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胡星斗:关于消除城乡差别待遇的公民建议书
(博讯2006年3月14日)
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     胡星斗(学者) 李方平(律师)
     (博讯 boxun.com)

    
    
    最高人民法院:
    
    基于国籍和户籍实施截然不同的差别待遇,这在我国已经行之多年。最久远、最普遍、最残酷的莫过于国内城乡二元区隔体制下的差别待遇问题。而眼下,不时引发各界争议的话题是,为何在中华大地存在如此不可理喻的“同命不同价”的现象。新世纪伊始的2003年底,把守社会公平与正义最后一道关卡的最高人民法院,出台了强化户籍差别待遇、向强者逆倾斜的《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《解释》)。该《解释》刚一出台就遭到了广泛的批评,所有的矛头指向都集中于一个问题,即它延续了计划经济时代的僵化思维,强化了原本正在消融的城乡对立的制度安排。我们认为:对于中国公民基于户籍身份规定不同的法律待遇,此类歧视性规定显然践踏了社会公平、公正,甚至贬低了中国人做人的尊严。
    
    为了更深入地揭示问题的症结所在,我们援用四川、重庆两省市法院依据该《解释》所做的两个判决:
    
    1、2004年5月,四川省泸州市一栋居民楼的天然气管道发生爆炸致5人死亡,邱女士的丈夫也不幸罹难。同样是在这次事故中遇难,其他死者家属得到的死亡赔偿金为14万元,邱女士仅得到4万多元,原因就是她的丈夫是从农村到泸州市做生意,户籍身份是农民。
    
    2、2004年12月的一天凌晨,重庆市江北区14岁的中学生何源在上学的途中,和两个同学同遭车祸,三个女孩全部身亡。事故发生后,三个女孩的家人先后与肇事司机的单位进行了协商。另外两家先后各自得到了20余万元的赔偿金,而何源的父母按规定得到的赔偿却只有8万多元,不及她有城市户口的同学的一半。
    
    为什么城乡居民会有如此巨大的赔偿数额悬殊呢?法律依据来自该《解释》的规定,确定了以城镇居民人均可支配收入、农村居民人均纯收入区别城镇和农村居民的赔偿标准。我们选取了以下一组北京、山东、福建、重庆四省市统计部门近两年公布的城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入的数据,据此再推算出四省市的城乡收入差距倍数以及城乡青壮年全额死亡赔偿金(以20年计)的差距金额。
    
    1、北京市2003年度城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入分别是13883元和6496元。城乡收入差距倍数为2.13倍。城乡青壮年全额死亡赔偿金分别是277660元和129920元,两者相差147740元。
    
    2、山东省2004年度城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入分别是9437.8元和3507.43元。城乡收入差距倍数为2.69倍。城乡青壮年全额死亡赔偿金分别是188756元和70148元,两者相差118608元。
    
    3、福建省2004年度城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入分别是11175.37元和4089.38元。城乡收入差距倍数为2.73倍,城乡青壮年全额死亡赔偿金分别是223507元和81787元,两者相差141720元。
    
    4、重庆市2004年度城镇居民人均可支配收入和农村居民平均每人可支配收入分别是9221元和2535元。城乡收入差距倍数为3.63倍,城乡青壮年全额死亡赔偿金分别是184420元和50700元,两者相差133720元。
    
    值得注意的是,城乡收入差距本身就是过去不公正的体制和政策造成的,反映了农民生活水平与城市的巨大差距。最高法院出台该《解释》没有去尽力弥合历史的创痛,反而以之作为既成事实,继续对农民的歧视和伤害。
    
    最高法院出台该《解释》时,并不是没有考虑这些实质上不平等的问题。正如最高法院负责人在答记者问时也提到:"兼顾历史连续性和社会公正性"的问题。我们认为:所谓“历史延续性”,也就没有摆脱计划经济时代城乡二元体制区隔的历史束缚,以城乡划线,确定人身损害赔偿差别待遇。所谓“社会公正性”,等同于认可城乡之间客观存在的实质性不公平,肯定了对农村居民的身份歧视,这种公正性本身就是对农民人格尊严和生命价值的一种亵渎。其实1988年颁行的《民法通则》并没有规定对人身损害赔偿实施城乡差别待遇。真正来自中央层面对这种差别待遇加以固化的明文规定则肇始于1992年1月1日,即国务院《道路交通事故处理办法》的出台。该《办法》第48条(二)项规定:根据受害人的户口类别,将受害人分为 “非农业人口”和“农业人口”,据此适用不同的赔偿标准。同样也在1992年春天,邓小平的南巡讲话提出“社会主义市场经济”,并于同年中共十二大确认为基本国策后载入宪法。目前世界上已有几十个国家承认了我国的“市场经济地位”。在市场经济条件下,劳动力资源的配置完全由市场决定,每个人只要他有能力、有意愿、社会有寻求便可随时地更换工作地点和职业,今年可以在四川,明年可以在重庆,后年可以在北京,同样,他今年可以务农,明年可以务工,后年还可以经商办厂。可是唯有一点,根据国内目前的户籍管制的实际状况,凡是农民子女出生,她就打上了农村居民的户籍烙印,对此她本人既不能自由选择,也不能放弃,且极不容易更改。
    
    原《道路交通事故处理办法》已于2004年5月1日被新实施的《中华人民共和国道路交通安全法》所取代。我们观察到,经过全国人大常委会表决通过的《道路交通安全法》及其实施条例,业已废除了通过受害人的户口类别来确定赔偿标准的歧视性规定。《道路交通安全法实施条例》第九十五条对赔偿标准只有笼统、模糊的指引性规定:“交通事故损害赔偿项目和标准依照有关法律的规定执行”。由此产生一个问题,旧法规定的歧视性差别补偿待遇已遭废除,新法指引的“依照有关法律的规定执行”又无从找寻。正是此时,最高人民法院于2004年5月1日正式实施新《解释》,确定了人身损害赔偿的项目和标准。或许,最高人民法院通过城乡户籍去确定赔偿标准,也考虑到具体认定时需要简单易行、直截了当,具有可操作性,而只要身为中国人,要么是城镇居民,要么是农村居民,除此无他。但是,最高法院浑然不知其所推行的户籍审查赔偿方式虽然高效、准确,却与客观现实日益脱节。当前不合理的户籍制度坚冰正被前行的改革者们一步步地打破。我们可喜地看到,2003年以来,广东、湖北等地陆续开始了城乡户口一元化管理的改革,将其本省不同地区常住者的户口统称为“本省居民户口”,其目的就是为了消除歧视。客观而言,不公平的根源并不在于户籍制度,而在于附加在户籍制度后面的其他制度的不公平。而随着城乡二元分割户籍制度的逐步取消,各地法官适用该《解释》时变得无所适从。 
    
    该《解释》出台时,最高法院负责人在答记者问时还提到籍此“树立人权保护意识,阐释法律条文背后的人文关怀精神”。国内法律界普遍认为,我国的司法解释有明显的“准立法”、甚至“泛立法化”的性质,它的适用是终局性的,为社会构筑了最后一道正义屏障。要实现人权保护和人文关怀的诉求,不仅仅要达到审判过程的公正,更需要保证制定司法解释的公正。最高法院的“准立法”过程,要达到“保障在全社会实现公平和正义”的目标,制定司法解释时就要征询各方意见,必要时召集各界人士座谈研讨,汇集的意见必须反映最广大民众特别是底层民众的意愿和利益,必须赋予每个公民同等的权利和义务,必须贯彻平等准入、公平待遇的市场经济准则,从总体上保证每个公民享有平等的司法救济。
    
    由于农民的社会地位低、政治影响力小、经济状况窘迫,从计划经济向市场经济转轨的过程中,农民这一最大的弱势群体往往不能发出自己群体性的声音,以致在转型期显得尤为无助。农民的身份在相当程度上已被定格为“贫穷、落后、没文化、没出息”的群体,客观上已经形成了极不公平的“一个国家、两种身份制度”的差别待遇现象。而最高法院出台的《解释》无疑于重新加固了这道城乡之间难以逾越的差别待遇围垣。当前在城市,从中央到地方都建立了一整套保障城市居民最低生活保障的法规、机构、经费和预算体系,反观农村,农民的养老、医疗保险和最低生活保障制度则迟迟没有动静,何时启动也没有明确可行的规划。可见,如何为本来处于弱势的农民提供全方位、系统化、多层次的法律保护,必须成为国家各个部门、全社会广大热心人士义不容辞的责任。所有的统计资料都表明,我国城乡之间的收入差距还在持续拉大,籍口考虑“历史延续性”把原本就不应该附加在户口上的不合理、不平等的户籍差别待遇继续固化甚至强化,对城市居民——强者实行逆倾斜,更会使中国的不平等状况日益恶化。因此,我们认为,最高法院尤其应该在制度设计、措施安排上更加关注弱势群体的生活境况,为他们创造一个更加公平的生活环境,这也是构建和谐社会的题中应有之义。
    
    我们之所以强烈质疑该《解释》,另外的原因是,《解释》中所包含的有关两元人身损害赔偿的制度设计完全忽略了更深层次的问题:即由于社会保障在城乡之间的巨大差别,现实生活中的情景往往是,越贫穷的农村地区,遭遇灾难的后果严重性越能被加倍地放大;越是处于弱势的农村居民,本身就不被关注,一旦遭遇灾难,绝对是雪上加霜,贫者愈贫的马太效应不可避免地加深农民的苦难。例如,一个壮劳力的突然离去,对于任何家庭而言都是一个巨大的损失,但是在后果程度上,农村居民往往还是严重的多。
    
    《世界人权宣言》第一条规定:“人皆生而自由,在尊严及权利上均各平等。”平等权就是反对特权,反对歧视。践行公平、正义原则,追求进步应该成为最高法院的自觉行动。“国家尊重和保障人权”也不应是标语式的口号宣示,而是矢志不渝追求的目标。当代中国法官,不仅承载着广大民众对社会公平与正义的渴求,肩负着重大的历史使命和责任,而且由于身处社会转型时期,理所应当成为各种社会矛盾和冲突的敏锐前瞻者,在保障人权方面,应有前瞻的眼光、务实的作为。公平不仅仅是过程的公平,更是结果的公平。公平是应然的,而不公平是实然的,正因为公平具有应该追求的理想特征,它才日益成为司法改良的基础和法律人梦寐以求的追求目标,也是推动社会进步和发展的主要动力来源。保障弱势群体参与社会的机会均等,既包括起跑线的公平,更包括裁判标准的公平,如此,体现民意诉求的正义之法才会有至高无上的权威,全体社会成员才会发自内心深处地尊重法律的权威,进而形成一种普遍认同的法治信仰。
    
    与上述不公平待遇类似且违背《世界人权宣言》的,还有屡遭质询的境外人士和企业的超国民待遇问题。最近,国家税务总局发文将境外人士的个人所得税起征点提高到4800元,高出国内个人所得税起征点三倍。为何要实施差别待遇,其立法背景和缘由何在?最可能的理由不外乎认为境外人士的收入和消费更高,仅此而已。但我们认真推敲发现,理由和立论根基是那样的无以立足,境外200多个国家和地区,经济发展程度千差万别,各国人均收入和消费支出悬殊巨大,甚至100倍之上。虽然中国也属于欠发达国家,但人均收入和消费支出低于中国民众的国家和地区也为数不少。这种向境外人士实施法律倾斜,给予超国民待遇的,还有航空事故处理等。同样坐中国民航的客机,境外人士的空难赔偿标准就要远高于国人。我国对“三资”企业实施“三免两减”等各类减免、优惠政策,在国内经济界也是责声日浓。
    
    对内外资企业法人的区别对待,有关方面还可以辩解为暂时的经济政策,是为了更好地对外开放、招商引资。然而,对自然人基于身份如国籍、户籍而实施歧视性的法律待遇,不仅践踏了社会公平、公正,甚至贬低了做人、做中国人的尊严。
    
    总之,鉴于最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》存在着认可城乡差别待遇的不公平之处,我们强烈建议最高法院及时调整计划经济时代形成的思维定势,抛弃城乡二元区隔的历史包袱,尽快修改《该解释》,对此我们提出以下两点意见供有关部门参考:
    
    一、关于死亡赔偿金、伤残赔偿金,建议参照《中华人民共和国国家赔偿法》,实行全国性的统一标准。如死亡赔偿金总额为国家上年度职工年平均工资的二十倍;因伤残造成部分或者全部丧失劳动能力的,残疾赔偿金根据丧失劳动能力的程度确定,全部丧失劳动能力的,赔偿为国家上年度职工年平均工资的二十倍。死亡或伤残定残时,年满六十周岁以上的公民,年龄每增加一岁,则赔偿减少一倍;七十五周岁以上的,按五倍计算。
    
    二、对死者生前扶养的无劳动能力的人给予的生活补助费,可以参照其当地省、市、区统一的居民平均年生活消费支出确定其标准。长期居住地、户籍所在地、损害发生地、审判所在地不一致时,一般应该根据就高不就低的标准予以补偿。
    
    以上建议,敬请最高人民法院研究为盼。
    
    
    
    2006年3月12日
    来源:独立中文笔会(博讯 boxun.com)

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