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郭飞熊:小政府、大服务、先裁员、后选举
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(博讯2006年1月24日)
    
    ● 郭飞熊
     (博讯 boxun.com)

     免除了千年“皇粮国税”后,中国乡镇行政体系正酝酿着巨大变动。据传媒报道,位于中部地区的湖北率先前行,今年将在全省大刀阔斧地推进乡镇综合配套改革,其中展示的“小政府、大服务、先裁员、后选举”动向值得关注。
    
     湖北人杰地灵,但发展缓慢,政府部门机构臃肿、人浮于事是根源之一。全国平均69个农民供养1一个官员,而湖北竟42个农民供养1个官员,高于周边省份; “不少地方80%~90%的财政收入都花在人员工资及日常行政开支上,是典型的‘吃饭财政’”。现在国家免征农业税,如釜底抽薪,断了乡镇的主要财源,乃给机构改革提供了“天机”。湖北此次精兵简政的幅度颇大,乡镇党委和政府联合办公,实为合二为一,不再设政协机构,党委书记原则上兼任乡镇长,另设二名副镇长,包括人大主席、纪委书记、武装部部长、组织宣传委员在内,共七名主官。行政编制按照乡镇大小不超过45名、40名、35名;除中小学、卫生院、财政所外,其他事业单位逐步转为企业或中介服务机构;总裁员率估计达到2/3以上,展示了强劲的改革魄力。
    
     乡镇机构改革将对几十年形成的行政条块设置产生有力的冲击。过去为贯彻意图而实施的对口设置这次大都被取消,法院、公安、司法、国土资源管理、交通等机构延伸派驻到乡镇,原则上实行区域性设置,一些必须完成的重大事务在乡镇政府中派专人负责,而不必设专门机构,公务员(包括主官在内)忙时可一身多任,这样闲暇时才不会出现冗员。这一经验未来推广到县级机构改革中时,将造成真正的革命性震荡。
    
     调整国家与农民之间的关系,是乡镇机构改革的核心内容。乡镇政府是中央集权制的最小单位,负责完成所有的上峰指令,对农村社会实施管理、控制。在过去的农村基层选举中,已显露出民选权威和中央集权权威之间发生了结构性冲突。现今湖北和各省正在推行的乡镇改革,主旨便是对此矛盾加以根本解决,使政府从统治型走向服务型。乡镇政府将逐渐放弃介入农村私人事务的权力,成为法治下的有限政府,主要致力于合作医疗、公共道路、社会治安、水利工程、公共娱乐建筑等管理和服务。过去农村义务教育支出大约占去了乡镇财政的50%~70%,在机构改革中,这一开支上交到县级财政承担,所造成的巨大财政缺口由中央和省府通过转移支付来解决。这样下来,广大农民和乡镇政府将被彻底减负,随着中央对农村转移支付的逐次扩大,那些建立服务型政府的设计乃有了现实操作的可能。
    
     过去历次机构改革都不幸遭遇了膨胀——裁减——再膨胀的反复。如何防止重蹈覆辙?湖北的办法是实行编制总量控制,并将事业编制——这一过渡性、也是极可能导致政府“扩容”的隐形地带——逐渐取消。这一改制思路可谓大手笔,但如欲真正落实,还需“一刀切”地取消定额后的乡镇进人权,在分流到企业或中介服务机构的人员经营失败、面临窘境时,宁愿追加创业资助或支付大笔失业救济金,也不能任其回流,否则政府信用大损,后患无穷!除此而外,还需将乡镇机构存在的其他乱收费的权力迅速加以取消,断了非分的财源,也就断了人员回流的可能空间。所以,除了裁减冗员,更需裁减权力、裁减事务,实现改革的配套和均衡。
    
     湖北的乡镇改革先例,很有可能为中国基层政治改革创立一全新起点。自90年代末期四川步云直选过后,中国的乡镇选举迟迟未见后续动作,未免有些步履缓慢。原因自然复杂,但个中也的确存在着巨大困扰难以解决。一个关键问题是,在乡镇机构臃肿的情势下,民主选举能否提高乡镇行政效率?新当选的乡镇长是否有实行大规模裁员的权力、实力和资源?如果由一任势单力薄的民选乡镇长承担几十年机构膨胀之责,强力裁员,稍有不慎,便可能在当地引发巨大冲突和乱局。对于这一难题,湖北省采取的是,由中央和省府充当基层裁员的责任人和成本的承担者,中央和省府各自拿出10亿,用以支付人员安置费用,综合取消农业税等压力,形成狂飙进取、不得不为的态势。客观评判,这远比让民选乡镇长操刀裁员要可行得多!在实施机构改革的同时,湖北已在乡镇党委和政府中实行竞选试点,传来的消息是执行切实,动了真格。过去四川的经验也证明了,现存的行政体系是有能力领导一场公正的乡镇直选的。从湖北所推进的乡镇综合配套改革中,我们可以看到,一条“先裁员、后选举”的政治文明建设路径正在形成和扩展之中,它颇具操作性,也因此值得人们期待。
     (博讯记者:蔡楚) (博讯 boxun.com)
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