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筹备“预防腐败局”:中国反腐格局或将大调整
(博讯2007年3月06日 转载)
    
    
     记者宋伟/许多全国人大代表和政协委员,对酝酿成立国家预防腐败局很关注。有专家预测,2007年“两会”可能要有一个说法。成立国家预防腐败局是中国在反腐败问题上的制度创新,是吸收和借鉴发达国家预防和惩处腐败的先进经验。 (博讯 boxun.com)

    虽然只是增加了一个机构,但整个国家的反腐败格局发生了重大变化,影响的不仅仅是一个行业和领域,有可能会带动整个政治体制的变革或变化。下一步,与“国家预防腐败局”相配套的许多政策和法规将相继出台,譬如官员个人财产申报制度等。今年的全国两会,对于杨伟程、吕艳滨这样的人大代表和一些政协委员来说,显得意义格外重大。
    
    “这次进京参加人代会,我准备对成立国家预防腐败局发表一点意见,并提出议案。”3月2日,杨伟程在接受《民主与法制时报》记者采访时说,“成立国家预防腐败局,借鉴了发达国家先进经验,是从源头上预防和治理腐败的一个重大举措。中国加入《联合国反腐败公约》后,作为一个负责任的大国,应当履行成员国的义务。”
    
    杨伟程是十届全国人大代表、全国律协副会长、山东琴岛律师事务所主任。和他一样,最近一直思索在会上怎么发言的,还有十届全国人大代表、黑龙江省夙生律师事务所主任迟夙生。“2月13日,中纪委副书记干以胜在国务院新闻办举行的新闻发布会上透露,国家要成立预防腐败局。看到这个消息后,我就一直在思考这个问题。”迟夙生很谦虚地对记者说,“我现在的想法还不很成熟,需要再思考几天,到会议上去发言。”
    
    对于外界来说,是巧合还有有意安排已经不太重要。一个事实是,国家要成立“预防腐败局”的消息在“两会”前夕透露,已经引起了许多全国人大代表和全国政协委员的热切关注。
    
    “据我了解,有许多人大代表和政协委员,都有关于‘国家预防腐败局’的议案和提案,要求成立这一新的机构,并对这一机构的职能划分、工作方式等有一些好的意见和建议。因此,这次‘两会’可能要有一个说法。”中国社科院副研究员吕艳滨告诉记者说,“大家都知道,对预防和惩治腐败,中央的决心很大,国际上又有许多成功的经验,因此成立这一机构是早晚的事。”
    
    吕艳滨是一位宪政学者。去年初,他被中纪委抽调“帮忙”,专门研究和论证“国家预防腐败局”这一课题。“这一机构是放在中纪委下面,还是国务院下面,目前还没有定论。也可能成为国家的一个专门机构。”吕艳滨介绍说。
    
    中纪委研究室一位官员则告诉记者,酝酿成立国家预防腐败局给外界透露出这样一个信号:中国反腐败格局要调整。其实,如果仔细研究今年初中央政治局常委、中纪委书记吴官正在中纪委第七次全体会议上作的工作报告(题为《拓展从源头上防治腐败工作领域,深入推进党风廉政建设和反腐败斗争》),就可以看出成立国家预防腐败局是酝酿已久的事情了。
    
    而早在去年初,吴官正在《求是》上发表《要在源头上防治腐败》的署名文章,以扁鹊治病重预防为例,指出中国自古就讲“万事防为先”、“防患于未然”、“防微杜渐”的道理,可见“打防并举、以防为先”是吴官正主政中纪委的一贯思路和主张。
    
    2月13日上午10时,国务院新闻办举行新闻发布会,邀请中纪委副书记、秘书长干以胜和监察部副部长屈万祥介绍2006年中国的反腐倡廉工作,并回答记者提问。在这次发布会上,干以胜向外界透露了许多重要新闻:陈良宇(原中央政治局委员、上海市委书记)案查处进展顺利,正逐步深入,查处情况将适时公布;
    
    中国承诺不会判处赖昌星死刑,奉劝赖昌星不要再执迷不悟,明智的选择是尽快下决心,回来投案自首,祖国的大门始终是敞开的;邱晓华(原国家统计局长)案很快就要开庭审理(据记者了解,北京市第一中级法院已经开庭审理完毕,预计“两会”后宣判);郑筱萸(原国家药监局长)自杀报道属小道消息;去年共有9.7万党员受处分,3530人被移送司法机关(其中包括7名省部级官员);中国将组建成立国家预防腐败局。
    
    “在这些新闻当中,以‘成立国家预防腐败局’最引人注目。”参加新闻发布会的一位记者介绍说,陈良宇等高官腐败案件,因为此前公众都已知晓,而“国家预防腐败局”却是一个“新词”,堪称“两会”前的一个重磅新闻。而发布这个新闻的干以胜,刚刚在今年初召开的中纪委第七次全会上,增选为中纪委副书记,此前曾担任监察部副部长、中纪委常委、秘书长,主持查办了厦门特大走私案。
    
    “两会前夕发布‘成立国家预防腐败局’这样一个重大新闻,是有意安排的。”一位“国家预防腐败局”课题组人员告诉记者,发布这样一则新闻要讲究火候和时机。关于“国家预防腐败局”的研究已经悄悄进行了一年,到了把问题抛向社会,并让社会各界进行关注和讨论的时候了。如果要把国家预防腐败局定位于国家的一个专门机构,还需全国人大的同意和批准,因此“两会”前夕发布这样一个新闻,自然有获得全国人大代表和政协委员支持和声援的目的。
    
    这个重磅新闻自然引起了国内外舆论的广泛关注。一些国外媒体和通讯社在报道新闻的同时,大都发表评论,认为这是中国在反腐败问题上的制度创新(以预防为先,而不是主要依靠查处的惩罚机制),是吸收和借鉴发达国家预防和惩处腐败的先进经验。还有评论对中国下一步的反腐败趋势进行了分析,认为虽然只是增加了一个机构,但整个国家的反腐败格局发生了变化,影响的不仅仅是一个行业和领域,有可能会带动整个政治体制的变革或变化。
    
    有人预测,下一步,与“国家预防腐败局”相配套的许多政策和法规将相继出台,譬如官员个人财产申报制度等。显然,“国家预防腐败局”是政治体制改革的一个信号。记者电话联系了10多位全国人大代表和政协委员,一提起“国家预防腐败局”,他们均表示对此很关注,有的制作了专门的议案,有的作了详细准备要在会议上发言。
    
    在许多门户网站进行的“两会热点问题”网上调查中,“反腐倡廉,力惩贪官”位居网民关注度的首位。中央党校教授林喆统计了上世纪90年代以来的历次“两会”热点,反腐倡廉一直位居前列。1999年,当时30位人大代表提交的《建议制定国家〈反腐败法〉》的议案,被列为1999年“一号议案”。可见腐败已经是影响国计民生的一个大问题。
    
    “关于国家预防腐败局的机构设置问题,也就是说,是放在中纪委下面,还是国务院下面,目前还没有定论。”吕艳滨副研究员说。也有人提出,国家预防腐败局的规格可以更高一点,成为国家的一个专门机构。甚至有人提出这样的观点,国家预防腐败局由人大产生,与一府两院并行。
    
    “我认为,国家预防腐败局有可能放到监察部下面,是一个副部级单位,局长由监察部副部长兼任。”清华大学公共管理学院廉政研究室主任任建明告诉记者,由于中纪委在反腐败方面的强势地位,加上目前中纪委和监察部合署办公的体制,国家预防腐败局的实际领导者仍然是中纪委。
    
    而中央党校教授王贵秀在接受记者采访时认为:“如果机构的名字中有‘国家’二字,就表明是国家机关,是国家机器,就不能放到中纪委。如果放到中纪委下面,就不能使用‘国家’二字,应当去掉‘国家’二字,叫中纪委预防腐败局。”
    
    王贵秀的观点得到了中国人民大学法学院教授韩大元的支持:“因为中纪委是党的机构,因此其下面不能设国家机关。如有‘国家’二字只能是国务院下面的一个局。如果在监察部下面,地位又小了。我认为,国家预防腐败局应该是一个独立出来的机构,相对独立,直接隶属于国务院。此类机构在国外也都是相对独立的。”
    
    中组部一位官员告诉记者说,关于国家预防腐败局的级别和规格,目前还没有定论。这位官员认为,如果放到监察部下面,国家预防腐败局也可能就是一个厅局级单位。譬如国家工商总局下面有个国家商标局,就是厅局级单位。“目前中纪委下面有八个室,分别负责查办全国各地的腐败大要案。如果把预防腐败局放到中纪委下面,地位肯定要在目前的八个室之上。”任建明分析说,“级别不是正部也得是副部。”
    
    由于中纪委副书记干以胜对筹建国家预防腐败局的细节未予披露,只是说要建立国家级的预防专门机构,因此媒体在报道时的说法也呈现“多样化”,并对“国家级”进行了“自由解释”。有报道说,国家预防腐败局直接隶属中央,并直接向政治局常委报告工作。还有报道说,国家预防腐败局是国家级的执法机构,由国务院直辖,直接向国务院总理负责。也有报道说,干以胜只是说要建立国家级的预防专门机构,并没有说名字就叫“国家预防腐败局”,因此目前这个叫法不一定准确。
    
    据记者了解,关于国家预防腐败局的机构设置等具体问题,中央高层也没有明确定论,还处在研究阶段。而中国社科院研究员邵道生在接受记者采访时则认为:“预防腐败与惩处腐败应该放到一块,一步到位,成立国家反腐败局,或者叫国家反贪局,类似香港的廉政公署,而不是现在的国家预防腐败局。预防腐败局是行政机关?是司法机关?是党的机关?现在还搞不清楚。”
    
    邵道生曾任最高人民检察院专家咨询委员会委员、中纪委特约研究员,是著名的反腐败研究专家。他的观点得到了中央党校教授王贵秀的赞同:“我们目前反腐败的机制是纪委牵头,由于纪委与监察部门合署办公,因此绝大多数腐败案件,都是纪委先查,构成犯罪的移送检察院,不构成犯罪的,给予党纪政纪处分。在中国,各级纪委成了反腐败的主力军。因此,可以将预防和惩处腐败的机构放在一起。”
    
    “如果把目前的反贪局从检察院拿出来,组建预防和惩治一体化的反腐败机构,阻力恐怕首先来自检察院。”一位教授分析说,前几年就争论过,当时有人提议取消检察机关的侦查权,组建国家反贪局,而检察院坚决反对。那场争论被最高检察院负责人认为是“惊心动魄”。可见,机构设置问题在中国是一件十分重要的事情,它不仅涉及权力的分配问题,还涉及部门利益。
    
    每一个国家机构,包括党的机构,都有一个职能的“法定化”问题。“国家预防腐败局的实质内容有多少?实体的工作内容和方式究竟是什么?与其他同类机构在职能上如何划分?通过什么样的方式达到预防腐败的目的?”西北政法大学教授董和平在接受记者采访时,一连提出了数个问题。
    
    董教授分析说,香港廉政公署是通过实质的追究,发现制度漏洞,警示政府从而达到预防的目的。我们成立国家预防腐败局,首先要解决的是这个机构的工作内容、方式,以及与同类机构发生冲突时如何解决,最后是与其他国家机构活动的衔接问题。
    
    中央党校王贵秀教授认为,腐败现象多发与我们的体制有关,现在的问题是一把手的权力太大,且不受监督制约。腐败分子未落马前,在主席台上讲反腐败问题一套套的,有人写了一本书叫《腐败分子论反腐败》,很有讽刺意味。因此,预防腐败的关键问题是要有一个好的体制,正像小平讲得那样,预防腐败要靠制度,“好制度使坏人变成好人,坏制度使好人变成坏人”。一个人本来好好的,但一到这个体制里面就得干坏事,否则就会被挤出来,这才是问题的关键。
    
    “建立一个伸手必被捉的制度,官员个人财产申报制度是关键。”王贵秀说。尽管关于国家预防腐败局的职能还没有明确界定,但根据中纪委副书记干以胜关于预防腐败工作的“四个方面”理论,国家预防腐败局未来的职能主要有以下四个方面:一是加强对干部的教育,使党员领导干部增强廉洁自律的自觉性;二是加强制度建设,不断提高反腐倡廉工作的制度化水平;三是加强对权力运行的制约和监督,包括对贯彻落实国家政策、法律法规情况进行监督;四是加强反腐败国际合作,认真履行《联合国反腐败公约》所规定的义务。
    
    一位参加“国家预防腐败局”课题组的专家介绍说,从这四个方面的内容看,国家预防腐败局的职能其实是一个整合,就是把以前分散在其他机构和部门的职能,整合到一个新的机构来,本身并没有新增加的内容。譬如,纪委系统的宣教室、党风室、纠风室,检察系统的预防犯罪部门等。问题是,职能整合了,机构和人员是否也整合?如果国家预防腐败局放在中纪委下面,那么,中纪委原有的宣教室、党风室、纠风室,就可能被合并到国家预防腐败局,包括人员。如果国家预防腐败局放在国务院下面,又涉及和监察部的职能划分问题,涉及与监察部的关系问题。
    
    另外,国家预防腐败局成立后,分散在其他部门的预防机构,譬如检察机关的预防犯罪部门,是否还有存在的必要?在多个预防部门存在的情况下,国家预防腐败局如何统领这些分散的预防力量?牵一发而动全身,职能的整合必然涉及机构编制等问题。因此,无论从哪个角度讲,成立国家预防腐败局都是中国反腐败格局的大调整。
    
    中国反腐败格局发生重大变化的另一个重要表现就是,中国的反腐败已经与国际接轨。“反腐败与国际接轨主要体现在三个方面:一是履行《联合国反腐败公约》成员国的义务;二是加强国际合作;三是借鉴国际上预防腐败的先进经验。”《制度反腐败论》作者、中国社科院博士后许道敏介绍说。
    
    中纪委副书记干以胜在新闻发布会上明确表示,组建“国家预防腐败局”是认真履行《联合国反腐败公约》所规定的义务,是落实公约的一个具体举措。据许道敏介绍,2005年10月27日,全国人大常委会批准了我国政府签署的《联合国反腐败公约》。公约强调了“更加高效而有力地预防和打击腐败”的反腐败宗旨,创设了腐败犯罪所得资产的追回措施,规范了反腐败的国际合作内容和方式,包括司法协助、引渡、被判刑人的移管、刑事诉讼的移交、执法合作、联合侦查和特殊侦查手段等条款。
    
    “国家预防腐败局成立后将会依照国外成功的有效经验来运作。”许道敏认为,“外逃贪官被遣返回国受审,是典型的国际合作。随着反腐败国际合作的增多,中国的反腐败正在借鉴国外先进经验和做法。以美国为例,尽管美国官员中的腐败行为仍时有发生,但美国严密的制度对预防和减少公职人员职务犯罪发挥了重要作用。重要的是关于财产申报的规定。
    
    美国于1965年颁布了《政府官员及雇员道德操行准则》,对各类高级官员及其配偶、子女的财产申报作了规定。1978年美国国会又颁布了《政府行为道德法》,1989年修订为《道德改革法》。对财产申报问题作了全面而系统的规定,堪称财产申报立法的典范。
    
    此外,美国《廉政法》也规定政府有关官员必须填写财产和收入申报,逾期不报,将被司法部起诉。而纵观美国的廉政立法,大多是预防性规定,而不是惩罚性规定,是一个以事前防范为主的廉政立法体系。这反映出美国社会对治理腐败的基本态度是避免腐败事件的发生,防患于未然。这对我们很有启发和借鉴意义。”民主与法制时报 (博讯 boxun.com)
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