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《百姓》评说广东立法之荒唐
(博讯2005年11月15日)
    广东省人大常委会会议审议《汕头市城市市容环境卫生管理条例》(下简称《条例》)时,有委员当庭直呼:法不等于罚,管理条例切莫变成了“处罚条例”。
     一部地方法规中近半条文涉及罚款,并不是问题。问题在于“罚款法”如何摆脱“效益背反”宿命?经济学上的“效益背反”现象是如此解释的:一个管理系统内的若干要素之间存在着损益的矛盾,即其中一个要素的优化和利益发生的同时,必然会存在另一个或另几个要素的利益损失。这是一种此消彼涨、此盈彼亏的现象。
     在于在所有的执法行为中,罚款看似最便捷、最立竿见影和执法成本最小,一个市民乱扔废纸,执法人员瞅见了,掏出一张罚单,“交100元!”市民乖乖交钱,执法行为短时间内获得执行。 (博讯 boxun.com)

     其实,罚款作为执法管理中最终端的模式,恰恰也是最“低级”的模式。罚款首先被局限于日常生活的轻微违法违章行为,它不触及严重犯罪,犯不着上法庭、由法官进行判决,当事人要接受刑罚。因此,罚款常常要面对多种悖论的纠缠:重罚理念希望获得高效的惩戒性,但假设吐一口痰要被处以2000元罚款,就背离了法治中的“罚责一致”原则:性质并不严重的越轨者承受过重的惩罚。如果被罚者拒绝交纳,执法者是否可以依据《汕头市城市市容环境卫生管理条例》“升级”执法行为,将其扣押、拘留呢?显然,《汕头市城市市容环境卫生管理条例》无权授予执法者如此权力,这就构成了第二重悖论:面对违法后的再违法,“条例”本身不可能给出更多的处置手段。
     经济学还有一个著名的“二八定律”,套用到法学,就是法律只负责惩治全体民众中少于20%的违法者,执法就是“少数人(执法者)对少数人(违法者)的管制”。如果人人违法,法律就丧失了存在与落实的基础。如果《汕头市城市市容环境卫生管理条例》近半条文涉及罚款,制定者首先要自我审核是否符合“二八定律”,法规中所规定的“从建筑物、构筑物、车辆上向外泼水、抛掷废弃物等,可处50元以上500元以下罚款。”条文,明显就存在“执法难”症结。对于从建筑物、车辆上向外泼水,由于发生于瞬间,或者关联者甚多,执法者的“举证尴尬“很难获得技术解决。
    一部地方法规中近半条文涉及罚款,意味着执法者从此要付出巨大的执法成本:必须要现场执法、当场拿获违法行为和违法者,解决取证问题;然后要确保当事人接受处罚,如果被罚者不接受,能在短时间内采用其他合法手段,完成执法意图,保证执法效率;普遍性的罚款行为能够起到预期的警示效果,让其他人从此引以为戒,完成执法的“小成本纠错”宗旨。就以上三点来看,“罚款法”很难在各个环节做到一气贯通,滴水不漏。
     这就是“罚款法”第三重悖论的命门所在,它只看到了罚款的简便,却忽视了“重罚主义”带给民众的心理抗拒、牵涉到的执法成本以及警惕“罚款经济”死灰重燃要付出的另一层内部监督成本。一个要素的利益发生带来诸多要素的利益损失,“罚款法”如何摆脱“效益背反”宿命?(原载《百姓》杂志2005年第11期) (博讯 boxun.com)

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