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关于慎重处理打工子弟学校问题的公民建议书/胡星斗 李方平
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(博讯2006年9月16日)
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     (博讯 boxun.com)

    北京市人民政府:
    
    2006年6月初以来,作为“教育改革实验区”的北京市海淀区人民政府启动了清理整顿本辖区流动人员自办学校(民间俗称为打工子弟学校,教育部统称为流动儿童少年简易学校)的专项治理行动,并于7月4日取缔了其中的37家学校,约15000多名流动儿童少年需要分流到公办中小学。
    2006年7月12日,北京市人民政府办公厅发布了“关于进一步加强未经批准流动人员自办学校安全工作的通知”。通知主要内容包括:
    1、“全市流动人口中适龄儿童少年近37万人,其中62%以上的流动儿童少年在公办中小学接受义务教育。但是,全市还有未经批准自办的、专门接收流动儿童少年的学校(以下简称未经批准流动人员自办学校)239所,在校学生95092人。”
    2、“要加强领导,制定规范和清理整顿本行政区域内未经批准流动人员自办学校的措施和在校学生分流方案,并于2006年7月中旬前报市教委。”
    3、“坚持“分流一批、规范一批、取缔一批”的工作思路,尽快清理整顿未经批准流动人员自办学校”。
    4、“全方面存在安全隐患的,在今年9月底以前要坚决依法取缔。取缔前要做好将在校生妥善安排到其他学校继续就读工作,保证其学业不受影响,维护社会稳定”。
    这份发文发给各区县,各委办局的文件,迅即再掀清理整顿流动人员自办学校的行动高潮,同时扩展到全市范围。因为时间紧、工作重,相关各区县高度重视,积极动员,组织力量全面投入清理整顿工作。以大兴区为例,2006年7月20日上午,大兴区委、区政府召开了“大兴区清理整顿流动人员自办学校动员会”,宣读了《大兴区清理整顿流动人员自办学校工作方案》,并于8月18日责令27家流动人员自办学校停止办学。截止9月5日,已有24所被撤消,分流、安置在校学生8065名,另有3所学校的撤并工作正在进行中。
    因为清理整顿流动人员自办学校专项行动事出突然,又涉及到几万个社会低层最脆弱的家庭,还关系到政府重大教育决策的可预测性、稳定性 、合理性、可行性、长远性以及后继处理等诸多问题,引起了社会各界、中外媒体的广泛关注,如果处置不当,必然有损北京首善之区的良好形象,也不利于构建首都和谐社会。
    作为与北京同呼吸、共命运的市民,关注弱势群体是我们共同的道义和责任,作为学者和律师,我们也对这一公共教育政策话题特别关注。经过谨慎的历史考察、实地调研和法律政策分析,我们认为此次全市范围的清理整顿流动人员自办学校的专项行动确有相当多的不足之处,值得有关政府部门去总结、反思和检讨,更需要有前瞻性的规划去加以落实,并对遗留问题尽快研究善后补救方法,为此特向市府提出以下公民建言:
    1、财力和预算问题
    今年八月底,北京市教委新闻发言人首次向媒体透露:“市财政拟投入8000万元来解决流动人口子女就学问题,并将随着改造过程逐步到位”。
    我们已经知道,分流几万名流动少年儿童进入公办中小学并没有纳入北京市政府2006年工作重点,2006年北京市预算草案也没有编排取缔打工子弟学校可能增加的预算经费。在预算没有事先落实的情况下,拟投入8000万元可能会远水解不了近渴,我们对几万名流动少年儿童入学问题仍然表示担忧。
    从2006年起,国家开始实行对西部地区农村义务教育阶段学生的“两免一补”(免学费、免杂费、对困难学生发放生活补助)政策,07年将扩展到全国大部分农村地区。“两免一补”政策的出台,是对弱势群体的倾斜和扶持,在接受基础教育的人生起跑线上实现公平和公正。北京市也将拨款1.54亿落实28.9万远郊区学生的“两免一补”政策,而在北京接受义务教育的37万名流动少年儿童却仍然没有享受,是由中央政府直接转移拨付还是以自有财力解决,也是北京市必须直面解决的问题。
    2、新移民集中居住区的公办中小学接纳量问题
    根据北京市的中小学办学标准,每班应该少于(含)40学生,而且发展趋势是小班化教育。在校舍、教师资源稳定的情况下,能否突然容纳大量的分流学生就读,这是一个必须考虑的问题。
    很多人认为北京2001——2004年以来,因为户籍学龄少年儿童的减少,大约合并500所中小学,这些闲置的教育资源,可以为流动少年儿童提供入学的机会。事实上,我们了解到绝大多数的新移民都是集中居住在交通物流比较发达的城乡结合带,极少居住在城市中心区,城区闲置的教育资源根本无法解决流动少年儿童的就学问题。
    海淀区在分流学生时也碰到这样的困难,正如教委小学教育科工作人员坦言的那样“打工者居住相对集中,导致家长们都带孩子集中去其中一两所学校报名,使学校的压力过大”。海淀区教委表示会重新登记并妥善部署生源分流工作,保证学生们按时入学, 但这些保证能否 解决实际问题,能否让学生、家长满意也都是未知数。
    3、打工子弟学校审批和规范化管理问题
    各区在本次清理整顿又保留了一部分未经审批的打工子弟学校,其结果导致政府和打工子弟学校都处于两难境地。作为政府而言,很无奈的是对所谓“非法办学”的打工子弟学校的合法性要进一步认可 ,而作为打工子弟学校而言,虽然被保留,随时还可能被取缔。
    两难境地的问题出在北京市没有出台统一可行的打工子弟学校的办学标准。北京市一直坚持对打工子弟学校的审批要求是要达到《北京市中小学校办学条件标准》的“基本标准”。
    该《标准》具体包括:校园面积至少要达到15000平方米,校舍总使用面积至少3587平方米,其中体育场地应当满足相应学校规模所需的至少200米环形跑道和60米直跑道用地,以及篮排球场地、器械场地所需用地。
    客观而言,很多公立学校也达不到这一要求,更遑论几乎全部为个人投资的打工子弟学校了。被调查的一位办学者认为,如果能达到这个标准,就不是打工子弟能读得起的学校。
    我们考察该《标准》出台 的 意图是“为促进本市基础教育高标准高质量均衡发展,…而制定本《标准》”,此外还规定 :“ 新建学校原则上应达到《标准》要求。”我们认为:作为已经现实存在 的 打工子弟学校不应该强行套用此《标准》,僵化的思维只会继续维持打工子弟学校不合法却存在的法治僵局。因此,有必要尽快制定北京市专门的打工子弟学校办学条例,规范办学行为,包括学校 的 基本硬件要求,学校开办者的资格认定、师资和培训,办学质量的监管、考核,行政处罚程序等等。
    4、在公办中小学求学费用增加的问题
    许多新移民之所以选择打工子弟学校主要是青睐费用的低廉,这些学校每学期收费在300元左右,而且一般没有额外费用。在打工子弟学校就读的学生家庭普遍都是我们城市社会低层最脆弱的群体,他们结婚、生子,抚养小孩,正处于人生最艰难的爬坡阶段,每一块钱对他们来说都非常重要。可是他们哪怕以最节俭的方式生活,每月也只有200——300元的盈余。他们望子成龙、改变命运的心愿和责任感,促使他们将微不足道的盈余转化为储蓄,为子女高中、大学教育积攒学费。
    清理整顿和取缔打工子弟学校,迫使原先送孩子到该类学校就读的家长多数只能选择公办中小学。相较打工子弟学校而言,可能要增加以下费用。比如:1、中餐费用每顿5——7元,要增加3——4块;2、春秋校服费大概增加100元;3、就近上学的路程增加,公立学校又没有校车接送,每天要增加至少1——2元。以上保守估计,每年要增加费用700元左右。
    用公共教育资源强制接纳的结果是费 用的上升,当一部分家长从经济上无法接受时,教育部门应该有务实灵活的解决办法,要么保留打工子弟学校,要么政府加大教育投入,否则受伤害的永远是必须完成启蒙教育的孩子。
    5、公办中小学的管理性障碍
    从入学、中途转学、教材设置、适应新移民特点作息的管理服务还存在重重障碍,教育行政部门必须着手解决。
    1)当流动少年儿童要求进入一些 公立学校就读时,很多学校要求进行入学资格考试,没有达到其要求的拒绝接受;
    2)从以往打工子弟学校的经验看,中途转学的比例非常大,家长工作地点一旦变化,必然影响到孩子,公办中小学能不能满足随来随收、随走随留、收费灵活的特点。
    3)流动少年儿童来自全国各地,根据目前的北京教育体制,绝大多数学生必须回户籍所在地完成高中阶段教育和参加高考。我们知道:北京本地教材和流动少年儿童普遍采用的全国统一人教版教材存在很大的区别。在当前应试教育还非常盛行之下,教材的不同将严重影响到流动少年儿童将来回原籍参加入学考试。
    4)许多新移民每天早出晚归、疲于奔命,在公办学校就学的低龄流动儿童是需要接送的。 而公办中小学又没有校车早接晚送,能不能适应新移民需要,允许家长早送晚接。
    6、上公办中小学的法规性障碍
    海淀区、大兴区在清理整顿打工子弟学校时,要求学生家长带着“五证”(户口簿、暂住证、务工证明、居住证明、户口所在原籍无人监护证明)到街道办事处或乡镇政府办理“在京借读证明”,到附近公办学校报到。 后来 在巨大的外界压力下,海淀区教委表示:对于办理相关证件确实有困难的学生以及因“超生”而没有户籍证明的学生,将由主管部门协调入学。
    据了解,90%的流动少年儿童家庭没有办齐此“五证”,正常情况下,公办学校完全可以拒收。
    2002年3月28日发布的《北京市对流动人口中适龄儿童少年实施义务教育的暂行办法》规定:经查证在户籍所在地确无监护条件的流动儿童少年由其父母持申请借读者户籍所在地乡(镇)级人民政府出具的该儿童、少年及其父母的户籍证明;其父母的身份证、在本市的暂住证和外来人员就业证等证明材料向暂住地所在的街道办事处或乡(镇)人民政府提出申请,上述主管部门经核准同意后,为其开具“在京借读批准书”。流动儿童少年可持“在京借读批准书”和原就读学校出具的学籍证明,到暂住地附近学校联系借读,经学校同意后即可入学。暂住地附近学校接收有困难的,可报请暂住地区县教育行政部门予以协调解决。
    上述规范性文件就是流动少年儿童在公办学校入学需要“五证”的法源依据。我们认为该《暂行办法》人为地设置了技术性限制,已经成为流动少年儿童接受义务教育的法规性障碍,应该予以废除。
    另外,来自农村的流动少年儿童原本就启蒙较迟,在随家迁徙过程中又多有辍学和留级的经历,存在普遍的超龄上学问题。教育部相关规定和北京市的《暂行办法》规定15周岁为接受义务教育的最终年龄,其实不尽合理,我们认为只要未完成九年制义务教育的儿童少年,都有权继续享受免费义务教育。
    7、对打工子弟学校举办者和老师的合理补偿问题
    打工子弟学校的出现是公共管理体制上城乡、城际分割的产物。打工子弟学校举办者自筹经费举办简易学校 ,满足了新移民子女的迫切就学需要。流入地政府没有向这些学校进行财政扶持,任其自生自灭。仅从打工子弟学校十几年来帮助政府解决了数以十万计的流动少年儿童接受义务教育的作用来看,这些办学者的努力和付出应当得到政府的肯定和认同。
    特别是2003年以来,北京市把没有经过审批的打工子弟学校纳入了区县教育部门的备案管理,还开始对小部分学校开始进行审批加以追认。这种默认和追认事实上给予了打工子弟学校间接的承认,不少举办者开始四处举债、加大投入、争取被追认,达到完全合法化。
    如果这次清理整顿导致学校被迫关闭的话,他们的投资将全部付之东流,负债累累。政府突然做出教育政策的调整,没有给予举办者一个合理缓冲期,以便收回成本。我们认为:北京市政府应该根据这些举办者的实际损失给予适当补偿。如果以“非法办学”为由,完全不予补偿显然是不合理的。此外,打工子弟学校老师在极端艰苦的环境下,低收入、无保障 地 为流动少年儿童义务教育默默奉献,突然间失去工作,她们的安置补偿也应一并考虑。
    8、新的流动少年儿童将如何入学的问题
    由于北京所辖各区一直没有突破原有的义务教育体制,流动少年儿童要到公办中小学就读总是困难重重。今年的清理整顿、学生分流是在外界高度关注和教育行政部门强力干预安排下才得以进行和完成。即便如此,还是出现了很多体制上、技术上的障碍,比如,海淀区已经停顿下来,正在考虑更审慎可行的措施。
    从现在政策的表面形式上看,好象全市公办中小学都会无条件向流动少年儿童敞开了大门。事实上却绝非如此,新移民家庭要依靠自身力量选择公办学校就近入学肯定要历经艰辛,平等接受义务教育之梦依然漫长。
    我们认为,每个学区应该设有专门的机构或专职工作人员负责接待、处理流动少年儿童就读公办学校的事宜,根据申请时间、居住地点分配学校,在不影响学生学习的情况下尽快安排解决。目前由家长自己去联系就近学校的方式不利于教育行政部门统筹解决,也给家长带来不必要的心理和经济负担。
    随着北京义务教育对流动少年儿童的开放,还将出现一些新的问题。毕竟北京教育资源更有优势,受其吸引,许多还在原籍上学的儿童可能会转学到北京,或者原来在教育薄弱区的流动少年儿童转向教育更为发达的海淀、朝阳等区就读,这些问题都应该事先考虑。
    9、北京全市校方责任险未能覆盖打工子弟学校的问题
    2002年秋季以来,根据北京市政府的要求,北京市教委财政列支把全市中小学、幼儿园全部纳入校方责任保险范围。凡是因为校方责任导致在校学生出现校园伤害事故,学校进行赔偿后可以向保险公司理赔。曾经因为害怕校园事故发生,许多公办、民办学校取消了一些体育运动项目,这与当前倡导的素质教育背道而驰。校方责任保险出台后,免除了很多公办学校的后顾之忧,可是许多没有经过审批的打工子弟学校还没有纳入该项保障之中。我们知道:有无法人资格并不是学校能否享受校方责任险的必要条件,一些乡镇幼儿园其实也没有法人资格同样被纳入了校方责任保险范围。
    打工子弟学校举办者很多都是举债办学,完全靠学费维持学校运营。一旦遇有校园伤害事故,凭其个人的能力很难偿付医疗费、伤残或死亡赔偿金。如果发生类似于前年北京一家幼儿园那样的群死群伤事故,赔偿费用如不能落实肯定影响到首都的和谐和稳定。
    以上建议敬请政府考虑、研究为盼。此致,
    敬礼!
    

北京理工大学经济学教授胡星斗 北京瑞风律师事务所律师李方平

2006年9月15日
    
    

附论:
    
    一、打工子弟学校起源的历史背景回顾。
    改革开放后,尤其是1992年社会主义市场经济确立以来,劳动力的自由流动从涓流到大河日渐加速壮大,浩浩荡荡的流动大军在世纪交替的中国已经蔚为壮观。
    团聚,是我们每一个人与生俱来的心理依赖和社会性需求。当我们迁徙到新的居住地,只要就业和生活基本稳定,发自内心而又不可抗拒的亲情会促使我们尽快解决夫妻的团聚、未成年子女的随迁。据2000年全国第五次人口普查显示,我国有流动少年儿童近2000万人。目前,仅仅在北京,学龄期的流动少年儿童就达37万之多。
    放眼海外,大量中国小留学生遍布欧美各个角落。而再回首国内大中城市的边缘地带时,我们会发现一个令人痛心的现象,即二十多年的经济增长并没有改变大量的流动少年儿童长期被排斥于城市义务教育体系之外的现实。
    根据我国传统的公共管理体制,公共品的配置是按户籍人口实行。城乡、城际之间截然分割的户籍制度不可避免地影响到义务教育体制。长期以来,流入地的大中城市普遍推卸责任、不愿意面对流动少年儿童就学的实际问题,政府应有所为 而不作为 导致这些流动少年儿童被推向社会,由市场去解决他们的义务教育问题。
    北京新移民中绝大多数来自中西部农村地区,是城市社会低层最脆弱的群体。他们从事的职业几乎都是体力劳动,如个体小商贩、服务员、保安、清洁工、废品收购者、租地菜农等等,据我们了解他们每户的平均收入约1000元左右。一些多子女家庭,这样的收入水平其实已经低于城市低保线。由于体制上、制度设计上,特别是经济上的原因,大部分新移民的子女无法选择他们向往的公立学校就读,而孩子又不能耽误,市场的需求孕育着打工子弟学校的诞生,且不断涌现。我们认为:在流入地政府未能有效解决新移民子女义务教育问题的大背景下,打工子弟学校的出现和存在是社会力量和新移民自力救济的必然结果,具有“天然的道义合法性”,其合法性和合理性是来源于体制的不合理和政府的卸责。
    在北京,上世纪90年代初,打工子弟学校在还只是个别现象,1996年其分布开始普遍化、集中化,再到今天已经遍布朝阳、海淀、丰台、石景山、大兴、昌平、通州、顺义和房山等9个区,不完全统计就有两百多所,在校学生9万多人。
    打工子弟学校游离于国家义务教育体系之外,与城市公办中小学相比也不够规范,因此广受非议。但过去十几年来,仅在北京一地,这些边缘化的学校就培育了几十万个急需完成义务阶段启蒙教育的流动少年儿童。客观而言,正是这些打工子弟学校接纳了城市公办中小学不能或不愿接纳的特殊人群,它的历史作用绝对不容抹煞。大规模清理整顿打工子弟学校是涉及几万个社会低层家庭的重大公共教育决策,如果不进行调查研究、公开听证便突兀决策、采取一刀切方式强行推进是社会各界无法接受的。
    二、作为流入地的北京市政府负有为流动少年儿童提供平等接受义务教育条件的法律和道义职责。
    跨越户籍制度重重障碍的自由迁徙变得越来越频繁和正常。很多新移民适应了流入地的生活,改变了原来赚钱回家的想法,他们追求幸福的下一个目标是融入城市生活,为自己、为下一代拓展更适合的生存空间。当许多新移民已经完成了从暂住向定居的观念转变时, 一些流入地的政府却仍然没有跳出传统的思维,还是不把他们当作城市社会的一员。新移民把青春奉献给流入地的城市,可是享受同城待遇的梦想还遥不可及。如果流入地政府仍然放之任之不去改变排斥新移民子女的现实,则很难建立新移民对流入地城市的认同。
    好在我们欣喜的看到中央政府过去八年来,站在更宏观的高度出台了一系列更倾向于切实保护新移民子女的受教育权的政策、法律。
    1、1998年3月2日,原国家教育委员会、公安部发布《流动儿童少年就学暂行办法》的第七条规定:“ 流动儿童少年就学,以在流入地全日制公办中小学借读为主,也可入民办学校、全日制公办中小学附属教学班(组)以及专门招收流动儿童少年的简易学校接受义务教育”。
    2、2001年5月29日,国务院发布的《关于基础教育改革与发展的决定》中第二条中规定:“要重视解决流动人口子女接受义务教育问题,以流入地区政府管理为主,以全日制公办中小学为主,采取多种形式,依法保障流动人口子女接受义务教育的权利”。
    3、2003年8月,国务院办公厅转发教育部等六部门《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》,该意见第二条规定:“进城务工就业农民流入地政府(以下简称流入地政府)负责进城务工就业农民子女接受义务教育工作,以全日制公办中小学为主”。
    4、2006年9月1日实行的《中华人民共和国义务教育法》第四十三条规定:“父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年,在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的,当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件”。
    上述四个重要法律政策都明确规定了“两为主”的原则,即“以流入地区政府管理为主,以全日制公办中小学为主。”从发展的轨迹分析,我们发现三大跨越:一、1998年 发布的办法中 进入公办中小学是以借读为主,流入地政府一般还收取借读费,经济的原因还是阻却了相当数量的新移民子女入学;二、2003年8月国务院办公厅转发的意见明文废止借读费,一半以上的新移民子女得以进入公办中小学;三、2006年9月1日新的《义务教育法》又确立了流入地人民政府应当提供平等接受义务教育的条件。
    中央政府之所以规定由流入地政府承担起流动少年儿童义务教育责任自有其道理。一是流动少年儿童就近入学的客观需要;二是流入地政府的财政状况相对宽裕;三是新移民本身就是流入地的建设者,其子女的义务教育理应由流入地政府承担;四是便于流动少年儿童更好的融入当地社会。
    因此,北京市政府要有对国家、对民族、对未来负责任的态度切实解决新移民子女平等接受义务教育的问题,这不是对新移民的恩赐,而是法律和道义的责任。
    三、北京市下属各区县政府在应对新生事物——打工子弟学校的宏观政策上缺乏一个长远连贯、稳定明晰、理性中庸的判断,此次清理整顿有欠通盘考量、也有背程序正义。
    北京进入90年代以来经济建设开始提速,城市快速的发展不断地吸纳来自全国各地的人力资源。这些户籍制度外的新移民的到来和定居也客观上促进了北京的进一步繁荣。
    新移民的家庭团聚、子女随迁,甚至第二代移民的出生成长给北京市提出了学龄期儿童如何接受义务教育的崭新课题。历史事实清晰地表明,上世纪90年代初北京就出现了新移民子女的入学困难,打工子弟学校也已经开始萌芽,面对这些新生事物,北京市政府应当有更多的作为。
    由于流出地政府的鞭长莫及、而 一些 流入地政府的不闻不问,导致新移民子女接受义务教育问题始终无法解决,而打工子弟学校也处于现实存在却又不被官方认可的尴尬处境。90年代中期,原国家教委开始认识这个问题的极端严重性,缜密调研论证后于1998年3月2日发布了《流动儿童少年就学暂行办法》,强调了流入地政府责任,同时认可了流动儿童少年简易学校的存在。 该《办法》第九条还规定:“ 经流入地县级以上人民政府教育行政部门审批,企业事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人,可依法举办专门招收流动儿童少年的学校或简易学校。办学经费由办学者负责筹措,流入地人民政府和教育行政部门应予以积极扶持。简易学校的设立条件可酌情放宽,允许其租赁坚固、适用的房屋为校舍”。该《办法》的出台,也进一步促发了北京打工子弟学校举办者的办学热情,学校数量、招生人数又迈上了新的台阶。
    1998年8月,上海市为了衔接原国家教委的《办法》制定了《上海市外来人口中适龄儿童、少年就学暂行办法》,使打工子弟学校管理走上了依法管理的轨道。北京 同样 作为新移民流入的主要城市,并没有根据该《办法》,结合本地区实际情况,制定具体实施办法,给外界的印象是态度一直不清晰、不明朗,没有长远的规划。北京市下属各区县政府的态度更是步调不一、既不稳定也不 连贯 ,致使打工子弟学校举办者在办学过程中颤颤悠悠、如履薄冰。以大兴、丰台、海淀区为例:
    1、原大兴县政府于2001年大规模取缔打工子弟学校,到2006年又恢复到约48所,此次又取缔27所。
    2、丰台区政府在2003年4月,借“非典”之名,关闭辖区内全部79所打工子弟小学,目前大约恢复10所。
    3、海淀区政府立场都一直相对温和,对辖区内打工子弟学校给予过比较积极的扶持,区教委还对学校举办者表示同情、理解,但突然于2006年6月开始铁腕清理,仅象征性 地保留两所。
    2002年8月16日,教育部在杭州召开的“全国进城务工就业农民子女接受义务教育工作经验交流会”上,鉴于简易学校办学条件、举办审批存在诸多亟待解决的问题,教育部提出,各地要从当前的实际出发,抓紧制定并公布简易学校的办学标准和审批办法,简易学校办学标准可以比一般民办学校标准低,还要给予简易学校必要的扶持和帮助。
    作为打工子弟学校的举办者,一直以来努力不懈扩大投入、改善办学条件,以求纳入官方认可的教育体系。虽然海淀区、朝阳区教委分别于2003年09月01日、2004年12月04日给海淀区明园学校、朝阳区育英学校两所打工子弟学校颁发 了 首张“办学许可证”。可是,我们看到北京教育主管部门在简易学校的办学标准和审批办法的制度建设上建树不大 。教育部门既然没有制定打工子弟学校准入的标准, 那么“办学许可证” 是如何予以审批的呢?教育部门对此应该有所反思。
    2004年8月24日,北京市人民政府办公厅转发“国办关于进城务工就业农民子女义务教育工作的意见”的通知,其中第五条规定:“继续清理整顿未经批准自办的、专门接收流动儿童少年的学校。各区县对本行政区域内所有未经批准的社会各界举办的专门接收流动儿童少年的学校要进行登记。教育行政部门要与街道办事处或乡镇政府配合,对登记在册的民办学校实施管理。对擅自开办且严重不达标的学校和超过期限未达标的学校,区县教育行政部门要依据有关法律法规提出撤销意见和方案,由所在区县政府批准并组织有关职能部门实施”。可以说,2004年保留下来的打工子弟学校已经经过一次清理整顿,而且纳入了各区县的备案登记和管理之中,它们事实上得到了政府的间接承认。
    我们认为:当没有一个政府指导性的打工子弟学校准入标准时,对已经存在并运转正常的打工子弟学校,政府应该给与相对比较宽裕的时间进行自我规范和整改,以期达到合理设定的办学标准。今年6到8月间的清理整顿,显得操之过急,市政府要求各区县8天时间(7月12日——7月中旬前)制定规范和清理整顿措施以及在校学生分流方案。在这种严厉打击的态势下,先前海淀区还给一个月的整改期,到大兴区就只给14天的整改期,而且还不予听证,甚至于行政处理决定没有下达就事先封校了,行政执法的程序正义被彻底的抛至九霄云外。
    对于关系社会底层民生的重大公共教育决策,是否有过预警呢?我们特地浏览了北京市政府网站2006年工作重点(教育)的相关内容。该“工作重点”细微到招多少个本科生、硕士生,却丝毫没有涉及到准备关闭多少所打工子弟学校、分流多少万学生。仅有的内容就是,“支持20所左右专门招收流动子女的学校达到基本办学条件;制定管理办法,规范管理流动人员自办学校”。很 不让人理解 的是管理办法还没有制定,清理整顿却来势汹汹。我们认为:关系民众切身利益的公共政策出台和具体实施,应该经过广泛、深入的讨论 ,更 应该召集利益相关人进行听证,切不可想当然,必须慎之又慎。北京市政府对打工子弟学校的宽容、默许已经持续了十几年,甚至还给予过间接承认。此次铁腕清理整顿多少有些脱离了“以人为本”的执政理念。
    四、此次清理整顿专项行动并没有解释和解决现在和将来面临的我们建言的九个问题。
    在户籍“柏林墙”没有打破之前,能够超越城乡、城际分割的限制,由流入地政府为流动少年儿童的义务教育买单是我们久已期待的目标。但我们认为:政府买单并不意味义务教育就必然由公办中小学一统天下,相关的法律政策也只要求以“全日制公办中小学为主”,这给民办教育,特别是极富中国城市化进程特色的打工子弟学校预留了一定的发展空间。
    走在改革开放前沿,首先面临新移民子女的义务教育问题的广东省,十几年来逐渐摸索形成了一套政府主导与市场化并行的义务教育发展思路。广东各地对应运而生的打工子弟学校,没有采取特别强硬的清理整顿措施予以取缔,而是予以积极引导,出台了办学条件标准和收费标准,尽可能地把打工子弟学校纳入统一的义务教育管理体系之中。
    北京市政府既然已经决定敞开心怀接纳全部流动少年儿童, 就应当把公办中小学作为流动少年儿童求学的主要门路之一,同时尊重学生和家长的自由选择。
    北京打工子弟学校的存在和发展不仅仅是靠其低廉的收费,这些学校为了适应市场的需要,在灵活的办学体制、周到的教育服务、人性化的管理等多方面, 与公办中小学相比 有更大的作为。北京市教育主管部门在今后教改中,可以借鉴打工子弟学校的经验,推动改变公办中小学的教育服务观念,提供既贴近市场又能保证质量的义务教育。
    针对北京市清理整顿打工子弟学校,2006年8月15日,新华社也发表题为“简单取缔打工子弟学校不是好办法”的新华时评。其实对于打工子弟学校的未来命运,我们不愿置评,只是希望北京市相关部门采取比较渐进的方式予以解决。事实上只要给予新移民同城待遇,他们的未成年子女就会选择流向软、硬件更好的公办中小学。经过一番优胜劣汰,许多不合格的打工子弟学校肯定将自动消亡,又不会带来其他的负面效应。
    
    李方平 胡星斗
    2006.9.15 (博讯记者:蔡楚) [博讯首发,欢迎转载,请注明出处]- 支持此文作者/记者(博讯 boxun.com)
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