平等的就业、居住权利,分享教育、医疗、社保、公共服务或福利的权利,以及参与社会管理的权利。一些政府管理者只把农民工作为为城市做贡献的廉价劳动力,不像对待具有城市户口的居民那样,重视他们的权益保护,尽量减少为他们服务的社会成本。在农民工处于劣势地位的情况下,劳资关系出现严重失衡的权力格局,这些矛盾在过去劳动力供给远远大于需求的情况下被掩盖下来。现今劳动力市场供求已经发生了一些变化,一些矛盾就显露出来,农民工开始用脚投票,从工资待遇差、对他们权益损害严重的企业和地区流向工资水平相对较高的企业和地区,哪里二元结构的差别特别大,农民工权益缺失严重,哪里就出现较严重的“民工荒”。这种制度与发展的矛盾要求推进二元户籍制度改革,让稳定就业的农民工融入城市,实行永久性迁移。
    二、户籍制度改革进展缓慢所产生的诸多问题
    近几年中国的户籍制度改革已取得了明显进展。农民工进城就业已经不再受行政审批、办证收费、收容遣送的困扰,就业限制已经取消,享受疾病预防、就业服务的公共服务有所改善。这就是说附着在城镇非农户口与农业户口之间的权利差别正在缩小,一些地方也进行了让部分农民工在小城镇甚至大中城市落户的试验。但是户籍制度改革总体进展迟缓,突出的问题是户籍制度改革停留在投资移民、技术移民层面上,要求在城镇投资购买住房或者具有大专以上文化水平才能在城市迁移落户,不允许就业多年的农民工包括从农民工成长起来的技术管理人员,在城镇定居。农民工转换为稳定的城市产业工人或市民受到严重阻碍。这种现状对农民工、企业、城市、农村、乃至整个社会的和谐发展带来了不利。
       一是进城农民工向非农产业和城镇转移的进程停滞在中途。目前,跨区流动进城就业的农民工已成为珠三角、长三角、环渤海等地区工业化发展的主力,职业转变的稳定程度得到很大提高。据调查,已在发达地区或城市工作的农民工就业5年以上的占40%左右,举家进城就业的占20%以上,春节期间不再回家而在就业地过年的农民工比例上升到30%左右。一些农民工已成为发达地区企业的中下层技术管理人员,或者在外地由打工到创业变为企业主。据国务院发展研究中心2007年6月对100个劳务输出县的调查,这类成为技术管理人员和小老板的占外出就业人员的12%左右。据相关调查,稳定就业的农民工不愿仅仅暂时居住在就业的城市,他们中的多数要求在城市定居。与此同时,农民工的主体也悄然发生了变化。与老一代相比,新一代农民工大部分没有务农经历,他们向往城市生活,初高中毕业后就外出打工,自身素质相对较高,对工资待遇有了选择,也不承认自己有不平等权利,希望成为城市居民。这就使农民工群体发生由暂时打工向职业非农方向转变,由城乡流动向融入城市转变,由目求生存为主向目求发展和追求平等转变,从而对改变城乡二元体制提出了日益紧迫的要求。
    二是户籍制度改革长时间停留在投资移民、技术移民层面上,不利于建立平等就业的劳动力市场,影响对附着在户籍制度上不平等权利的改革。二元户籍制度改革包括两个方面。一是改革附着在户口上的一系列不平等制度或权利,近几年把重点放在这一方面,已取得了很大进展。但户籍制度改革的另一方面,赋予农民变为市民的自由迁移权利改革进展缓慢。
    去年中央提出农民工迁入城市的条件由各省自行确定。但实际上多数地方仍然维持只有在城市购买一定规模的房屋拥有产权或者有大专以上学历才能有资格申请转为城市户口。广东省人大常委会通过凡在当地务工7年以上即可转为城市户口,但这种条例并没有实际执行。稳定就业的农民工在城市定居变为与城镇居民身份和权利相统一的市民,尽管不能很快得以实现,需要逐步进行,但也不用等到两种户口权利不平等的制度都消除之后才打开迁移定居的闸门。
    近几年来情况表明,只有制度性的改革没有迁移制度上的松动,反过来会影响附着在户口上的不平等制度的改革。在缺少农民工户口迁移、身份转变的情况下,有的地方政府总是不承认大量农民工是城市的常住人口,忽视稳定就业农民工在城市定居的意愿,认为他们总要回到家乡去,把他们视为“异己外人”,不重视其合法权益的保护。例如,企业给予那些本地农民“三金”——医疗保险金、养老保险金和住房公积金,而对外来农民工就以他们的流动性为借口,不给“三金”,并把他们视为“二等公民”来对待。有的城市利用劳动密集型产业或进城农民工获得了发展,但进入了产业结构的转换期就主张压缩“低素质人口”——农民工的生存空间,来发展它所谓的国际大都市,要把劳动密集型产业或农民工一起排挤出去。有的地方宁愿把上百亿元的资金用于城市建设也不愿意拿出其中的一部分用于农民工子女教育问题。这就在根本上脱离了改革城乡分割的二元户籍制度,以及与此相关的不公平制度的轨道。如此,就永远也解决不了农民工问题。由此表明,解决稳定就业农民工在城市逐步定居的问题,与解决附着在户籍上的不公平制度是不能截然分开的。
    三是沿海发达地区的产业升级或企业可持续发展受到限制。户籍制度改革的滞后不仅是不顾农民工的转移愿意,也影响到企业的发展和城市经济体本身。一些沿海企业经过多年发展已经由用工不规范的劳动密集型小企业,成长为具有一定规模或技术含量的企业,其进一步发展要求有熟练技术的工人和稳定的技术管理骨干,但企业所使用的员工绝大多数是农民工,他们即使成长为技术管理人员,成为企业不可缺少的一部分,由于不是大学生没有房产不给户口,也就留不下来。另外,过去珠三角等地区流行的用工方式是要18-25岁的农民工,多是要女工,一般她们工作5、6年,再留下去就要加工资,考虑到她们结婚生孩子,企业就把她们置换掉。这种“常招常换”使农民工积累的技术半途而废,也使企业始终面临缺少熟练工和技术工的问题。
    由于农民工已成为发达地区企业员工的主体,如珠三角地区的企业,其员工三分之二是农民工,在这种条件下,产业升级离不开进城农民工。发达地区由于阻断了农民工的本地化进程,加剧了农民工的流动性,二十多年来没有形成稳定的、不断增进经验和技术的产业工人队伍,因此,劳动力市场供求略微有所变化,就出现“民工荒”。“民工荒”的出现表明阻碍农民工市民化的体制已经变成发展的障碍。过去沿海地区一些企业只使用18-25岁的农民工,现在为了应对“民工荒”一些企业就把用工年龄放宽到40岁以上,而且喜欢招用夫妻工,以提高员工的稳定性,这同一些企业希望留住成长为技术管理人员的农民工一样,把解决农民工市民化作为一个社会课题提上日程。
    四是农民工与城镇户籍人口难以获得平等权利,城市陷入僵持的二元社会,受城乡二元户籍制度的影响,不利于实现社会的和谐发展。一方面农民工的合法经济权益受损害的情况比较严重,另一方面他们社会权利已严重缺失。在较长时间里,参与社会管理的权利是与户口相联系的,农民工没有城镇户口也就没有选举权或被选举权。他们的利益要求缺乏正常的表达渠道,使得城市里一些漠视他们权益甚至损害他们权益的政策也能获得通过。虽然今年有关部门提出农民工只要出具没有可在家乡所在地参加选举的证明就可参加流入地的选举,但实际上真正能参与流入地选举的为数极少。农民工对发达地区和城市做出的贡献,与他们获得的工资福利、所处的社会地位形成很大反差。他们共建城市但不能共享城市的公共服务,而且缺乏社会认同、社会参与,在这种情况下,城市社会的管理就很难得到农民工群众的支持,二元社会的矛盾冲突也就不可避免。城乡分割的二元户籍制度不仅带有计划经济的色彩,而且把城市作为原有居民的领地,也带有一定成分的封建的小农经济的社会意识,与工业社会大生产和城市社会的开放性不一致。只有真正实现向全体居民负责的服务性政府转变,以开放、包容、民主、竞争的城市精神接纳农民工,逐步推进户籍制度改革,才能促进社会的进步与和谐。
    五是农民工市民化的转移进程中断,起不到缓解农村“人地矛盾”的作用,反而把社会成本转嫁到农村,进一步扩大城乡差距。户籍制度改革停顿,只允许农民工在城里打工,阻碍他们转为城市市民,使农村劳动力转移进程的中断。这种“半截子转移”起不到减少农民,使用农村土地并向务农劳动力相对集中的作用,更达不到发展现代农业、富裕农民的目的。“城里不开门,农村不断根”,不能在城市定居的农民工就要在家乡保留承包土地和宅基地,留下无法外出的老人、妇女和儿童,使农民工处于家分两地的“流民状态”,付出往返流动的社会成本,带来家庭分割的社会问题。农民工把青壮年时间花在城里,把养成、养老的成本留在农村,这实际上不利于工业化、城市化带动农村的发展,反而形成城乡差距的扩大。
    三、推进户籍制度和迁移制度的改革需要采取实际措施
    当前户籍制度改革推进的驱动力,来自农民工维护权益、安居乐业的要求,来自企业为应对劳动力市场变化、产业升级而需要稳定具有一定技术管理才能员工的要求,来自发展和谐社会需要解决因城乡二元体制所带来的社会不公、城乡矛盾等问题的要求。户籍制度改革需要循序渐进,但要采取实际措施改变改革进展迟缓的状况。
    一是树立新的发展阶段要求推进户籍制度改革的意识,进一步明确推进户籍制度改革的目的和战略取向。情况表明,推进户籍制度改革,是与中国提出的贯彻“以人为本”、统筹协调的科学发展观,与推进惠及13亿人的全面小康社会建设,实现社会和谐的目标是相一致的。问题还不只是在观念方面,更重要的是客观形势发展的要求。中国发达地区的工业化或农村劳动力转移、进城就业正进入新的发展阶段,突破户籍制度的障碍,让一些农民工包括从中成长起来的技术管理人员,能够由流动到定居,变为发达地区城镇稳定的产业工人或市民,已是不宜拖延的现实需要。各级政府特别是城市政府应顺应经济社会结构转变的规律或社会多方面的要求,下定打破城乡二元体制、推进户籍制度改革的决心。与社会经济发展的步伐相适应,逐步清除附加在户口上的权利不平等的制度,保障农民工迁移或居住的自由。户籍制度的目标,是要打破城乡分割的格局,仅以就业和居住为依据,实行户口登记管理,建立城乡居民权利平等、身份统一城乡一体的制度。重庆市提出将在2012年前建立城乡统一的户籍登记管理制度,取消农业和非农业户口划分。这是一个很好的动向。按照国家“十一五规划”提出的要求,应争取在“十二五期间”大部分地区建立城乡统一的户籍登记管理制度,取消农业和非农业户口划分。
    二是既要结合当前农民工反映最突出的问题,重点改革附着在户籍制度上的一系列不公平制度,也要推进迁移制度的改革。坚持为农民工雪中送炭,重点解决他们当前最关心的问题,如工资偏低或拖欠、劳动条件或安全保护、子女教育、看病、居住、养老、培训等。在解决农民工现实的利益问题的过程中,逐步改变权益不平等的制度。政府首先要执行政策,在解决农民工实际问题、维护其合法权益上带好头。同时,企业要强化社会责任,要把政策法律交给农民工,发展工会,让农民工参与社会管理,发挥维护自身利益,推进制度改革的作用。另一方面,采取实际步骤,渐进式的推进人口迁移制度改革,让一部分稳定就业的农民工在就业居住的城镇定居,获得城镇户口。这有利于他们参与社会管理,反映农民工的利益要求;有利于改变清一色城市户籍人口的管理者们忽视农民工利益,拖延改革甚至不执行国家农民工政策的状况。不能期望没有农民工多种形式的参与,等到不公平制度取消的那一天户籍制度会自然消亡。体制改革或人口迁移并进,可能更有利于逐步解决城乡分割的二元结构带来的深层次问题。
    三是要把地方分区域的突破与国家有步骤地推进结合起来。2006年国务院提出中小城市或小城镇要放宽农民工落户条件,大城市要积极稳妥地解决符合条件的农民工户籍问题。对农民工中的先进分子、高级技工有突出贡献者优先予以落户,并提出具体落户条件由各地根据情况自行制定。这种改革从基层突破,由地方创造经验的方式是以往推进改革的成功经验。可喜的是,重庆和成都两市在这方面迈出了步伐。能够在重庆市主城区落户的住房条件,不再限于拥有产权的自购商品房,而且包括在务工就业单位分配的住房、承租房产部门的公房。首次打破了只有自购房才能成为城镇常住人口的限制,应该鼓励地方的这种突破。在人口城镇化过程中,住房起着重要的作用。承认农民不是以购买住房一种形式,而是多种居住形式进城,符合农民转移和经济、城市发展的进程。世界上一些发达国家或发展中国家的大中城市都是自有住房与租房并存的结构,日本住房自有率61%,租房率是39%;德国汉堡、慕尼黑租房率分别为77%和79%;韩国首尔租房占59%;印度新德里租房占37%。中国不能把农民在城镇落户限制在拥有自有住房的范围内。规定农民工只有在城镇购买住房,拥有住房的产权才能在城镇落户,是设置脱离实际的高门槛,阻碍他们的迁移定居。当前相当一部分进城农民工在城镇有稳定就业或收入来源,有固定住所,但购买住房的为数很少,如果以拥有房产作为落户条件,就把大部分已在城镇生活多年的农民工排斥在外,影响他们的权益,也影响社会融合和稳定。目前一些中西部地区的城市在户籍制度改革上已有所突破,四川成都和重庆市已被国家列为统筹城乡综合改革的试验区,现在更需要沿海发达地区在户籍制度改革上有推进的步骤、有改革的试验区。农村劳动力转移不只是一个地区范围内的事,涉及城乡统一的劳动力市场,就业居住也涉及公民的基本权利,很多基本政策需要国家统一制定。因此,在推进户籍制度改革上既要实行分区域的试验和突破,也需要中央提出每一阶段的最基本的要求。
    《中国城市化系列》
     (博讯 boxun.com)
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